宋瑋璐

摘 要：當(dāng)前在土地征收制度和社保體系都不盡完善的情況下，失地農(nóng)民形成了一個特殊群體。他們種田無地、就業(yè)無崗、社保無份。本文在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，試圖從土地征收制度，失地農(nóng)民保障基金，新型失地農(nóng)民社會保障體系，農(nóng)民自身的競爭力四個方面提出對策，重點(diǎn)闡述了新型失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；土地征收；社會保障

一、概述

隨著社會的進(jìn)步，城市化進(jìn)程的加快，我國建筑用地的缺口越來越大?！笆晃濉币詠?，全國每年建設(shè)用地都在1200萬畝以上，而新增建設(shè)用地指標(biāo)只有600萬畝左右，缺口達(dá)50%以上?！笆濉逼陂g建設(shè)用地的矛盾還會更加突出。因此通過土地征收將部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)化成城市的建設(shè)用地成為必然的選擇。由于大量的土地被征收，出現(xiàn)了失地農(nóng)民這樣一種特殊的群體。他們失去了作為“最后的保障”的土地，在再就業(yè)方面也存在許多困難，又不能享受到城鎮(zhèn)居民同等的社會保障福利，生活狀況堪憂。

二、我國失地農(nóng)民社會保障的問題分析

（一）征地制度不完善

征地制度的不完善主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，征地目的界定不清楚，征地權(quán)濫用現(xiàn)象時常出現(xiàn)。在現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度下， 政府擁有對于土地流轉(zhuǎn)的壟斷權(quán)，與此同時對于該項(xiàng)權(quán)力的行使缺少一定的制約和監(jiān)督機(jī)制。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，安置方式單一。當(dāng)前的征地補(bǔ)償，大部分地區(qū)為了快捷省事，主要采取貨幣安置的補(bǔ)償方式。僅僅依靠這一種安置方式，無法滿足失地農(nóng)民的需要。當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地原來用途的年產(chǎn)值乘以一個倍數(shù)來計(jì)算，并且還不得超過一定的總和。它忽略了土地的增值部分，也無法體現(xiàn)土地對于農(nóng)民作為生產(chǎn)資料和保障資料雙重作用的重要性。

（二）失地農(nóng)民社會保障體系內(nèi)容單一

失地農(nóng)民社保體系的內(nèi)容設(shè)置是有效解決問題的關(guān)鍵。當(dāng)前全國各地對于失地農(nóng)民的社會保障主要集中于養(yǎng)老保障和最低生活保障兩方面。這存在著三個問題：第一，它主要保障了達(dá)到退休年齡的失地農(nóng)民的保障，對于其他年齡層次的失地農(nóng)民的保障是缺失的，而那是相當(dāng)大規(guī)模的一個群體。第二，對于失去土地被迫轉(zhuǎn)移到城市中生活的農(nóng)民，這樣程度的最低生活保障根本無法滿足其在城市中生存和發(fā)展。第三，內(nèi)容比較單一。對于醫(yī)療、就業(yè)、教育等都沒有涉及。農(nóng)民由于沒有知識文化，缺失勞動技能，在城市中的就業(yè)矛盾比較突出。另外，由于缺乏醫(yī)療保障，不少失地農(nóng)民看不起病，每年更有不少農(nóng)民因?yàn)橹尾》地殹?/p>

（三）失地農(nóng)民的社會保障資金缺位

資金是保障失地農(nóng)民社會保障體系得以運(yùn)作的重要保障。當(dāng)前的社會保障資金來源主要是政府所撥的一些款項(xiàng)和征地補(bǔ)償留給集體的那一部分。部分地區(qū)由農(nóng)民也交納一部分。這些款項(xiàng)的出資比例是不固定的，在實(shí)際的操作過程中很難到位。失地農(nóng)民在失去土地之后還要承擔(dān)這樣一筆保障金并且得不到很好的保障，這無疑是給失地農(nóng)民本身不富裕的生活雪上加霜。即使在資金得以籌集的基礎(chǔ)之上，大部分資金交由政府運(yùn)作，由于對資金的利用不當(dāng)，不能使其保值增值，甚至部分地區(qū)有截流的現(xiàn)象，這些因素共同作用，造成社保資金無法很好地支撐失地農(nóng)民社會保障體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）失地農(nóng)民自身缺乏理財(cái)知識和途徑，自我保障意識差

由于農(nóng)民的自我保障意識差，對于參加社保的積極性也不高。自身沒有積極的參加意識或者對社保體系內(nèi)容的不了解顯然對于社保實(shí)施增加了難度。他們在其土地被征收之后會得到一定數(shù)量的補(bǔ)償款。大部分農(nóng)民都將其用于蓋房，子女結(jié)婚，教育等方面或者用來還債。甚至有部分農(nóng)民一時不知道怎么處理這筆款項(xiàng)，恣意揮霍，賭博，奢侈消費(fèi)。也有部分農(nóng)民將其用來投資，因?yàn)槿狈?jīng)驗(yàn)和技術(shù)，同時缺少途徑，導(dǎo)致經(jīng)營失敗，血本無歸。失地農(nóng)民自身存在的這兩個問題對于構(gòu)建良好的社保體系是相當(dāng)不利的。

三、完善失地農(nóng)民保障問題的對策

（一）他山之石

國外的大多數(shù)國家都實(shí)行的土地私有制，并不涉及國家征收土地這個說法。但是出于緊急情況或者出于公共利益的需要，國家可以對土地進(jìn)行“征收”。這里的征收更多程度上是指政府出資向土地所有者進(jìn)行購買。

就土地征收制度上來講，國外對征地的目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和申訴與仲裁都有明確的規(guī)定。各國和地區(qū)對于征地目的的表述比較一致：“政府只有是為了公共利益的需要才能使用征地權(quán)?！逼浞绞接袃煞N，一種是概括式規(guī)定，如德國的《民典法》和日本的《土地征用法》中的相關(guān)規(guī)定。另外一種是列舉加概括式，如韓國的《土地法》。國外的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多以土地的市場價格為基準(zhǔn)，加上土地的升值空間和潛在收益，并且對由于征地行為導(dǎo)致的所有者經(jīng)營、財(cái)產(chǎn)損失和周邊相關(guān)人群進(jìn)行補(bǔ)償，對于因征地而破壞的環(huán)境也給予相應(yīng)賠償。申訴和仲裁制度也是保障這項(xiàng)制度正常運(yùn)行的重要方面，是尊重和保障公民申訴權(quán)的重要體現(xiàn)，國外多采用法律形式將申訴時限和途徑表達(dá)出來。

就失地農(nóng)民的社會保障來講，國外發(fā)達(dá)國家多數(shù)采取將失地農(nóng)民納入國民社保體系，享受城市居民所擁有的各項(xiàng)保障和補(bǔ)助，并且對失地農(nóng)民進(jìn)行知識的輔導(dǎo)和就業(yè)技能的訓(xùn)練，提高其就業(yè)競爭力，另外鼓勵有條件的失地農(nóng)民參與商業(yè)保險增加保障系數(shù)。關(guān)于失地農(nóng)民社?；鸬倪\(yùn)行，主要問題在由誰運(yùn)營和由誰監(jiān)管這兩個問題上。國外大多采取交由私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，防止政府腐敗行為的滋生并且分?jǐn)傦L(fēng)險，使其保值增值。關(guān)于失地農(nóng)民社會保障體系的內(nèi)容，通常包括了養(yǎng)老，醫(yī)療，就業(yè)，教育等各個方面。因?yàn)閲獍l(fā)達(dá)國家發(fā)展福利制度比較早，在社會保障體系的內(nèi)容方面相對比較豐富和完善。

（二）完善我國失地農(nóng)民社會保障制度的對策

1.完善土地征收制度

完善土地征收制度首先就是要嚴(yán)格控制土地征收的范圍，以法律的形式將“公共利益”進(jìn)行界定。方法可以借鑒德國和日本的概括式，也可以借鑒韓國的概括加列舉式。其次是提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。將按照征地之后的土地用途分為公共利益的民生重點(diǎn)工程建設(shè)和城市工商業(yè)發(fā)展的建設(shè)。前者采取公平公正的原則，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。至于具體的標(biāo)準(zhǔn)可以找房產(chǎn)地產(chǎn)的評估公司進(jìn)行評估，充分考慮土地價值和升值空間。因?yàn)槭У剞r(nóng)民相對弱勢，在標(biāo)準(zhǔn)制定上應(yīng)該把最高標(biāo)準(zhǔn)改為最低標(biāo)準(zhǔn)來保障失地農(nóng)民的權(quán)益。與此同時，應(yīng)該2到3年對這個最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新核實(shí)制定以滿足農(nóng)民不斷上漲的生活成本。后者我們可以引入市場競爭機(jī)制，進(jìn)行充分的協(xié)商討論，確保失地農(nóng)民的基本生活和后續(xù)保障。最后是完善征地程序。土地征收必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，不能任由部分地方政府為獲取利益而隨意征收。補(bǔ)償?shù)木唧w方案和安置補(bǔ)償后的情況都應(yīng)進(jìn)行公示，并給予一定的申訴渠道，保證被征地農(nóng)民能夠充分參與征地的全過程，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

對于安置方式的選擇應(yīng)該綜合運(yùn)用各種安置方式。當(dāng)前除了貨幣安置之外，其他安置方式有：招工安置方式，投資入股安置方式，住房安置方式，社會保障安置方式等。招工安置可以讓失地農(nóng)民及時就業(yè)，有一定的穩(wěn)定收入。但是由于失地農(nóng)民缺少相應(yīng)的知識技能，又不能適應(yīng)工廠內(nèi)有紀(jì)律的工作環(huán)境，時間一長也會被工廠淘汰。因此，對農(nóng)民進(jìn)行知識技能的培訓(xùn)就顯得尤為重要。投資入股的安置方式是對一次性補(bǔ)償款的一種利用途徑，如果投資得當(dāng)，能夠取得不錯的收益。但是既然是投資，就肯定存在一定的風(fēng)險，而且由于農(nóng)民常年種地缺乏經(jīng)商的經(jīng)驗(yàn)，許多問題就很難避免。因此，政府應(yīng)該積極推薦一些優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目讓農(nóng)民來參股，并且選擇一些農(nóng)民比較熟悉的領(lǐng)域，比如綠色蔬菜的種植，農(nóng)家飯莊的經(jīng)營等等。這樣不僅能夠增加農(nóng)民收入，還能提高農(nóng)民科學(xué)種植的知識。住房安置方式可以有效保障農(nóng)民的居住問題，并且可以通過出租其中的部分空留房屋來獲取一些收入。但是長時間僅靠收租為生，也容易產(chǎn)生惰性，因此僅適宜作為安置的一部分。社會保障的安置方式是失地農(nóng)民未來保障的一個重要方式。但是如果單純由農(nóng)民購買保險，無疑加重了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；若全由政府來買單，政府又無法提供那么多資金。因此要想這個安置方式發(fā)揮良好的作用還需要對投保的資金組成進(jìn)行優(yōu)化，并且豐富社會保障的內(nèi)容。

2.籌集設(shè)立失地農(nóng)民保障基金，探索有效運(yùn)營機(jī)制

資金是確保失地農(nóng)民社會保障體系能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。因此，籌集用于失地農(nóng)民社會保障的資金至關(guān)重要。因?yàn)槭У剞r(nóng)民作為弱勢群體，并且征地之后大部分人的處境不是很樂觀，因此由他們自行籌措資金顯然會加重其生活負(fù)擔(dān)，可行性也不大。政府無論是從保障民生的態(tài)度還是遵從“誰征地，誰安置”的原則，都應(yīng)該承擔(dān)起籌集資金的大部分責(zé)任。保障基金應(yīng)該由三方構(gòu)成：政府，失地農(nóng)民，農(nóng)村集體。在基金來源有所保障的前提下，它的運(yùn)營和監(jiān)管也十分關(guān)鍵。我們應(yīng)該將這筆錢設(shè)立專項(xiàng)基金，?？顚Ｓ?。設(shè)置收入和支出兩條線和專門的財(cái)務(wù)審核管理部門，明確賬目。對于管理基金和監(jiān)管基金運(yùn)營的機(jī)構(gòu)應(yīng)該分開，使后者可以更好地發(fā)揮監(jiān)管的作用。至于運(yùn)營機(jī)制，我們可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)交由私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營，也可以結(jié)合我國國情，交由銀行和信譽(yù)良好的大型的保險公司進(jìn)行運(yùn)營以獲取收益來應(yīng)對未來可能持續(xù)增加的支付成本。

3.創(chuàng)新新型失地農(nóng)民社會保障體系的內(nèi)容

（1）最低生活保障制度方面

最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度最重要的一個環(huán)節(jié)， 是公民生存權(quán)得到保障的重要體現(xiàn)， 也是我國《憲法》所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權(quán)”的必然要求。因此，為失地農(nóng)民提供最低生活保障，保障他們的生存狀況是十分必要的。有些地區(qū)是將其納入農(nóng)村的最低生活保障，有的是納入城市的最低生活保障。這個可以因地區(qū)而異，但是保障其生存的那部分必須要發(fā)放。在制定最低生活保障方面應(yīng)該注意合理界定可以參加的人員名單，科學(xué)地制定最低生活補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)線，確保資金來源和每個月按時發(fā)放。

（2）醫(yī)療保障制度方面

醫(yī)療支出是失地農(nóng)民幾大支出中的一項(xiàng)。因?yàn)檗r(nóng)民平時也不是很注重保健，有點(diǎn)小病小痛都會選擇忍著，結(jié)果最后一旦生病都是大病。很多失地農(nóng)民因?yàn)獒t(yī)療費(fèi)用一夜返貧。現(xiàn)階段，大部分的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件是無法將所有的失地農(nóng)民納入醫(yī)療保障體系的。因此，建立多層次的醫(yī)療保障制度尤為重要。大病統(tǒng)籌的醫(yī)療保障制度是必須而迫切需要建立的。費(fèi)用在個人支付一定比例之后可以由政府財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行承擔(dān)，也可以為他們在商業(yè)保險機(jī)構(gòu)投團(tuán)體的大病保險進(jìn)行保障。至于其他種類的醫(yī)療保障，可以按照個人實(shí)力進(jìn)行投保，按投保比例享受不同層次的保障。日常保障也是十分重要的，每年一次或每兩年一次的體檢是有必要的，防微杜漸也能夠有效降低最終因大病而帶來的經(jīng)濟(jì)上的巨額負(fù)擔(dān)。

（3）養(yǎng)老保險制度方面

傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老方式是養(yǎng)兒防老。由于計(jì)劃生育政策施行和勞動力流動的加強(qiáng)直接沖擊了傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式。因此，建立養(yǎng)老保險制度，保障失地農(nóng)民老年群體的晚年生活很重要。對于已經(jīng)就業(yè)的年輕人，養(yǎng)老保險由個人和單位按規(guī)定比率共同交納；對于未就業(yè)的人群，養(yǎng)老保險可由個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶兩部分構(gòu)成。個人賬戶包括自己交納的部分和土地出讓金中的部分構(gòu)成，統(tǒng)籌賬戶由國家財(cái)政撥款和村集體經(jīng)濟(jì)組織出資構(gòu)成。失地農(nóng)民處于弱勢，工作環(huán)境、工作強(qiáng)度和其他一些特殊性，養(yǎng)老金發(fā)放的年齡界限可嘗試比城鎮(zhèn)居民稍微提前一些。養(yǎng)老基金可以交由一些信譽(yù)較好的大型商業(yè)保險公司進(jìn)行投資運(yùn)作，并且需要保證有一定的收益，使其保值增值。

（4）就業(yè)保障制度方面

就業(yè)可以給失地農(nóng)民帶來相對穩(wěn)定的收入，并且使其與社會融合在一起，同時也可以解決因其不斷流動成為社會的不安定因素的問題，因此建立就業(yè)保障制度是解決失地農(nóng)民生存和發(fā)展問題的重要方式。相對于政府提供的各項(xiàng)基礎(chǔ)保障，失地農(nóng)民再就業(yè)是其徹底擺脫貧困的必由之路。政府應(yīng)該積極為失地農(nóng)民的就業(yè)提供機(jī)會，積極幫助有能力的農(nóng)民在其熟悉的領(lǐng)域進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，給予稅收、貸款等方面的優(yōu)惠政策，另外要對他們進(jìn)行就業(yè)技能的培訓(xùn)，提高其文化素質(zhì)和工作技能，擁有一技之長。政府也應(yīng)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就地吸收更多的失地農(nóng)民，促進(jìn)失地農(nóng)民充分就業(yè)。同時，對于吸納失地農(nóng)民的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策。目前生態(tài)旅游項(xiàng)目也十分紅火，可以在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的時鼓勵失地農(nóng)民經(jīng)營特色農(nóng)莊，水果采摘園之類的，在自己獲得收益的同時還能為更多失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會。政府可以為其做一些宣傳，邀請一些對經(jīng)營特色農(nóng)莊有經(jīng)驗(yàn)的人來進(jìn)行指導(dǎo)，促進(jìn)發(fā)展。

（5）法律援助制度方面

農(nóng)民由于接受的知識教育比較少，法律意識也比較淡薄。在其權(quán)益受到侵害時，由于缺乏法律意識，加之缺少啟動法律訴訟的金錢和途徑，往往處于十分被動的地位。許多地方政府也正是利用了農(nóng)民的這一弱點(diǎn)，對農(nóng)民土地進(jìn)行任意的強(qiáng)制征收，補(bǔ)償金的發(fā)放也很不合理。在失地農(nóng)民進(jìn)程就業(yè)的過程中，也有許多人因?yàn)檫@方面的問題，沒有簽訂勞動合同被老板拖欠工資，無法獲得應(yīng)得報(bào)酬，因此向失地農(nóng)民提供法律援助刻不容緩。向失地農(nóng)民提供法律援助，一方面可以讓部分政府的不合法行為得到收斂，另一方面也為正當(dāng)用途征地的政府解讀政策，加深失地農(nóng)民對于政策的理解。在部分農(nóng)民因征地而權(quán)益受損時，有法律援助維護(hù)其合法權(quán)益。在其創(chuàng)業(yè)或者再就業(yè)時提供相應(yīng)的法律指導(dǎo)。這一制度的創(chuàng)建也將是我國貫徹依法治國的重要舉措，有利于建設(shè)法制化社會。

4.提升失地農(nóng)民自身的競爭力

一般說來，外在的保障措施做得再到位，自身不努力也是不行的。俗語說，救急不救窮。如果僅僅依靠外在幫助，最多就是保證了生存問題，發(fā)展就無從談起了。農(nóng)民常年依附在土地上，種植也基本是靠天吃飯和日積月累的生活經(jīng)驗(yàn)。他們無法接受到良好的知識教育和技能培訓(xùn)，本身的競爭力也比較薄弱。即使國家為他們安置好了住房，工作，社會保障，沒有知識和技能，他們也還是處于一種坐吃山空的狀態(tài)。因此，提升這一群體的自身競爭力十分重要。對于還處于義務(wù)教育的適齡兒童，要充分保障他們能夠進(jìn)去學(xué)校讀書，學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識；對于進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民，應(yīng)提供必要的勞動技能培訓(xùn)和維護(hù)自己權(quán)益的掃盲性法律普及，可以嘗試納入城市失業(yè)人員的再就業(yè)培訓(xùn)體系中；對于還想從事農(nóng)耕或者進(jìn)行相關(guān)投資的人群，給他們一定的政策指引和現(xiàn)代化科學(xué)農(nóng)作的知識講解。針對不同年齡層次的失地農(nóng)民，機(jī)動地提供幫助來提升他們自身的競爭力，為解決其自身保障提供長久打算。（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院）

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