郭綱

近來，有關(guān)“PPP模式”的信息十分搶眼與火爆。一些學(xué)者將其作為深化財(cái)政改革的重要內(nèi)容之一而展開研究，文章頻出、褒獎(jiǎng)有加；一些地方政府將其視為緩解融資壓力的新途徑，寄予厚望、躍躍欲試。但筆者認(rèn)為，對(duì)于“PPP模式”，要有一個(gè)比較全面和理性的認(rèn)識(shí)。

“PPP”是英文Public-private Partnership的縮寫，字面意思是“公私合作制”。

從宏觀層面來看，任何一個(gè)國(guó)家或者經(jīng)濟(jì)體，均由公共部門（包括政府機(jī)構(gòu)、財(cái)政撥款的企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等）和私人部門（包括家庭、個(gè)人、非財(cái)政撥款的企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等）構(gòu)成。因此，一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的公私部門結(jié)構(gòu)及其相互適應(yīng)和推進(jìn)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)際上也可以理解為是一種廣義的公私合作制的模式。

從微觀角度理解，PPP模式就是公共部門和私人部門在以契約規(guī)范雙方責(zé)權(quán)利基礎(chǔ)上，實(shí)施某些具體事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)某種具體目標(biāo)，在此過程中公、私雙方利益訴求得到對(duì)方認(rèn)同并獲得合理兼顧的合作方式與制度安排，集中表現(xiàn)為財(cái)政部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中與私人機(jī)構(gòu)的合作，即通過私人機(jī)構(gòu)的參與，財(cái)政部門以同樣的資源配置為社會(huì)提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

公共部門的基本職能是為社會(huì)有效提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。公共部門自身可分配財(cái)力資源的有限性和在資源配置中的相對(duì)低效率，制約了其所能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。多年來，各級(jí)政府通過舉辦國(guó)有企業(yè)以緩解公共產(chǎn)品和服務(wù)供不應(yīng)求的矛盾。實(shí)踐證明，政府設(shè)立國(guó)有企業(yè)（政府與國(guó)企合作制）取得了有目共睹的歷史性的成效。然而，由于國(guó)有企業(yè)的政府背景與背書，注定了其無法有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)、缺乏剛性財(cái)務(wù)約束、難以達(dá)到預(yù)期的運(yùn)行效率與效益。更為甚者，某些以融資平臺(tái)為基本定位的地方國(guó)有企業(yè)經(jīng)過多年的運(yùn)營(yíng)后，還衍生出了規(guī)?？捎^、令人擔(dān)憂的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。

相對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，私人企業(yè)的財(cái)務(wù)約束、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效益觀念更強(qiáng)。經(jīng)過改革開放30多年的積累，私人資本的規(guī)模業(yè)已十分龐大，正需要更為廣闊的投資領(lǐng)域和多元的投資渠道。如今適逢深化財(cái)政和國(guó)企改革、加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度和混合所有制經(jīng)濟(jì)的良機(jī)?？偨Y(jié)與反思國(guó)有企業(yè)的發(fā)展得失，學(xué)習(xí)與借鑒英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法和經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)引入并有序推行PPP模式，以更多一些的政府與私人企業(yè)的合作來替代一部分原有的政府與國(guó)有企業(yè)的合作，其意義不言而喻。

首先，有利于矯正過多過密的政府與國(guó)有企業(yè)的合作關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府尤其是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控與管理。其次，有利于化解國(guó)有企業(yè)對(duì)私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擠出效應(yīng)，為私人資本開拓更為廣泛闊的投資空間、提供更為多元化的投資機(jī)會(huì)。第三，有利于通過私人企業(yè)的精細(xì)化管理和私人資本的剛性約束，提升公私合作制下供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與效率。第四，有利于通過公私合作的制度性安排，強(qiáng)化公共部門、私人部門的合作意識(shí)、契約意識(shí)、法律意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)等。

推崇PPP模式，意在實(shí)現(xiàn)1+1〉2的目標(biāo)。能否如愿，關(guān)鍵取決于對(duì)PPP模式潛在優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)及發(fā)揮程度。其實(shí)，PPP模式在我國(guó)的一些地方早有零星的實(shí)踐，如今具備了逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍的基礎(chǔ)與條件。

值得注意的是，相較于政府與國(guó)有企業(yè)的合作，政府與私人企業(yè)的合作要求更高、難度更大，公私合作的計(jì)劃、框架、細(xì)節(jié)、雙方各自的責(zé)權(quán)及約束性措施等，都必須在事前有詳盡和明確的規(guī)范，否則極易留下扯皮、低效甚至合作失敗的后果。因此，我們應(yīng)該全面認(rèn)識(shí)、科學(xué)設(shè)計(jì)、有序推進(jìn)PPP模式，切忌一哄而上、全面開花的非理性做法。

（作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、正高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、蘇州工業(yè)園區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)。文章為作者個(gè)人觀點(diǎn)，與供職單位無關(guān)。）endprint