劉佳雯

摘 要：本文通過對有關(guān)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系實現(xiàn)路徑的文獻進行梳理歸納，同時總結(jié)經(jīng)驗，為加快其與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的合并進度提供參考。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；養(yǎng)老保險體系；路徑研究

我國“十二五”計劃中明確提出健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，逐步推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系的內(nèi)涵

在目前的研究中，學者們針對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險在制度設(shè)計、基金籌集模式、參保方式、社會化程度和保障水平及社會互濟功能等方面存在較大差異，無法滿足當前和諧社會建設(shè)需要的背景下，提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系，把城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民、城市與鄉(xiāng)村作為一個整體，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過體制改革和政策調(diào)整，逐步建立起覆蓋全國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度體系（童廣印，2007）。在制度設(shè)計過程中，要有“城鄉(xiāng)整合”的意識和做法（黃英軍，2010）。同時，不能把它與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化完全等同起來（曹信邦，2006）。具體來說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是手段，城鄉(xiāng)一體化是目標；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是過程，城鄉(xiāng)一體化是最終結(jié)果；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體現(xiàn)在制度的安排和設(shè)計上，城鄉(xiāng)一體化體現(xiàn)在制度設(shè)計的宗旨中（楊珂，2013）。

總之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系是打破城鄉(xiāng)二元化的格局，在覆蓋范圍、管理模式、資金籌集、管理與服務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而不是保障水平、保障項目與保障范圍的統(tǒng)一。

二、關(guān)于“多步走”實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的路徑研究

由于我國當今國情的復雜性，眾多學者認為建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系是不可能一蹴而就的，需要分成多個步驟逐步實現(xiàn)，其主要觀點可歸納為“兩步走”和“三步走”。

（一）“兩步走”戰(zhàn)略

一些學者認為我國可以通過兩個階段的逐步實現(xiàn)，但是這兩個階段的實現(xiàn)方案并不相同。有的學者認為應(yīng)在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一的情況下逐步實現(xiàn)，而有的學者則表示只有先將新農(nóng)保和城居保分別建立起來，并進行有效銜接，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌。

袁彥東（2007年）認為建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險制度分過渡階段和目標階段逐步實現(xiàn)。這兩個階段在涵蓋的范圍、待遇的支付、遵循的基本原則、管理服務(wù)和個人賬戶管理五項內(nèi)容完全相同。也就是說在統(tǒng)一的制度下，對全體公民實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險部分積累制，同時針對城鄉(xiāng)和地區(qū)的差別，實行差別費率、費基和差別待遇制。在過渡階段，可能存在財力供給不足的問題，因此在統(tǒng)籌基金籌集方式、渠道和享受養(yǎng)老金的條件兩個方面與目標階段不同，但隨著國家經(jīng)濟的快速增長和社會保障投入比重的不斷加大，國家財力不足的問題也會得到解決。

劉昌平（2009）指出實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展路徑可以分為以下三步：第一步，在創(chuàng)建新農(nóng)保和進一步完善城居保的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩類制度之間的有效銜接；第二步，通過城鄉(xiāng)兩類制度的合并從而實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，此外在整合過程中還應(yīng)堅持四個原則，即保持基本模式一致，合理劃分國家、集體、個人三方各自的責任，保持財務(wù)的可持續(xù)性與規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進策略。

（二）“三步走”戰(zhàn)略

戴衛(wèi)東（2009）從全國性層面提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌分三步推進。第一步：建立起多層次基本養(yǎng)老保險制度體系，并且和其它養(yǎng)老保障制度一同建立起覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老“安全網(wǎng)”。第二步：逐步將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度銜接起來，推行城鄉(xiāng)老年津貼制度，并將具有養(yǎng)老性質(zhì)的以最低生活保障制度為主要內(nèi)容的保障體系進行合并。第三步：將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度逐步建成國民基本養(yǎng)老保險制度，在提高城鄉(xiāng)老年津貼水平的同時擴大其覆蓋面。

米紅、王麗酈（2010）建議從區(qū)域到全國層面進行社會保障體系“三步建”戰(zhàn)略。第一步：建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。第二步：基本建立起以東、中、西部為劃分的“大區(qū)域城鄉(xiāng)銜接的社會保障體系”。第三步：社會保障體系應(yīng)最終走向東、中、西部全面銜接而成的全國和諧社會保障體系。

三、關(guān)于“差異化”實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系的路徑研究

（一）統(tǒng)籌模式“差異化”

在總體規(guī)劃方面，劉苓玲、李培（ 2012） 根據(jù)保障水平的不同將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度分為“四層次”。第一層次是非繳費型（ DB） 最低保障。該層次中老年人的社會保障來源于社會的福利以及社會救助，無需個人繳費； 第二層次是確定繳費型（ DC） 公共養(yǎng)老金；第三層次是強制性補充保障層次。這部分的資金由職業(yè)年金計劃提供；第四層次是自愿性補充保障層次。主要通過鼓勵居民參加商業(yè)保險，從而實現(xiàn)商業(yè)保險和社會保險的有效結(jié)合。

在具體實施方面，有的學者認為應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟條件實行不同制度安排：對于經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，可能不完全具備開展養(yǎng)老保險的條件，則應(yīng)將社會養(yǎng)老保險與社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老結(jié)合起來，并逐步提高社會化養(yǎng)老的水平，最終實現(xiàn)與城市社會養(yǎng)老保險銜接，并向城鄉(xiāng)一體的制度過渡；對于經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)應(yīng)繼續(xù)推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并且伴隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，與城市養(yǎng)老保險制度進行有效銜接。（楊翠迎，2004）。

（二）統(tǒng)籌人員“差異化”

很多學者選擇將農(nóng)民工作為推進覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的突破口。寇國明、邱長溶（2008）指出當前的養(yǎng)老制度格局下農(nóng)村、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)等三元條塊分割，改革應(yīng)將實現(xiàn)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險放在首位，再努力實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，從而將農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險改革進程加以推進。

而對于失地農(nóng)民，學者也多有關(guān)注。樊小鋼（2004）指出，農(nóng)民將自己的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的相關(guān)部門，從而獲得和城鎮(zhèn)居民同等水平的基本養(yǎng)老金，并將所得養(yǎng)老金納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金中。彭鳳萍、靳環(huán)宇（2009）建議，對于尚未達到勞動年齡段的居民一次性發(fā)給征地安置補助費；處于勞動年齡段的居民則按照不同的年齡段一次性補繳一定年限的費用，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍；處于老齡段的居民則按照不同的年齡一次性補繳一定年限的費用，以此享受養(yǎng)老金待遇。

四、 評述與展望

我國目前還處于城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的分別實施的階段，這可能會在一定程度上擴大城鄉(xiāng)差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險是增進社會整體福利的必要一環(huán)，因此，我們應(yīng)找出一條合理的路徑，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系。

在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)路徑”研究方面，首先，應(yīng)當逐步由定性研究轉(zhuǎn)向定量研究，制定出具體合理的績效評價指標；其次，應(yīng)當逐步由規(guī)范研究轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究，對已實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的北京、嘉興、無錫等地區(qū)進行實地調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗，推廣到全國；最后，加強新農(nóng)保、城居保與城職保合并的研究。新農(nóng)保和城居保在制度建立之初就秉承合并的意識，在將應(yīng)保人員充分分別納入養(yǎng)老保險體系之后的合并工作執(zhí)行起來比較容易，而對于與運行模式差距較大的城職保如何合并，還需要多加研究，提出行之有效的方案。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院）

參考文獻：

[1] 楊珂：《河南省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展研究》[D].河南大學，2013年

[2] 劉昌平：《社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之路探索》[J].《社會保障研究》2009年第2期

[3] 劉苓玲、李培：《建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系研究：一個文獻綜述》[J].《保險研究》2012年第2期