取消所有制差別是改革重點(diǎn)，而不是對(duì)集體建設(shè)用地另編一套規(guī)劃和管理辦法

2008年實(shí)施的土改政策有一個(gè)明顯的致命傷，農(nóng)民分享土地增值收益只有通過(guò)地方政府征收改變土地用途再征地這一條途徑，往往導(dǎo)致農(nóng)民退地收益得不到兌現(xiàn)，頻頻發(fā)生沖突，最終是“借土改之名，行圈地之實(shí)”，偏離了十七屆三中全會(huì)確立的土改精神。所以，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，發(fā)展農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，成為十八屆三中全會(huì)土改的重要突破口。

十八屆三中全會(huì)指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。”

隨著中央對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度逐漸達(dá)成共識(shí)，“新土改”更大程度上是指集體建設(shè)用地入市的改革。

不過(guò)，“新土改”的方向雖然明晰，但由于遺留問(wèn)題眾多，且集體土地入市這一塊改革相關(guān)內(nèi)容爭(zhēng)議頗多，由國(guó)土資源部牽頭制定的改革方案一度擱淺。

根據(jù)近期國(guó)土資源部釋放的信息，可以大致整理出新一輪土地制度改革的四個(gè)原則。第一，在市場(chǎng)主體方面，應(yīng)讓不同產(chǎn)權(quán)的土地均能夠進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體多元化；第二，在市場(chǎng)配置資源方面，兩種不同產(chǎn)權(quán)的土地應(yīng)能夠自由流動(dòng)；第三，在要素分配方面，不同產(chǎn)權(quán)的土地應(yīng)平等參與要素分配，并且所有者和使用者都能參與分配；第四，在增值收入分配方面，與以往大部分劃歸為國(guó)有土地增值不同，應(yīng)對(duì)兩種不同產(chǎn)權(quán)的土地進(jìn)行同等的增值收入分配。

但是上述原則落實(shí)到具體政策選擇上，則是一件頗費(fèi)周折的事情。

比如，明確產(chǎn)權(quán)是保障農(nóng)村土地參與分配的基礎(chǔ)。如果產(chǎn)權(quán)歸屬與產(chǎn)權(quán)權(quán)能都沒(méi)有明確下來(lái)，參與分配就是一句空話。但是明確產(chǎn)權(quán)并非就是進(jìn)行確權(quán)登記頒證，還要給予農(nóng)村土地一定的擴(kuò)權(quán)，使農(nóng)村土地能夠與國(guó)有土地同地同價(jià)同權(quán)，使得相同用途和規(guī)劃條件的土地不因所有制差別而有不同權(quán)利。而在實(shí)際操作中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有工業(yè)用地具有可比性，可國(guó)有工業(yè)用地現(xiàn)在也不能進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，農(nóng)村宅基地與城市商品房在取得方式、產(chǎn)權(quán)年限、價(jià)格等方面有很大區(qū)別，要同地同權(quán)還需要制定一套統(tǒng)一且適用所有土地類型的土地分類標(biāo)準(zhǔn)。

又如，大幅提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，意味著地方政府在土地增值收益中的份額將大幅減少。最理想的狀況是，當(dāng)集體建設(shè)用地能夠充分顯示其價(jià)值，在土地流轉(zhuǎn)中獲得的增值收益會(huì)顯化為一種溢價(jià)，使地方政府的征收成本增加，從而通過(guò)儲(chǔ)備土地進(jìn)行融資的手法不再經(jīng)濟(jì)。但問(wèn)題是，不同的地方政府不同程度上透支了未來(lái)幾十年的土地收益，像東南沿海地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地的開發(fā)就快于中西部地區(qū)，如何打破不同地區(qū)差距固化顯然應(yīng)該提前做好設(shè)計(jì)，并且應(yīng)推出能夠根治土地財(cái)政和土地金融問(wèn)題的措施以減少來(lái)自地方政府的阻力。

再如與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相輔相成的征地制度如何改革?？s小征地范圍是征地制度改革的一個(gè)重要切入點(diǎn)，通過(guò)縮小征地范圍，減少國(guó)有土地使用量，增加集體建設(shè)用地使用量。但對(duì)縮小征地的范圍一直達(dá)不成共識(shí)。如果范圍定得很高，一方面會(huì)招致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對(duì)，另一方面公眾利益也可能會(huì)發(fā)生變化，很難區(qū)分哪一方代表了公眾利益；但如果范圍定得過(guò)低則起不到改革的效果。所以縮小征地范圍應(yīng)是征地制度改革的一種手段，而不是目的。解決現(xiàn)在濫用征地權(quán)和擴(kuò)大范圍征收等問(wèn)題，需要有保證不同產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換過(guò)程的公立性的制度保障。

解決缺乏共識(shí)的辦法是試點(diǎn)。按照國(guó)土資源部的定調(diào)，土改的可行路徑是“試點(diǎn)先行，帶動(dòng)政策破局”。不過(guò)當(dāng)前基層農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嘗試仍局限在農(nóng)村內(nèi)部，與國(guó)有用地之間的交易還踟躕不前，在具體操作層面上應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則來(lái)消解一些困難。

總之，解決土地權(quán)能的不對(duì)等，最終建立起統(tǒng)一規(guī)則才是改革的著力點(diǎn)，而不是對(duì)集體建設(shè)用地另編一套土地規(guī)劃和管理辦法。endprint