周民良

2014年2月底，習(xí)近平同志在北京主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會(huì)，并發(fā)表了諸多有關(guān)京津冀一體化發(fā)展的重要講話。目前，國家發(fā)改委正在制定京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，希望組織制定的相關(guān)規(guī)劃能夠發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方、創(chuàng)新機(jī)制、互利多贏的作用，更好地把市場作用與政府作用發(fā)揮出來，有效推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

定位重大國家戰(zhàn)略名副其實(shí)

曾幾何時(shí)，在全國各地出現(xiàn)國家戰(zhàn)略熱，一些省份找?guī)讉€(gè)城市一圈，掛一個(gè)試驗(yàn)示范的名稱，尋求中央政府相關(guān)部門的批準(zhǔn)，就形成自己省份的國家戰(zhàn)略。其后的省份也樂此不疲，爭相競逐國家戰(zhàn)略，導(dǎo)致全國各省份基本上都有國家戰(zhàn)略。結(jié)果是，全世界沒有一個(gè)國家像中國這樣有如此多的省內(nèi)“國家戰(zhàn)略”。在國家戰(zhàn)略滿天飛的情況下，國家戰(zhàn)略也就屈尊到和城市群戰(zhàn)略或者小區(qū)域戰(zhàn)略差不多的水平，而國家戰(zhàn)略本應(yīng)體現(xiàn)的國家層級含義越來越薄弱。人們奇怪的是，一個(gè)省份內(nèi)幾個(gè)城市打包的戰(zhàn)略性規(guī)劃需要國家批準(zhǔn)，而涵蓋了這幾個(gè)城市在內(nèi)的全省中長期規(guī)劃，卻只需要本省人大批準(zhǔn)。從現(xiàn)實(shí)背景下看，國家戰(zhàn)略成了各地爭取國家優(yōu)惠政策支持的同義語，一些地方的國家戰(zhàn)略成為園區(qū)建設(shè)甚至房地產(chǎn)炒作的重要對象。當(dāng)然，地方政府熱衷于國家戰(zhàn)略，在很大程度會(huì)表現(xiàn)出自己的獨(dú)特利益訴求。但各方競逐的結(jié)果，就是使國家戰(zhàn)略成為官員設(shè)租尋租的對象，進(jìn)而成為政策粗放型管理的典型代表，國家戰(zhàn)略失去了原有的厚重和權(quán)威意味。

把京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略，顯示出總書記對于國家戰(zhàn)略含義的仔細(xì)把握和深刻思考。國家戰(zhàn)略的使用要體現(xiàn)國家意志，不能輕易使用。京津冀地區(qū)生產(chǎn)要素豐富多樣，高水平大專院校、科研機(jī)構(gòu)眾多，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，可以在更大范圍帶動(dòng)和影響包括遼寧、內(nèi)蒙古、山東、山西等省份發(fā)展，起到更大范圍的輻射和帶動(dòng)作用；京津冀地區(qū)有大片的沿海區(qū)域，海路交通可以把貿(mào)易延伸到中國以外的世界各地，具有擴(kuò)大開發(fā)的良好基礎(chǔ)；京津冀地區(qū)科技要素?cái)?shù)量多、質(zhì)量高，人才眾多，但是在很大程度上受制于體制改革滯后的影響，通過深化改革實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，可以把生產(chǎn)要素的增長潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，真正體現(xiàn)沿海地區(qū)的率先發(fā)展；京津冀地區(qū)的環(huán)境污染問題突出，解決污染過重的問題單單靠一個(gè)城市或者一個(gè)省份難以實(shí)現(xiàn)，需要對整個(gè)區(qū)域污染來源詳細(xì)列表，按照統(tǒng)籌治理的要求全面規(guī)劃和聯(lián)防聯(lián)控，使這一容納大量中央國家黨政機(jī)關(guān)、 雙直轄市優(yōu)質(zhì)資源和眾多高水平科研教學(xué)機(jī)構(gòu)的區(qū)域更加宜居，符合國家可持續(xù)發(fā)展在重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)推進(jìn)的目標(biāo)；京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高低不等，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)都存在不合理之處，低端產(chǎn)業(yè)甚至于一些資本密集型重化工產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為污染的重要來源，在這一區(qū)域重視生產(chǎn)方式與消費(fèi)方式的結(jié)構(gòu)調(diào)整，符合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策要求；京津冀地區(qū)發(fā)展極不平衡，兩大直轄市存在著嚴(yán)重的交通擁擠、大城市病突出的問題，而一些周邊區(qū)域如承德、張家口等區(qū)域發(fā)展落后，2005年8月17日，亞洲開發(fā)銀行的一份調(diào)查報(bào)告首次提出：在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著河北的3798個(gè)貧困村、32個(gè)貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。由此可見，人口與經(jīng)濟(jì)過密與過疏的矛盾突出，習(xí)近平同志用城市的“胖”和“瘦”形象比喻區(qū)域之間的失衡矛盾，進(jìn)而希望通過一體化發(fā)展，疏解區(qū)域之間的不平衡性。

所以，從整體上看，京津冀的協(xié)同發(fā)展集中了重點(diǎn)帶動(dòng)、率先發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等若干架構(gòu)于國家層面的發(fā)展概念，體現(xiàn)了諸多重大戰(zhàn)略在一個(gè)區(qū)域的縱橫交織。放眼全國，如此眾多戰(zhàn)略交集于一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的狀況并不多見。如果能夠?qū)f(xié)同發(fā)展理念準(zhǔn)確運(yùn)用，使諸多宏觀策略有序落腳到京津冀一體化上，一定能夠在這樣一個(gè)區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)多重性的國家戰(zhàn)略意圖，并能產(chǎn)生更大的示范和帶動(dòng)作用?？梢?，將京津冀協(xié)同發(fā)展定位為重大國家戰(zhàn)略名副其實(shí)、十分得當(dāng)。

轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)和評價(jià)京津冀協(xié)同發(fā)展

在京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)思路提出后，社會(huì)各界進(jìn)行了不同層次的討論，大部分都是建言獻(xiàn)策、集思廣益，但是也有一些異類的不同聲音出現(xiàn)。對于不同意見和議論的辨識(shí)，需要聯(lián)系2013年底中央召開的相關(guān)會(huì)議加以回答，以便社會(huì)大眾更好地認(rèn)識(shí)和認(rèn)同京津冀協(xié)同發(fā)展問題。

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展是“GDP轉(zhuǎn)移”還是合作共贏？

在各類有關(guān)京津冀協(xié)同發(fā)展的觀點(diǎn)中，有一種觀點(diǎn)顯得特別突出，那就是把長三角與京津冀比較，認(rèn)為長三角的蘇南主要靠市場化發(fā)展，而京津冀發(fā)展中把北京的一部分機(jī)構(gòu)遷移到河北是非市場行為，帶有GDP轉(zhuǎn)移的含義。因?yàn)檫@一說法涉及到政府與市場的關(guān)系，我們這里結(jié)合十八屆三中全會(huì)精神加以回答。

首先，將北京的部分職能轉(zhuǎn)移到河北并非不符合改革方向。北京的首都地位就具有壟斷性，北京依托于首都優(yōu)勢地位獲得許多項(xiàng)目，對促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。但在首都大城市病越來越嚴(yán)重而以往建設(shè)的項(xiàng)目與城市未來功能定位不符的情況下，疏解部分功能到首都以外合情合理。事實(shí)上，在北京市許多次各類會(huì)議上，都討論到控制首都的城市規(guī)模，個(gè)別專家曾因提出實(shí)行人口準(zhǔn)入政策遭到諸多媒體的批評。但也由此可看出，各方在控制首都規(guī)模方面的焦慮感。從國際上看，許多國家的特大城市如倫敦、東京等，都采取過控制特大城市甚至把一些產(chǎn)業(yè)遷移出去的做法，北京的功能疏解并非特例或者反常。從國家層面看，主體功能區(qū)規(guī)劃政策明確要求，對沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力不匹配的區(qū)域，按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，北京也符合這樣的條件。疏解城市功能的做法無外乎控制人口或者控制產(chǎn)業(yè)。鑒于控制人口涉及到人的遷徙自由等方面的法律問題，將與城市定位不一致的部分產(chǎn)業(yè)或者事業(yè)職能轉(zhuǎn)移出去更加合理些。對這一問題，北京市的領(lǐng)導(dǎo)有深刻認(rèn)識(shí)。市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)明確表示，要有退有進(jìn)，不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)堅(jiān)決退出，增進(jìn)發(fā)展高精尖類產(chǎn)業(yè)。

第二，將北京的部分職能轉(zhuǎn)移到河北并不能簡單化為GDP移位的零和博弈。這是因?yàn)椋本┦须m然土地面積比上海要大，但周圍有大片山地，且因承擔(dān)首都功能占據(jù)較大空間（比如使館區(qū)），各類職能相對集中就造成城市過于擁擠。通過調(diào)整轉(zhuǎn)移，減輕了北京市的承載壓力，騰出較大空間輕裝前進(jìn)。其實(shí)，就各界紛紛議論的將部分職能遷移到保定，在筆者看來至少有兩個(gè)方面的凈收益。一是由于中國人口重心偏于北京的西南，以往各地人口到北京辦事時(shí)，相對在程距離較長。如果將部分職能遷移到保定，一部分辦事在保定實(shí)現(xiàn)，不僅可以緩解北京的流動(dòng)人口壓力，還可以節(jié)約辦事人員的在途距離和旅行成本，這種正效應(yīng)帶有長期累積性。二是大家都知道華北平原包括北京缺水嚴(yán)重，需要借助南水北調(diào)中線工程輸水，其路線就經(jīng)保定到北京。轉(zhuǎn)移部分職能到保定，則意味著將部分機(jī)構(gòu)用水從北京位移到更趨近水源地的保定，這至少減少了輸水成本和沿途滲漏，這種好處也將長期存在。endprint

第三，應(yīng)該準(zhǔn)確使用市場化的概念。任何一種概念使用，都有一定適用范圍和約束條件，正所謂真理前行一步就會(huì)變成謬誤一樣，“市場化”也是如此。以往，許多人聲稱城鎮(zhèn)房地產(chǎn)要市場化，不要政府干預(yù)微觀活動(dòng)。但市場化配置資源效率成立的前提條件是，私人利益不能超越或者侵蝕公共利益。假冒、有毒、污染、大城市病等問題都在市場化中出現(xiàn)，也都不能依靠市場自己解決，需要政府加以干預(yù)。從城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場看，假如一個(gè)家庭擁有數(shù)百套住房，在一個(gè)人多地少的國家也就意味著，個(gè)人私利過度擴(kuò)張嚴(yán)重侵蝕公共空間，也意味著全社會(huì)土地的大量浪費(fèi)?？纯词澜缟蠈?shí)行市場經(jīng)濟(jì)的各個(gè)國家，有哪一個(gè)國家的居民家庭荒誕地?cái)?shù)百套地購買住房而不受特殊政策約束？從這個(gè)角度理解，中央出臺(tái)的限購政策從微觀層面上看是約束個(gè)人的市場行為，但在宏觀層面則是限制增量擴(kuò)張的空城化?；氐骄┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的主題上，習(xí)近平同志在京津冀協(xié)同發(fā)展措施方面強(qiáng)調(diào)的第七點(diǎn)，正是要“著力加快推進(jìn)市場一體化進(jìn)程，下決心破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的各種體制機(jī)制障礙，推動(dòng)各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置”，相關(guān)部門的規(guī)劃也在按此進(jìn)行。在整個(gè)規(guī)劃還沒有出來前，僅僅看到利益調(diào)整的一面而沒有看到利益合作的一面，就先入為主地給其貼上“非市場化”的標(biāo)簽，甚至有人給京津冀協(xié)同發(fā)展戴上“食利城市群”的帽子，不加分析地“攻其一點(diǎn)，不計(jì)其余”，批評京津冀協(xié)同發(fā)展方向，這不應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)下的理性思維。而拿一個(gè)規(guī)劃已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施數(shù)年地區(qū)（長三角規(guī)劃國務(wù)院2010年批準(zhǔn)）與一個(gè)規(guī)劃還未出臺(tái)地區(qū)的部分政策構(gòu)想作比較，更是“潮打空城”，很難說是一種科學(xué)的態(tài)度。

第四，把長三角的發(fā)展簡化為市場化而沒有政府干預(yù)未必符合實(shí)情。據(jù)筆者所知，數(shù)年前長三角兩省一市邊界處為爭奪投資，都互設(shè)“政策洼地”，至少這是非市場化、有悖于一體化的管理做法。還有，江蘇曾經(jīng)專門出臺(tái)文件，引導(dǎo)蘇南到蘇北合辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)并共享收益，蘇南的干部多表示理解和支持，好像很少有人說蘇北“白得了”蘇南的GDP。相應(yīng)地，為促進(jìn)中部崛起，國家在臨近長三角的安徽設(shè)立皖江城市帶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，吸納來自長三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也沒有人說安徽收獲了長三角兩省一市的GDP。可見，如果對任何事情都一味用市場化不市場化的簡單比較法衡量，我們就不能理解中央政府采取過的諸多區(qū)域干預(yù)政策，因?yàn)槲鞑块_發(fā)、東北振興、中部崛起的相關(guān)政策，都統(tǒng)統(tǒng)不入“市場化”的法眼。然而，政府在必要的情況下調(diào)控市場、干預(yù)市場和引導(dǎo)市場，符合市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府行為規(guī)范。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展“是福是禍”？

在對京津冀問題的討論中，還有一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)協(xié)同發(fā)展對經(jīng)濟(jì)增長的作用。2014年4月2日，新加坡《聯(lián)合早報(bào)》發(fā)表了一篇文章，題目為《是福還是禍？京津冀一體化惹爭議》，作者認(rèn)為目前存在兩個(gè)正反不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)指稱京津冀一體化可能重現(xiàn)洛杉磯式崛起，另一種觀點(diǎn)則以河北個(gè)別工業(yè)園區(qū)為例指出，應(yīng)該防范高負(fù)債推動(dòng)悲劇式的造城運(yùn)動(dòng)。上述這兩種觀點(diǎn)都是強(qiáng)調(diào)增長的，但都被刻意打上了京津冀一體化的烙印。

我們知道，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2014年工作時(shí)，明確提出了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益得到提高又不會(huì)帶來后遺癥的速度。在黨中央的文件中，強(qiáng)調(diào)防范出現(xiàn)帶有后遺癥的增長速度，就筆者所知前所未有。習(xí)近平總書記一再指出，寧可主動(dòng)將增長速度降下來一些，也要從根本上解決經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展問題。而京津冀一體化規(guī)劃，正是著眼于這一重要區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展。也就是說，京津冀一體化瞄準(zhǔn)的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化過程，而不是短期刺激性措施。由此可見，京津冀一體化當(dāng)然是福不是禍。個(gè)別區(qū)域以往基于增長需要而出現(xiàn)的盲目短期行為，與京津冀一體化毫不相干。

具體地說，雖然中國市場化改革進(jìn)行多年，但地方政府在組織經(jīng)濟(jì)方面還是有較強(qiáng)作用，在具體的管理運(yùn)行中地方政府往往一手托兩面：一是通過招拍掛獲得土地收益，二是采取積極措施招商引資。由于刺激性措施是自上而下進(jìn)行的，一旦中央政府采取較強(qiáng)的刺激措施，地方政府往往會(huì)更多地堆積項(xiàng)目，力求以大而多的項(xiàng)目刺激快速拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，這其中不乏急于求成、未經(jīng)充分可行性論證的重大工程上馬，這些工程在短期刺激中能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，但也可能帶來有毒資產(chǎn)擴(kuò)大化和債務(wù)負(fù)擔(dān)的直線上升；與此同時(shí)，地方政府對全社會(huì)利用各類機(jī)會(huì)炒地皮炒房產(chǎn)推波助瀾，搞造城大躍進(jìn)，通過推高房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)獲得吸引大項(xiàng)目進(jìn)入的補(bǔ)貼資金，這又帶來大規(guī)模的有毒消費(fèi)和空城化運(yùn)動(dòng)。在強(qiáng)刺激的短線思維下，嚴(yán)重注水的“波將金村”式政績工程、形象工程不斷增多，除了會(huì)取得短期增長而降低長期效率外，與調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的要求南轅北轍。而有毒投資與有毒消費(fèi)的擴(kuò)大化，帶來有毒GDP的不斷升高。

正因?yàn)槿绱耍腿珖鞯貋碚f，在潛在經(jīng)濟(jì)增長率下降、投資和信貸增速明顯快于經(jīng)濟(jì)增長速度出現(xiàn)效率下降時(shí)，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為應(yīng)該適度降低增長速度，而全國二十余個(gè)省市也事實(shí)上下調(diào)2014年增長速度。各地都認(rèn)識(shí)到，非理性刺激增長做法的可持續(xù)性越來越弱，而其帶來的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、社會(huì)矛盾加劇、債務(wù)負(fù)擔(dān)擴(kuò)大、資源環(huán)境過度消耗等問題則越積越多。最近，長期關(guān)注中國發(fā)展的英國《金融時(shí)報(bào)》首席評論員馬丁·沃爾夫撰文指出，信貸增長持續(xù)得越久，未來出現(xiàn)措手不及惡果的可能性越大。世界銀行也呼吁中國政府，加快改革土地財(cái)政模式。不過，也有學(xué)者認(rèn)為，只有維持相對較高的增長速度，才能保證充分就業(yè)。這一觀點(diǎn)看似合理其實(shí)不盡然。從國內(nèi)來看，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目多為資本密集型，帶動(dòng)勞動(dòng)力就業(yè)的作用有限；從國際規(guī)律來看，美國近年來以3%左右的增長速度，實(shí)現(xiàn)了國家失業(yè)率從10%以上到7%以下的下降，同時(shí)沒有帶來物價(jià)的明顯上升，倒值得我們借鑒。

發(fā)展是硬道理，但硬發(fā)展無道理。筆者以為，某些區(qū)域單純?yōu)楸Ｔ鲩L而推動(dòng)的短期行政行為，與京津冀一體化無關(guān)，也應(yīng)在京津冀一體化中加以防范。

（三）京津冀協(xié)同發(fā)展是要炒房炒地還是要長遠(yuǎn)發(fā)展？endprint

京津冀協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃還在進(jìn)行之中，一些地方就借相關(guān)題材炒房炒地，社會(huì)大眾議論紛紛。事實(shí)上，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的要旨，就是一方面尊重城鎮(zhèn)化參與方的農(nóng)民工的平等參與權(quán)，維護(hù)公平正義，另一方面對空城擴(kuò)張、泡沫突出、損害環(huán)境特征的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)行撥亂反正式的糾錯(cuò)。近期，個(gè)別城市以京津冀一體化為房地產(chǎn)投機(jī)和造城運(yùn)動(dòng)炒作鼓吹的行為，既背離了黨中央關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的本意，也損害了當(dāng)?shù)亻L遠(yuǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

縱觀世界各國的城鎮(zhèn)化趨勢，越來越多的國家注意提升城鎮(zhèn)的空間配置效率。歐洲由于人口較多而土地有限，長期以來采取緊湊型城鎮(zhèn)化模式；美國以往多采取放任市場的模式，以城鎮(zhèn)無規(guī)則爬行蔓延為突出標(biāo)志，帶來嚴(yán)重的土地資源消耗與不合理占用，也降低了城鎮(zhèn)空間的利用效率。但從20世紀(jì)90年代開始，美國城市規(guī)劃界高舉“新城市主義”旗幟，以“精明增長”為規(guī)劃主題，出現(xiàn)朝歐洲式緊湊型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向的趨勢。反觀中國在進(jìn)入21世紀(jì)后，在自由放任市場經(jīng)濟(jì)思想引導(dǎo)下，盲目擴(kuò)張、泡沫發(fā)展在全國較大范圍房地產(chǎn)投機(jī)和園區(qū)擴(kuò)張中得以體現(xiàn)，造成我們這樣一個(gè)人多地少國家空城化運(yùn)動(dòng)的反常規(guī)式蔓延，與建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的政策要求格格不入。這種竭澤而漁式的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化亂局，在京津冀的一些地區(qū)和城鎮(zhèn)表現(xiàn)也比較突出。

深化改革是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵

那么，解決京津冀協(xié)同發(fā)展的重大關(guān)鍵問題靠什么？靠深化改革。

事實(shí)上，從國際經(jīng)驗(yàn)看，一體化發(fā)展本身就是結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。根據(jù)APEC的相關(guān)定義，結(jié)構(gòu)性改革政策是能夠提升市場運(yùn)行和商業(yè)能力、推進(jìn)市場進(jìn)入和效率的政策和機(jī)制。以往著眼于投資與貿(mào)易一體化的人們發(fā)現(xiàn)，畫地為牢（behind-the-board）的政策會(huì)阻礙一體化進(jìn)程。這種畫地為牢的政策，既可能來自于縱向的政府管理部門，也可能來自于地方政府。APEC等權(quán)威機(jī)構(gòu)因而指出，通過結(jié)構(gòu)性改革，打破各種利益限制和行政束縛，促進(jìn)貿(mào)易和投資在更大范圍的自由進(jìn)入和更廣闊的區(qū)域流動(dòng)，可以弱化經(jīng)濟(jì)震動(dòng)，實(shí)現(xiàn)較大范圍的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、釋放增長效率和提高生活標(biāo)準(zhǔn)

促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，就其本質(zhì)而言是一項(xiàng)重要的結(jié)構(gòu)性改革。

一是在京津冀地區(qū)積極突破制約一體化發(fā)展的體制機(jī)制。有關(guān)方面正在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)均等化、構(gòu)建區(qū)域合作機(jī)制等方面進(jìn)行規(guī)劃。這些領(lǐng)域的建設(shè)，需要在明確共同利益基礎(chǔ)上明確共同的責(zé)任，界定各地政府參與的途徑。應(yīng)在交通基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、環(huán)境污染的共同治理、風(fēng)沙源的治理、反貧困等方面分清責(zé)任，完善合作機(jī)制，明確各方責(zé)任，提高建設(shè)水平。與此同時(shí)，減少京津冀要素流動(dòng)的區(qū)域壁壘，清除各類阻止要素跨地區(qū)流動(dòng)的政策性法規(guī)性障礙。

二是在京津冀地區(qū)強(qiáng)化各級人大和社會(huì)各界對地方政府的權(quán)力制衡與約束。政府對其職能的履行是通過公共政策實(shí)現(xiàn)的，現(xiàn)實(shí)中許多政府部門出臺(tái)部門規(guī)定、部門政策游離于人大監(jiān)督以外，導(dǎo)致政府公共政策制定與實(shí)施的結(jié)果存在較大差距。從國際上看，為避免政府部門自行其是，加強(qiáng)對政府公共政策制定和運(yùn)行的監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的共同做法。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，積極發(fā)揮人大、政協(xié)、媒體等多方面的作用，對政府勇于批評和建言問責(zé)，使政府在制定和實(shí)施政策各個(gè)環(huán)節(jié)得到社會(huì)檢驗(yàn)，使政府的行政不作為、不善作為甚至于不做善為，在廣泛社會(huì)監(jiān)督范圍得到有效約束。在完善監(jiān)督制約機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)該發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的職能，加強(qiáng)對相關(guān)地方政府財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)格約束。應(yīng)通過改革加強(qiáng)對政府政績的負(fù)面清單管理，對地方不合理債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速上升、環(huán)境污染加劇、住房空置問題突出、野蠻拆遷矛盾較大、炒房炒地現(xiàn)象嚴(yán)重的區(qū)域，加大對政府官員的紀(jì)律檢查和行政問責(zé)。

三是在京津冀地區(qū)深化政府行政管理體制改革。“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化”。通過深化改革簡政放權(quán)是必要的，但并不是政府下放權(quán)力、發(fā)揮市場作用和激發(fā)市場活力后，市場出了問題政府就沒有責(zé)任了?，F(xiàn)代政府管理經(jīng)濟(jì)不僅要求簡政放權(quán)，而且要求政府官員勇于擔(dān)當(dāng)、善做善成和正確使用權(quán)力。推動(dòng)政府依法行政，劃清政企、政資、政事、政社之間的關(guān)系，健全決策秩序與程序，在依法行政背景下健全政府職權(quán)法授、程序法定、行政法限、失誤法糾制度。應(yīng)通過深化政府改革建立起有序增長的科學(xué)基礎(chǔ)。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐漸減少對政府組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依賴，剔除GDP中的有毒有害成分，截?cái)嘧≌袌雠c由政府組織的園區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的利益關(guān)系。

四是在京津冀地區(qū)深化科技體制改革。國家的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)靠什么，靠科研?？蒲心芰Φ陌l(fā)揮靠什么，靠機(jī)制?？茖W(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力。但沒有好的體制機(jī)制，科技生產(chǎn)力就難以充分發(fā)揮和轉(zhuǎn)化。整個(gè)京津冀地區(qū)優(yōu)質(zhì)科技資源豐富且質(zhì)量較高，但大專院校、科研院所的改革還有待進(jìn)一步深化。甚至于在一些部委辦的大院大所內(nèi)，正常競爭機(jī)制沒有建立、創(chuàng)造力強(qiáng)的科研人員待遇不公、正常的用人選人機(jī)制沒有建立、科研人員的創(chuàng)新能力與供給要素不匹配、科技管理決策不公開不透明等怪現(xiàn)象大量存在。一些社會(huì)科學(xué)類研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)天天喊改革，自己不改革，行政權(quán)力壟斷、小團(tuán)體分利和對公共資源的私相授受也不鮮見。深化科技體制改革，需要建立公開公平、透明運(yùn)行、科學(xué)管理、激勵(lì)與約束機(jī)制均衡合理的管理體制，根除傳統(tǒng)的效率低下的科研管理模式，大幅度激發(fā)研究活力。與此同時(shí)，應(yīng)該依賴雙向改革推動(dòng)企業(yè)與科研院所和大專院校的有效結(jié)合，加強(qiáng)對資本密集型產(chǎn)業(yè)的流程再造和技術(shù)更新力度。

五是在京津冀地區(qū)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面的改革。積極推動(dòng)財(cái)稅體制改革，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，使地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致。鑒于經(jīng)過西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等政策實(shí)施以來，各地的基礎(chǔ)設(shè)施缺口明顯縮小，可以較大規(guī)模地推進(jìn)對土地財(cái)政的改革，這一改革可以先在京津冀地區(qū)推行。加強(qiáng)房產(chǎn)登記與信息聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)累進(jìn)性房地產(chǎn)稅改革。在城鎮(zhèn)土地出讓過程中，縮小公用土地的征收比重，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性土地進(jìn)入市場，同時(shí)推進(jìn)符合城鎮(zhèn)規(guī)劃原來本由城鎮(zhèn)征收的集體土地進(jìn)入市場，保障農(nóng)民的收益權(quán)。切實(shí)深化戶籍制度改革，推進(jìn)居住證管理方式，在規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)管理基礎(chǔ)上鼓勵(lì)人口在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)和遷徙。endprint

提高京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)化水平

根據(jù)筆者參加2004年首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃及以往參加規(guī)劃的感受和對規(guī)劃體制改革本身的認(rèn)識(shí)，在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃方面注意以下若干方面：

第一，增強(qiáng)質(zhì)量意識(shí)。目前，社會(huì)各界期盼京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃早日出籠的心情可以理解，但是就筆者本人的看法，規(guī)劃的最終推出，寧可慢些也要高質(zhì)量。而高質(zhì)量的規(guī)劃應(yīng)該把中央的相關(guān)文件精神與京津冀地區(qū)的實(shí)際情況結(jié)合好，要把十八屆三中全會(huì)、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神和習(xí)近平總書記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的講話更好地融入到京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，順應(yīng)區(qū)域發(fā)展的科學(xué)規(guī)律，提高規(guī)劃的可操作性。

第二，增強(qiáng)問題導(dǎo)向意識(shí)。以往一些地方進(jìn)行的規(guī)劃，往往成為對未來描述的規(guī)劃，對現(xiàn)有的問題認(rèn)識(shí)不清楚，從現(xiàn)狀到達(dá)未來的途徑不清晰，也導(dǎo)致規(guī)劃的操作性不強(qiáng)，規(guī)劃因時(shí)而異、因人而異，變動(dòng)不居。強(qiáng)化問題導(dǎo)向，就是要把對問題的分析、未來可能生成的問題、發(fā)展目標(biāo)和從問題到最終解決路徑清晰地描述出來。

第三，準(zhǔn)確把握京津冀各個(gè)城市的發(fā)展定位，強(qiáng)化分工合作意識(shí)。京津冀協(xié)同發(fā)展，需要明確各個(gè)城市的功能，把與北京發(fā)展功能不一致的職能擴(kuò)散出去，強(qiáng)化周邊城市的承接功能，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的城市疏密有致、合作共贏。根據(jù)這一要求，擴(kuò)散和疏解北京的部分功能基本取得共識(shí)。但在遷移行政機(jī)構(gòu)時(shí)需要慎重評估、科學(xué)決策、規(guī)范運(yùn)行，不得出現(xiàn)明顯增加行政成本、弱化行政監(jiān)督和降低行政效率的問題。在企業(yè)遷移時(shí)，應(yīng)該考慮移入?yún)^(qū)服務(wù)半徑與范圍、是單體遷移還是模塊化遷移、遷移補(bǔ)助的核算、遷移地的贏利模式和配套條件等因素，把涉及的問題考慮細(xì)致，把善后工作做扎實(shí)。筆者曾經(jīng)提出過，可以通過行政區(qū)劃的調(diào)整，建設(shè)京津制造業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。這種建立依托于京津兩個(gè)特大城市，可以通過行政區(qū)劃調(diào)整促進(jìn)兩個(gè)特大城市相向發(fā)展。另外，近期有學(xué)者提出，可以在京津冀交界地區(qū)選擇北京新機(jī)場周邊的大興南部、廊坊市區(qū)、固安、永清、涿州、武清等地區(qū)，成立跨省市邊界的“畿輔新區(qū)”，這樣既疏解北京的功能，也通過三方合力打造一個(gè)適度高增長區(qū)域。

第四，規(guī)劃方案要體現(xiàn)改革思路。在全面深化改革下一步努力中，究竟重點(diǎn)放在改政府還是改市場，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的問題。筆者以為，改政府當(dāng)然是重中之重。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中甚至包括結(jié)構(gòu)調(diào)整中，搭建市場平臺(tái)、規(guī)范市場秩序、加強(qiáng)市場調(diào)控等等的工作，都提出深化政府管理改革的要求。傳統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃都或多或少是項(xiàng)目集成型的規(guī)劃，希望在京津冀一體化規(guī)劃中突出改革規(guī)劃，就是在刻畫未來藍(lán)圖時(shí)，更加突出通過改革措施設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

第五，改革規(guī)劃形成機(jī)制。在“十一五”規(guī)劃前期，國家發(fā)改委曾經(jīng)向全社會(huì)公開招標(biāo)，以開門制定規(guī)劃掀起規(guī)劃體制改革的序幕。但規(guī)劃改革的模式卻沒有完全開拓。目前的規(guī)劃存在著封閉制定、項(xiàng)目主導(dǎo)等方面的問題，希望在此次京津冀規(guī)劃中加以改進(jìn)。中國的規(guī)劃由專家獨(dú)立制定，往往在協(xié)調(diào)關(guān)系、上下溝通、暢通意見等方面工作做得不夠，許多問題在規(guī)劃環(huán)節(jié)沒有發(fā)生，但在執(zhí)行規(guī)劃過程中存在大量的矛盾，執(zhí)行難其實(shí)反映的是規(guī)劃服務(wù)目標(biāo)過于單一，而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行中則存在復(fù)雜的多方博弈矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，規(guī)劃中涉及的利益矛盾與沖突往往在規(guī)劃環(huán)節(jié)就通過廣泛醞釀和討論加以解決。所以，反而是規(guī)劃制定難但是執(zhí)行相對容易。在現(xiàn)代社會(huì)矛盾比較復(fù)雜的背景下，規(guī)劃制定盡可能多考慮各方要求，同時(shí)擺明各方利益與矛盾，并提出解決方案。要使任何一個(gè)參與方都知道自己的責(zé)任是什么，規(guī)劃用作什么目的，從而形成執(zhí)行規(guī)劃的合力。

第六，形成推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的組織機(jī)制。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)京津冀一體化推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組是必要的，未來可以在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型為地區(qū)改革部，專門推進(jìn)全國的區(qū)域改革，包括進(jìn)一步研究中央與地方關(guān)系、重大區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)優(yōu)惠政策規(guī)范、區(qū)域創(chuàng)新推進(jìn)、區(qū)域政策制定等重大問題，當(dāng)然近中期可突出京津冀協(xié)同發(fā)展的政策推進(jìn)與政策評估。endprint