魏紫東

社會(huì)救助的公平性缺失不是空穴來風(fēng)，而是實(shí)實(shí)在在存在的現(xiàn)狀。其中固然有體系建設(shè)不完善帶來的先天缺陷，但在管理模式以及執(zhí)行過程中也存在著不容忽視的問題。另一方面，從社會(huì)救助的客體或是受眾角度來說，也存在著能夠?qū)е戮戎绞Ш獾闹匾?。此外，社?huì)組織的作用不容忽視，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟救助體制內(nèi)，社會(huì)組織的地位經(jīng)常作為政府的合伙人甚至是救助主體。而在當(dāng)前國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，社會(huì)組織還處于剛剛起步的萌芽階段，巨大的潛力還沒有被充分發(fā)掘，缺少了第三方的參與，也從側(cè)面角度降低了社會(huì)救助的公平性。

一、難以打破固有傳統(tǒng)的單一政府管理模式

一直以來，我國(guó)政府在社會(huì)救助領(lǐng)域中都處于不可動(dòng)搖的主體地位，為解決貧困問題做了大量工作，制定政策、資金籌集、資格審查與發(fā)放、動(dòng)態(tài)管理等等都一力承擔(dān)。這種做法固然便于加強(qiáng)管理，而且能夠把握其中每一個(gè)環(huán)節(jié)，避免錯(cuò)漏的發(fā)生，但隨著社會(huì)發(fā)展越來越快，多種原因?qū)е碌睦щy群眾日益增多，社會(huì)救助已經(jīng)不僅僅是簡(jiǎn)單的貨幣救濟(jì)，也不是中國(guó)幾千年來根深蒂固的“施恩”思想，它已經(jīng)形成了完整的體制與機(jī)制，需要長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)進(jìn)行管理。在這種局面下，單一的政府管理終于尾大不掉，高速增長(zhǎng)的貧困數(shù)字已經(jīng)成為龐然大物，不但為政府救助的日常工作帶來了巨大壓力，還危害到了社會(huì)的安全。大量的工作增加了政府神經(jīng)末梢即一線工作人員的負(fù)擔(dān)，政策跟不上不斷發(fā)展的形勢(shì)，也開始出現(xiàn)了各種空子被鉆取。在已經(jīng)取得的成績(jī)面前，我國(guó)的社會(huì)救助仍然面臨著范圍狹窄、城鄉(xiāng)失衡、資金短缺、體制不完善等缺陷，嚴(yán)重制約了社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。

二、職能部門、工作人員協(xié)作性不足

街道與社區(qū)在日常工作中離不了要與形形色色的職能部門打交道，雖然民政是社會(huì)救助的主司部門，貫穿于整個(gè)體系之中，擔(dān)當(dāng)著不可替代的角色，但民生問題終究涉及多方面的因素，并不單單屬于民政范疇。在這種情況下，各職能部門與工作人員之間的協(xié)作性就顯得十分重要。協(xié)作性就像這臺(tái)巨大機(jī)器部件的潤(rùn)滑劑，能夠帶來高速的工作效率。

救助的多樣化固然能為群眾帶來更多幫助，但也造成了救助部門的多樣化，每一項(xiàng)救助政策都需要涉及到多個(gè)部門的配合。以廉租住房租房補(bǔ)貼為例，申請(qǐng)人在提供身份證、戶口本以及房屋產(chǎn)權(quán)證之外，根據(jù)不同情況還需要到民政部門開具未婚或未再婚證明、到社會(huì)保障部門開具檔案存放證明、涉及到房屋拆遷的情況還要到拆遷辦去調(diào)出底檔、戶口本無法顯示戶籍關(guān)系的需要到戶籍中心開具關(guān)系證明、有關(guān)重大疾病賣房者需提供醫(yī)療方面全套資料等等，其中僅僅在路程上就要花費(fèi)不少時(shí)間，遑論辦理時(shí)候的等候時(shí)間。很多群眾都在抱怨“辦事難”、“層層刁難”，經(jīng)常幾個(gè)月跑不下來一個(gè)手續(xù)，其根本原因是因?yàn)楦髀毮懿块T與工作人員之間的協(xié)作性不足。

三、救助對(duì)象原因

社會(huì)救助是一個(gè)互動(dòng)的過程，是為了解決社會(huì)發(fā)展到一定階段而產(chǎn)生的貧困問題的必然產(chǎn)物，救助對(duì)象作為客體，在救助雙方中處于弱勢(shì)的一面，但同時(shí)也是社會(huì)救助的根源所在。一些救助對(duì)象自身存在的問題也制約了社會(huì)救助的公平發(fā)展。

（一）“支出型貧困”缺口大

“支出性貧困”是指家庭無法承擔(dān)成員生病、入學(xué)、臨時(shí)變故所產(chǎn)生的費(fèi)用而造成的經(jīng)濟(jì)拮據(jù)和生活困難。早在2007年，政府就注意到了“支出性貧困”這一群體，并一直未敢怠慢。部分地區(qū)為此做出了很大努力，例如來用制度保障他們的生活，或者對(duì)他們進(jìn)行短期扶持，雖然如此，我國(guó)的社會(huì)救助從整體來看仍然欠缺，有些地方的社會(huì)救助供給更是相差甚遠(yuǎn)，缺少良好的管理服務(wù)能力與救助制度相配。

（二）困難群體過于依賴社會(huì)救助

人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義在2010年底的采訪中認(rèn)為，某些國(guó)家因?yàn)檫^度的福利造成人們好吃懶做，而我們國(guó)家絕不能如此。2013年十月底，對(duì)于建立社會(huì)救助制度，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出，在追求救助的全、準(zhǔn)、明和阻絕冷漠救助的同時(shí)，也要注意根絕一味追攀和助長(zhǎng)好逸惡勞之風(fēng)的現(xiàn)象。

“救助依賴”的現(xiàn)象在我國(guó)當(dāng)前并不少見，一些長(zhǎng)期接受救助的困難群體習(xí)慣了“等”、“靠”、“要”，認(rèn)為有困難找政府是理所當(dāng)然之事，每月如同“領(lǐng)工資”一般以各種理由與手段向政府索取救濟(jì)金，甚至還出現(xiàn)過逢年節(jié)時(shí)期到街道、社區(qū)討要過年費(fèi)的荒唐事情，其中不乏低保戶的存在。這些人員并非年老體弱或喪失勞動(dòng)能力，卻習(xí)慣于依賴救助來生活，排斥勞動(dòng)，甘愿一直拿救助，形成了嚴(yán)重的“救助依賴”現(xiàn)象。

導(dǎo)致“救助依賴”產(chǎn)生的原因主要是因?yàn)槲覈?guó)的審查程序比較簡(jiǎn)單，比較容易獲得，這些人只需付出很少甚至無需付出任何代價(jià)即可拿到不低數(shù)額的現(xiàn)金救助，大程度地降低了其工作積極性，不愿出去找工作。而救助的發(fā)放常常是剛性的，即一旦發(fā)放就很難停止。他們通常認(rèn)為救助的停發(fā)是要將他們“逼上絕路”，并沒有考慮自己是不是真的符合救助的政策。被停救助的群眾會(huì)有過激反應(yīng)，如聚眾鬧事、將病人抬到辦公地點(diǎn)、無故信訪等等。所以在現(xiàn)實(shí)工作中，很大一部分救助的發(fā)放是帶有“息事寧人”的鮮明態(tài)度。而這樣的結(jié)果就是導(dǎo)致救助金如雪球般額越滾越大，成倍增加。而那些真正需要救助的群體因?yàn)闆]有采取這樣的方式，反而被忽視，使得救助的天平再次傾斜。

四、培育、發(fā)揮社會(huì)組織作用的力度不足

與政府救助職能部門相比，成熟的社會(huì)組織的群眾性強(qiáng)，平民化程度高，與基層群眾溝通方便，能夠更容易接近需要救助的困難群眾并更好地與之開展交流。它們能夠想群眾之所想，急群眾之所急，及時(shí)反映群眾的迫切需求，精準(zhǔn)確定受困的人員及其受困程度，以此來提供各種社會(huì)保障服務(wù)。但我國(guó)參與社會(huì)救助的社會(huì)組織大多是由政府各職能部門中分化而來，在救助方式、形式以及思維理念上還帶有強(qiáng)烈的官方色彩，還停留在單純的管理理念階段，并沒有轉(zhuǎn)向治理的方向。我國(guó)在培育與發(fā)揮社會(huì)組織作用上還處于起步階段，力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

五、社會(huì)救助的形式缺乏主動(dòng)性

傳統(tǒng)上，人們總是認(rèn)為社會(huì)救助工作很簡(jiǎn)單，就是“發(fā)錢、發(fā)東西”，甚至在中國(guó)的傳統(tǒng)觀念影響下，一些人還有“施恩于人”的想法。一些西方學(xué)者在研究過程中指出，社會(huì)救濟(jì)的目的不僅是通過給予貧困者財(cái)物來改善其物質(zhì)生活，還要為他們提供就業(yè)幫助并引導(dǎo)救助者能夠遵守社會(huì)公德，樹立正確的意識(shí)形態(tài)。以上兩方面都必不可少，不可輕視任何一方，兩者有著同等重要的地位。

常言道，“授之以魚不如授之以漁”，但當(dāng)前的社會(huì)救助的主要方式卻是以現(xiàn)金的形式對(duì)困難群體進(jìn)行發(fā)放。這在某種意義上屬于被動(dòng)型的社會(huì)救助，只能幫助困難群體度過一時(shí)難關(guān)，并不是長(zhǎng)久之計(jì)。被動(dòng)的社會(huì)救助不但沒有激發(fā)起貧困人口的工作熱情，反而令其掉進(jìn)了“救助依賴”的貧困陷阱。被動(dòng)救助導(dǎo)致的公平性缺失主要體現(xiàn)在不勞而獲與按勞所得之間，辛勤勞動(dòng)獲得的收入反而不如坐享其成領(lǐng)取的救助金，很難不引起群眾的爭(zhēng)議。在這種情況下，越來越多的人放棄了工作的機(jī)會(huì)，選擇向政府尋求救助，將之認(rèn)作是解決貧困問題的唯一出路。

要想避免這種思想觀念的產(chǎn)生，就要從社會(huì)救助的內(nèi)容出發(fā)，變被動(dòng)救助為主動(dòng)救助。解決貧困問題的關(guān)鍵不是向其提供多少的金錢，而是在于為具有勞動(dòng)能力的貧困人口提供就業(yè)援助，扭轉(zhuǎn)他們“不勞而獲”的落后觀念，著力提高其綜合素質(zhì)特別是就業(yè)技能，增強(qiáng)其就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，使其可以真正憑借自己的能力去創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，繼而從根本上緩解困難群體的生存困境。因此，社會(huì)救助要從物質(zhì)為主轉(zhuǎn)向物質(zhì)與服務(wù)并重發(fā)展，幫助貧困者獨(dú)立自主、自給自足，最后踏上致富道路。這樣才是尊重救助對(duì)象，重視人的發(fā)展與救助公平的真正體現(xiàn)。（作者單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）