李君艷 LI Jun-yan

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院行知學(xué)院，西安 710038）

（Xingzhi College of Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an 710038，China）

有關(guān)農(nóng)民工人社會保障制度發(fā)展“路徑依賴”問題思考

李君艷 LI Jun-yan

（西安財(cái)經(jīng)學(xué)院行知學(xué)院，西安 710038）

（Xingzhi College of Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an 710038，China）

經(jīng)過十多年的努力，中國城市農(nóng)民工人社會保障制度在參保人數(shù)、社?；鹨?guī)模、待遇水平等方面的改革已經(jīng)取得了矚目的成績，但城市外來務(wù)工人員社會保障制度的發(fā)展較為緩慢，漸進(jìn)式道路從總體上符合我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低且發(fā)展極不平衡的基本國情,也符合我國整個改革事業(yè)和社會保障制度改革的要求，同時要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，保障城市外來務(wù)工人員在參加社會保障方面的合法權(quán)益。

城市農(nóng)民工人；社會保險(xiǎn)；制度變遷；路徑依賴

0 引言

中國的勞動制度經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，這種變遷為社會學(xué)家的研究提供了極好的機(jī)會。20世紀(jì)80年代以來的勞動制度變遷尤其引起學(xué)者們的關(guān)注，因?yàn)閯趧又贫茸冞w及其利益關(guān)系重構(gòu)對中國社會的穩(wěn)定及其發(fā)展有著重要影響。以國有企業(yè)為例，它在市場化趨向的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會轉(zhuǎn)型的大背景下進(jìn)行了整理，逐步獲得對工廠企業(yè)控制權(quán)的一系列的制度變革，包括經(jīng)營制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、勞動就業(yè)制度、工資制度、社會保障制度和產(chǎn)權(quán)制度。這一系列朝向市場化機(jī)制的變革，對企業(yè)中統(tǒng)稱為工人的生活境遇產(chǎn)生了重要影響，特別是普通工人。制度變革過程中經(jīng)理的權(quán)力變得獨(dú)立而且大為增強(qiáng)，而工人則因?yàn)閯趧雍贤频娜嫱菩幸约芭c此同時遭遇的供過于求的勞動力市場，處于勞動關(guān)系的弱勢地位。

1 農(nóng)民工社會保險(xiǎn)的過去

新中國成立后，我國社會保險(xiǎn)制度的建立經(jīng)歷了由“企業(yè)辦社會”向政府主導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變，各個城市在1987年前后開始普遍實(shí)行主要以公務(wù)員群體、國營企業(yè)、集體企業(yè)等為保障對象的社會保險(xiǎn)制度，保障城鎮(zhèn)居民的最低生活水平，為經(jīng)濟(jì)體制改革做出了重要貢獻(xiàn)，但廣大的農(nóng)民則成為政策的外圍群體。在當(dāng)時，農(nóng)民工大部分集中在特區(qū)，很容易成為一個被忽視的群體，由于政策不完善以及經(jīng)濟(jì)方面等條件的不成熟，國家并沒有把農(nóng)民工納入到社會保險(xiǎn)體系中來。因此，在社會保險(xiǎn)實(shí)行之初，受時代背景、政策制度及經(jīng)濟(jì)條件的制約，很難建立針對農(nóng)民工這樣一個特殊群體的社會保險(xiǎn)體系。

20世紀(jì)90年代以來，隨著工業(yè)、建筑業(yè)以及服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，出現(xiàn)了浩浩蕩蕩的民工潮。農(nóng)民工人實(shí)際上已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，農(nóng)民工的大幅增加以及他們所處的特殊地位已經(jīng)引起了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，因此，城市工人社會保障制度已經(jīng)成為諸多學(xué)者和社會界討論的熱點(diǎn)。

2 城市農(nóng)民工人社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀及問題

近幾年，各省市在國家勞動與社會保障部積極政策的引導(dǎo)下，針對農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)問題制訂了相應(yīng)的計(jì)劃并予以試行，保障更多勞動者的基本生活權(quán)益。在江蘇，如蘇州、昆山、張家港實(shí)行一般社會保險(xiǎn)，在成都和上海，政府針對農(nóng)民工群體實(shí)行了綜合保險(xiǎn)。綜合全國其它省份，農(nóng)民工就業(yè)所在地的社會保障現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

首先，普遍存在參保率低以及退保率高的現(xiàn)象。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會保障制度主體的一部分，目前僅有幾個大城市為農(nóng)民工實(shí)施了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，如：2001年9月1日，北京正式實(shí)施了《北京市農(nóng)民工人養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。但是從各城市的制度推行情況來看，由于農(nóng)民工對其認(rèn)可度很低，從而導(dǎo)致退保成為一種潮流，在最早推出外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)的上海，上海市市長韓正在2009年1月的人民政府召開記者招待會上表示，現(xiàn)在在上海的來自于全國各地的外來務(wù)工人員超過400萬，在外來勞動力中，僅有20%的農(nóng)民工人參保，社?；鸸芾碇行拿康酱汗?jié)前便排起了等待退保的農(nóng)民工長隊(duì)。

其次，農(nóng)民工對醫(yī)療保險(xiǎn)可望不可求。青壯年群體是目前農(nóng)村富余勞動力的主體，進(jìn)城務(wù)工難免生病，但是對于貧困沒有足夠醫(yī)療費(fèi)用或相關(guān)社保機(jī)制的農(nóng)民工來講，高昂的醫(yī)藥費(fèi)用是一個沉重的負(fù)擔(dān)，基本屬于自費(fèi)醫(yī)療。調(diào)查顯示，外出期間有36.4%的農(nóng)民工生過病或多次生病。有59.3%的人生病后依仗自己年輕，硬挺過來。另外40.7%的人不得不花錢看病，但是絕大多數(shù)費(fèi)用屬于自費(fèi)，用人單位支付不足1/12。

再次，缺乏失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)是農(nóng)民工不公平待遇最突出的表現(xiàn)。同樣面對失業(yè)，城市居民可以通過享受補(bǔ)貼來緩解收入來源中斷給生活帶來的困難；但是農(nóng)民工失業(yè)后多數(shù)靠自己的積蓄或借助于親朋好友來維持基本生活，甚至一部分人由于較高的消費(fèi)而選擇離開城市重返家鄉(xiāng)。2001年，根據(jù)李強(qiáng)的調(diào)查，前者占了77.2%，重返農(nóng)村的占1.46%，幾乎得不到勞動單位或地方組織的幫助。女性所占的比例在農(nóng)民工群體中不斷提高，平均年齡為23.38歲，根據(jù)第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，男性占據(jù)遷移人口的50.4%，女性占了49.6%，但是女職工生育保險(xiǎn)基本空白。因此，必須充分重視遷移人口中女性的生育問題。

最后，工傷保險(xiǎn)待遇很難得到支付。每年，農(nóng)民工工傷比例占據(jù)了40%以上，而得到真正補(bǔ)償和救助的農(nóng)民工人數(shù)還不到5%。據(jù)調(diào)查，2012年我國農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)民工總量達(dá)2.63億人，比2011年增加983萬人，其中外出農(nóng)民工1.63億人，比上年增加473萬人，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)到3600萬人，據(jù)此推算參加工傷保險(xiǎn)率為13.68%。

3 農(nóng)民工人社會保障制度發(fā)展的“路徑依賴”

受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局和制度變遷中“路徑依賴”的制約，我國城市外來務(wù)工人員的社保制度發(fā)展十分緩慢。一旦這種路徑依賴被打破，很容易造成“制度危機(jī)”和“制度失范”，“制度失范”根據(jù)“社會失范”的定義可以概括為在社會變遷的過程中，舊的社會真空狀態(tài)，面對這種危機(jī)必須采取漸進(jìn)的、緩和的改革方式。提高個人的繳費(fèi)比率有利于擴(kuò)充社保資金的來源，但同時會增加社會大眾的心理成本，還有政策的變化必然會引起制度運(yùn)行的載體即組織結(jié)構(gòu)的變化、工作人員的調(diào)配、各個部門之間重新劃分職責(zé)和協(xié)調(diào)，這樣社會的一部分經(jīng)濟(jì)利益就會受到損失，因此“路徑依賴”必然減緩制度改革的步伐和難度，尤其是由依賴于土地、家庭非正式的保障網(wǎng)絡(luò)向以國家為主導(dǎo)的正式保障方式的轉(zhuǎn)變，由此增加了把外來務(wù)工人員，尤其是農(nóng)民工人社會保障納入國家正式保障制度的難度。

路徑的選擇是發(fā)展外來務(wù)工人員社會保障制度的關(guān)鍵。漸進(jìn)式不僅總體上符合我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基本國情，更符合我國改革事業(yè)和社保制度改革的要求，但是卻阻礙了制度的創(chuàng)新。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，因此，很難建立統(tǒng)一的外來務(wù)工人員的申報(bào)制度，因此，可以按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平逐步推進(jìn)，優(yōu)先發(fā)展具備條件的城鎮(zhèn)社區(qū)，在堅(jiān)持漸進(jìn)式的同時實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，保障設(shè)計(jì)的制度適應(yīng)其他各項(xiàng)的改革，合理優(yōu)化配置資源，尤其建立法律制度，不僅是保障外來務(wù)工人員權(quán)益的基礎(chǔ)，更是保障社會福利制度順利實(shí)施的手段。

[1]郭媛媛.淺析城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題[J].現(xiàn)代商業(yè)，2011(02).

[2][美]邁克兒·P·托達(dá)羅.經(jīng)濟(jì)發(fā)展[M].陶文達(dá)校譯，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1999.

[3]于德生.淺談建立城市農(nóng)民工社會保障長效機(jī)制的意義及措施[J].商場現(xiàn)代化，2010(16).

"Path Dependence"Issues Related to the Development of Migrant Worker Social Security System

After ten years of efforts,the reform of China's social security system for migrant workers has made remarkable achievements in the number of insurance,social security fund scale,the treatment level and other aspects,but the development level is slow.The gradual way is in line with the basic conditions of China:low urban and rural economic development and highly uneven development,and also meets the requirements of reform business and social security system reform,at the same time it should achieve institutional innovation and protect the legitimate interests in participating in social security for migrant workers.

migrant workers；social insurance；institutional change；path dependence

李君艷（1984-），女，寧夏固原人，助教，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

F272.92

A

1006-4311（2014）11-0168-02