盧建華

（湖南省人民政府法制辦公室，長沙 410004）

“管道燃?xì)獬跹b費”的法律問題分析

盧建華

（湖南省人民政府法制辦公室，長沙 410004）

“管道燃?xì)獬跹b費”本質(zhì)上屬不平等的行政性強制收費而非平等的民事性質(zhì)收費，目前三類收費模式均存在不同程度的法律問題。解決這一問題較為可取的途徑不是移植國外兩部制氣價等制度，而是將初裝費并入地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收并完善相關(guān)征管制度，在主干管網(wǎng)建設(shè)基本飽和、補償金每年支出較少的地方逐步取消本項收費。

管道燃?xì)獬跹b費；城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費；法律分析

“管道燃?xì)獬跹b費”是一個爭論不休的話題，近年來這一問題一次次被推到風(fēng)口浪尖。一是，在一些城市取消煤氣管網(wǎng)費的形勢下，沈陽市逆勢而上提高了煤氣管網(wǎng)費的收費標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)粗略統(tǒng)計，該市每年收取煤氣管網(wǎng)費的數(shù)額近3億元。①張國強、霍仕明：《沈陽年違法收煤氣管網(wǎng)費近三億紅頭文件與法相?！罚斗ㄖ迫請蟆?008年6月24日。湖南省2014年《政府工作報告》提出新增天然氣用戶15萬戶年度目標(biāo)，以該省管道燃?xì)饩用裼脩羝骄召M標(biāo)準(zhǔn)每戶1800元計算，燃?xì)馄髽I(yè)今年可收初裝費2.7億元。從以上兩例推算，每年全國此項收費在100億左右。二是，海南省委、省政府2013年開展為民辦實事項目征集活動，網(wǎng)民們紛紛建議取消管道燃?xì)獬跹b費，但海南省物價局和燃?xì)馄髽I(yè)明確表示目前不會取消。②孫婧：《?？?市民望取消燃?xì)獬跹b費?燃?xì)夤揪芙^》，《國際旅游島商報》2012年12月19日。三是，山東省鄒城市名仕豪庭小區(qū)業(yè)主就開發(fā)商違法收取天燃?xì)獬跹b費進行集體維權(quán)。業(yè)主代表在網(wǎng)上發(fā)表公開信，自稱“縣級城市樓市地震級事件”，并呼吁該市近30個小區(qū)聯(lián)合行動。公開信稱，國家和山東省早已取消與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費重復(fù)征收的水、電、氣、熱、道路等專項配套費，而鄒城市政府紅頭文件卻仍規(guī)定征收專項配套費每平方米70元（其中供氣為每平方米16元）。今年以來，鄒城市信訪局與業(yè)主代表進行了多次對話，但仍未達成共識（爭議焦點是能否在配套費之外征收供氣等專項配套費以及這些費用由誰負(fù)擔(dān)）。③《敬全國人民重大事件》，http://bbs.tianya.cn/post-free-4064165-1.shtml，天涯論壇網(wǎng)，2014年2月8日訪問。四是，福建晉江凱旋國際11名業(yè)主集體起訴開發(fā)商，請求法院確認(rèn)雙方簽訂的《商品房買賣合同》附件“關(guān)于“本合同不含管道燃?xì)饨ㄔO(shè)開戶費”的約定無效，并判令退還燃?xì)獬跹b費3000元。該案被稱為“晉江第一起公益集體訴訟案”，福建晉賢律師事務(wù)所組成公益維權(quán)“律師團”免費為業(yè)主維權(quán)，2013年7月以開發(fā)商退還燃?xì)獬跹b費、業(yè)主撤訴結(jié)案。④陳青松：《凱旋國際開發(fā)商退還燃?xì)獬跹b費?11名業(yè)主撤訴》，《晉江經(jīng)濟報》,2013年7月3日。五是，廣東省取消了沿襲19年的燃?xì)獬跹b費，但其后茂名市又宣布實行兩部制氣價，對用戶收費由原來的燃?xì)獬跹b費1800元／戶上漲到容量氣價2575元／戶，被認(rèn)為是“換湯不換藥”。①林福益：《燃?xì)獬跹b費，此地變了味》，《羊城晚報》2010年3月11日。此外，長沙、福州、武漢和北京大興區(qū)等地因管道燃?xì)獬跹b費糾紛對簿公堂或投訴到物價部門的事件也時有發(fā)生。

鑒于各地“管道燃?xì)獬跹b費”糾紛頻發(fā)，筆者擬對這一問題進行系統(tǒng)的法律分析，并將問題歸納如下：1.“管道燃?xì)獬跹b費”的法律性質(zhì)和特點；2.目前各地的主要收費模式；3.各收費模式存在的法律問題；4.依法解決問題的方案。

一、“管道燃?xì)獬跹b費”的法律性質(zhì)和特點

“管道燃?xì)獬跹b費”名義上一般認(rèn)為是管道燃?xì)夤?yīng)設(shè)施的成本，是用戶為享受管道燃?xì)忾_通使用權(quán)利而承擔(dān)的費用。②江建海,陳桂福：《淺析管道燃?xì)饨ㄔO(shè)配套費的改革》，《城市燃?xì)狻?007年第7期，第32頁。浙江、福建、湖北等地稱為“管道燃?xì)獬跹b費”或“燃?xì)夤艿莱跹b費”，湖南省稱為“管道燃?xì)馔ピ汗芫W(wǎng)設(shè)施建設(shè)費”（非居民用戶）和“燃?xì)馔ピ汗芫W(wǎng)和室內(nèi)管道安裝費”（居民用戶），海南省稱為“入網(wǎng)費”和“入戶安裝費”，廣西南寧市稱為“容量氣價和小區(qū)工程安裝費”，沈陽市稱為“煤氣氣源和管網(wǎng)建設(shè)費”?！肮艿廊?xì)獬跹b費”有廣義和狹義兩種理解:廣義理解包括燃?xì)馄髽I(yè)收取的燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)費用和地方政府征收的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費中的燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)費用，狹義理解僅指燃?xì)馄髽I(yè)收取的管網(wǎng)建設(shè)費用。本文作廣義理解，為表述方便，以下將其統(tǒng)稱為“燃?xì)獬跹b費”。

1.燃?xì)獬跹b費實質(zhì)主要指主干管網(wǎng)建設(shè)費。根據(jù)各地物價部門文件，燃?xì)馄髽I(yè)收取的燃?xì)獬跹b費曾經(jīng)包括氣源、主干管網(wǎng)建設(shè)費和用戶建筑規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的庭院管網(wǎng)建設(shè)費以及用戶計量表具的購買、安裝、調(diào)試費用等?，F(xiàn)行有效的物價部門文件一般不再包括氣源費，并規(guī)定將庭院管網(wǎng)建設(shè)費計入房價（即間接承認(rèn)庭院管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)歸用戶），加之計量表具購買和安裝后歸用戶所有，因此目前燃?xì)獬跹b費中無償收取的一般只有主干管網(wǎng)建設(shè)費。對于將燃?xì)獬跹b費并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收的省市，從“城市基礎(chǔ)設(shè)施”字面意思理解，該項收費也僅包括主干管網(wǎng)建設(shè)費。

2.燃?xì)獬跹b費本質(zhì)上屬于不平等的行政性強制收費而非普通民事性質(zhì)的收費。根據(jù)平等、自愿、公平等民事法律基本原則，燃?xì)馄髽I(yè)不能要求用戶支付主干管網(wǎng)建設(shè)費或至少不能一次性提前支付。2002年建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）后，一些具有特殊背景的企業(yè)經(jīng)過特許經(jīng)營招投標(biāo)程序，獲取了城市管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營權(quán)，并通過物價部門文件取得了燃?xì)獬跹b費收費權(quán)?，F(xiàn)實中，燃?xì)馄髽I(yè)均依據(jù)行政機關(guān)文件強制性收費，不少地方還將這項收費并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收，也說明其本質(zhì)上屬行政性收費。

3.燃?xì)獬跹b費是用于管網(wǎng)建設(shè)的集資性收費或行政事業(yè)性收費（政府非稅收入）。（1）對于燃?xì)馄髽I(yè)收費情形，業(yè)內(nèi)人士早已承認(rèn)管道燃?xì)獬跹b費屬集資性收費。2010年6月，武漢市管道煤氣公司余科長接受記者采訪表示：煤氣管道沒有政府投資，必須收取管網(wǎng)成本建設(shè)費用，管網(wǎng)建設(shè)是“取之于民，用之于民”；目前，管網(wǎng)建設(shè)每公里要投資200～300萬元的費用，這些巨額費用屬用戶集資性質(zhì)。③梅禮成：《武漢消費者投訴:煤氣管道初裝費該不該收》，《中國消費者報》2006年3月18日。海南省發(fā)改委2008年11月也表示：截至2008年4月份，?？谑腥?xì)馄髽I(yè)收取燃?xì)獬跹b費共21428萬元，在海口市鋪設(shè)了近600公里的燃?xì)夤艿?。④《海南省發(fā)改委：難以叫停燃?xì)獬跹b費將繼續(xù)收費》，http://news.0898.net/2008/11/13/412089.html，人民網(wǎng)，2014年2月8日訪問。有人認(rèn)為，用戶交納燃?xì)獬跹b費時，燃?xì)馄髽I(yè)已將氣源和城市燃?xì)夤芫W(wǎng)等設(shè)施建好并已成為固定資產(chǎn)，因此燃?xì)獬跹b費不是集資建設(shè)款，也不是用于建設(shè)管道燃?xì)庠O(shè)施的費用，用戶因此不能擁有管道燃?xì)庠O(shè)施的產(chǎn)權(quán)。①謝文建,江金華：《城市管道燃?xì)獬跹b費的探討》，《燃?xì)馀c熱力》,2005年第5期，第64頁。筆者認(rèn)為這種觀點是錯誤的：1）各地物價局文件明確規(guī)定燃?xì)獬跹b費包括了主干管網(wǎng)建設(shè)費；2）隨著城市建設(shè)規(guī)模擴大，各城市燃?xì)夤芫W(wǎng)規(guī)模也不斷擴大，設(shè)施建設(shè)從未停止，其主要建設(shè)資金來源無疑是源源不斷的燃?xì)獬跹b費；3）多數(shù)燃?xì)馄髽I(yè)將業(yè)務(wù)從省會拓展到地市級和縣級城市，這些城市管網(wǎng)建設(shè)資金的來源也是燃?xì)獬跹b費；4）歸還早期管網(wǎng)建設(shè)銀行貸款也離不開燃?xì)獬跹b費。5）一些地方通過立法規(guī)定燃?xì)獬跹b費專用于管網(wǎng)建設(shè)。如，《福州市燃?xì)夤芾磙k法》規(guī)定燃?xì)獬跹b費“專項用于城市燃?xì)馐聵I(yè)建設(shè)”。

（2）對于政府收費情形，根據(jù)國家發(fā)改委（計委）、財政部有關(guān)文件規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費屬行政事業(yè)性收費或政府非稅收入。

4.燃?xì)獬跹b費是燃?xì)馄髽I(yè)通過行政壟斷獲取超額利潤的重要手段。在企業(yè)收費模式下，燃?xì)馄髽I(yè)收取的主干管網(wǎng)建設(shè)費一般超過管網(wǎng)實際工程造價，在當(dāng)時市場經(jīng)濟尚不夠發(fā)達、融資手段有限的情況下，燃?xì)獬跹b費解決了管網(wǎng)建設(shè)資金不足的問題。然而，隨著燃?xì)庥脩粢?guī)模的急劇擴張，燃?xì)庵鞲晒芫W(wǎng)的新建規(guī)模和建設(shè)費用并未相應(yīng)增加，此時企業(yè)所收取初裝費超過新建管網(wǎng)工程造價的部分，就構(gòu)成了超額利潤。同時，物價部門核定的庭院管網(wǎng)建設(shè)費收費標(biāo)準(zhǔn)一般也高于小區(qū)庭院管網(wǎng)實際工程造價，燃?xì)馄髽I(yè)無須實際施工即可通過工程轉(zhuǎn)包獲得高額利潤。此外，對于收費內(nèi)容基本相同、建設(shè)成本相近的燃?xì)庠O(shè)施，各地初裝費收費標(biāo)準(zhǔn)差異很大，從每戶800元至5000元都有，一般為2000元至4000元，這也說明燃?xì)獬跹b費與管網(wǎng)建設(shè)成本沒有直接關(guān)系。②同上注，第65頁。

5.燃?xì)馄髽I(yè)在企業(yè)收費模式下往往可以獲得更高的利潤。與政府收費模式相比，物價部門核定的企業(yè)收費不但包括主干管網(wǎng)建設(shè)費，而且包括了庭院管網(wǎng)和用戶計量表具的購買、安裝、調(diào)試費用，其獲取利潤的途徑更多。此外，企業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)一般由地方物價部門（包括地市級物價部門）制定，不會受到國家發(fā)改委（計委）、財政部有關(guān)文件以及行政事業(yè)性收費和非稅收收入方面地方立法的約束，收費標(biāo)準(zhǔn)較高，政府對資金的使用和管理干預(yù)較少。

6.目前燃?xì)獬跹b費一般由用戶間接負(fù)擔(dān)（已建成房屋加裝管道燃?xì)獾某猓?。近年來，一些地方宣布修改甚至廢止燃?xì)獬跹b費收費文件，新聞媒體也多次報道停止征收燃?xì)獬跹b費的消息。然而絕大多數(shù)宣布停止收費的地方僅僅是調(diào)整了費用承擔(dān)方式，即將初裝費計入房價，由用戶間接負(fù)擔(dān)。對于已建成房屋加裝管道燃?xì)獾?，多?shù)省市仍規(guī)定費用由用戶直接承擔(dān)。

二、目前各地燃?xì)獬跹b費的主要收費模式

經(jīng)認(rèn)真分析和研究，筆者認(rèn)為目前各地燃?xì)獬跹b費的主要收費模式可分為三類（見下頁表格）：

1.燃?xì)馄髽I(yè)普通收費模式，即燃?xì)馄髽I(yè)以回收管網(wǎng)建設(shè)成本名義收費。目前海南、河北、湖南、湖北等地采取這一模式,針對居民用戶和非居民用戶制定不同的收費政策。

2.燃?xì)馄髽I(yè)“兩部制氣價”收費模式，即燃?xì)馄髽I(yè)收取“容量氣價”和“小區(qū)工程安裝費”等。早在2006年12月，廣東省物價局出臺《廣東省物價局關(guān)于規(guī)范我省管道燃?xì)鈨r格管理的通知》（粵價〔2006〕297號），取消了燃?xì)獬跹b費，但同時規(guī)定各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H采用容量氣價和計量氣價相結(jié)合的兩部制氣價。目前實行“兩部制氣價”的主要有廣東、廣西等地。兩部制氣價由容量氣價和計量氣價兩個部分組成。其中：容量氣價用于對燃?xì)馄髽I(yè)投入固定資產(chǎn)成本的補償，包括市政管網(wǎng)、生產(chǎn)性用房折舊費等；計量氣價用于對燃?xì)馄髽I(yè)運營成本（期間費用）的補償，包括氣源價、市政管網(wǎng)和生產(chǎn)性用房以外的固定資產(chǎn)折舊費、經(jīng)營費用、利潤、稅金等，即用戶每月按計量基價和實際用量計付的燃?xì)赓M。①劉嘉麟：《順德正式實施兩部制氣價》，《南方日報》,2008年7月11日。

各模式收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)以及文件依據(jù)

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費收費模式，即政府將燃?xì)獬跹b費并入城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收。早在1986年，國務(wù)院就批準(zhǔn)北京市征收“四源”建設(shè)費（自來水、煤氣、供熱廠、污水處理廠建設(shè)費），并用這筆資金安排“四源”設(shè)施建設(shè)。①經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《北京市人民政府關(guān)于在規(guī)劃市區(qū)內(nèi)征收城市基礎(chǔ)設(shè)施“四源”建設(shè)費的暫行規(guī)定》（京政發(fā)〔1986〕131號）第6條規(guī)定：“建設(shè)單位繳納‘四源’建設(shè)費后，北京市有關(guān)市政部門應(yīng)當(dāng)在項目竣工時根據(jù)交費范圍和協(xié)議提供相應(yīng)的設(shè)施，但從城市市政干管接到建筑工程的支管仍由建設(shè)單位投資建設(shè)。”后來這一模式逐步得到推廣，目前采取這一模式的有北京、河南、福建、山東、陜西、大連等省市。

三、各收費模式存在的法律問題

第一類收費模式的收費一般包括：1）主干管網(wǎng)建設(shè)費；2）用戶建筑規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的管網(wǎng)建設(shè)費用，一般稱為“庭院管網(wǎng)建設(shè)費”；3）部分地方的收費還包括計量表具的購買、安裝和調(diào)試等費用。上述費用一般由燃?xì)馄髽I(yè)向開發(fā)商直接收取。其中，多數(shù)地方規(guī)定將新建房屋的燃?xì)獬跹b費計入房價。此類收費模式存在的法律問題較多：

1.違反了《價格法》和省級政府定價目錄

（1）燃?xì)獬跹b費從未列入政府定價目錄，物價部門對其定價超越了法定職權(quán)。目前，我國政府定價目錄包括中央和省兩級。②《價格法》第19條第1款規(guī)定：“政府指導(dǎo)價、政府定價的定價權(quán)限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價目錄為依據(jù)?！钡?款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府以下各級地方人民政府不得制定定價目錄?！比?xì)獬跹b費從未列入中央或省的定價目錄，因此各級物價部門無權(quán)制定政府指導(dǎo)價或政府定價。早在2006年4月，廣東省物價局有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時表示：該局從來沒有批準(zhǔn)任何單位和任何個人以燃?xì)獬跹b費的名義收取任何費用，而且《廣東省定價目錄》中也不存在所謂的“管道燃?xì)獬跹b費”這個收費項目。當(dāng)時廣東各地收取的3000至5000元初裝費都是各地物價局自定的。③商琦、王海軍：《燃?xì)獬跹b費必須退還》，《南方都市報》,2006年4月12日。2008年6月，沈陽市物價局物價審批管理辦公室副主任欒仕和接受記者采訪時也表示：自2003年《遼寧省定價目錄》實行后，再向購房者收取煤氣管網(wǎng)費就違法了。④張國強,霍仕明：《沈陽年違法收煤氣管網(wǎng)費近三億紅頭文件與法相悖》，《法制日報》2008年6月24日。

（2）燃?xì)獬跹b費包括材料款（商品）和勞務(wù)（服務(wù)），具有工程款性質(zhì)，與單純的商品或服務(wù)價格有著明顯的區(qū)別，物價部門對其定價違反了《價格法》有關(guān)規(guī)定。⑤《價格法》第18條規(guī)定，政府定價的對象限于商品或服務(wù)價格。此外，湖南、山東、江蘇、陜西等多數(shù)省市建設(shè)工程造價管理方面的地方立法規(guī)定：建設(shè)工程造價屬《合同法》調(diào)整，不屬政府定價范圍，應(yīng)由建設(shè)單位和承包單位通過合同協(xié)商約定。⑥如《湖南省建設(shè)工程造價管理辦法》（省人民政府令第192號）第5條規(guī)定：“建設(shè)工程造價中的建筑安裝工程費用、設(shè)備及工器具購置費用、勘察設(shè)計費、工程監(jiān)理費、中介機構(gòu)咨詢費等，由建設(shè)單位和承包單位在合同中約定?！?/p>

（3）燃?xì)庥嬃勘砗腿紵骶叩壬唐穬r格屬市場調(diào)節(jié)價，未納入政府定價目錄，物價部門無權(quán)定價。

（4）即使物價部門未超越職權(quán)，其在未舉行聽證會情況下制定燃?xì)獬跹b費收費政策和收費標(biāo)準(zhǔn)屬程序違法。⑦《價格法》第23條、《政府制定價格聽證辦法》（國家發(fā)改委令第2號）第3條規(guī)定。初裝費政策在法律上沒有依據(jù)，出于擔(dān)心公眾反對的考慮，各地物價部門在政策出臺過程中大多未舉行聽證會。

2.違反了《建筑法》第16條、《反壟斷法》第17條以及國家計委、財政部《關(guān)于全面整頓住房建設(shè)收費取消部分收費項目的通知》 (計價格〔2001〕585號) 第5條的規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，建筑規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的庭院管網(wǎng)建設(shè)應(yīng)由建設(shè)方或者用戶依法自主選擇施工單位。目前，多數(shù)地方的物價部門規(guī)定由燃?xì)馄髽I(yè)強制收取庭院管網(wǎng)建設(shè)費以及計量表具的購買和安裝費用，剝奪了建設(shè)方或者用戶依法自主選擇施工單位、自主選擇購買計量表具的權(quán)利。

3.物價部門在沒有任何上位法律依據(jù)的情況下以紅頭文件規(guī)定用戶承擔(dān)主干管網(wǎng)建設(shè)費，違反了《物權(quán)法》第39條和《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）第9條的規(guī)定。

（1）如前所述，在企業(yè)收費模式下，管道燃?xì)獬跹b費屬用戶集資性質(zhì)。根據(jù)“誰投資、誰所有”的原則，用戶應(yīng)當(dāng)依法擁有或者部分擁有包括主干管網(wǎng)在內(nèi)的燃?xì)庠O(shè)施的所有權(quán)。①《物權(quán)法》第39條規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！钡聦嵣细鞯赜脩魧Πㄖ鞲晒芫W(wǎng)在內(nèi)的燃?xì)庠O(shè)施從未享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，燃?xì)馄髽I(yè)也從未支付包括主干管網(wǎng)在內(nèi)的燃?xì)庠O(shè)施的使用費或進行收益“分紅”。

（2）地方物價部門在沒有法律依據(jù)的情況下，用紅頭文件規(guī)定用戶承擔(dān)承擔(dān)主干管網(wǎng)建設(shè)費，屬違法“增加公民、法人和其他組織義務(wù)”。②《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》第9條規(guī)定：“各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)?！?/p>

4.違反了《合同法》第39條和《消費者權(quán)益保護法》第10條的有關(guān)規(guī)定。③《合同法》第39條規(guī)定:采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)?！断M者權(quán)益保護法》第10條規(guī)定：消費者享有公平交易的權(quán)利；消費者在購買商品或者接受服務(wù)時，有權(quán)獲得價格合理等公平交易條件，有權(quán)拒絕經(jīng)營者的強制交易行為。燃?xì)夤?yīng)是壟斷行業(yè)，管道燃?xì)獬跹b費特別是其中的主干管網(wǎng)建設(shè)費是燃?xì)馄髽I(yè)單方面要求消費者承擔(dān)的，消費者只能接受，否則只能選擇不安裝。這顯然是強加給消費者的“霸王條款”。此外，在市場經(jīng)濟條件下，商家提供給用戶的應(yīng)該是可以消費的成品，而不是讓消費者替商家承擔(dān)制造成品的任務(wù)。④楊忠：《福州市——燃?xì)獬跹b費該“廢”了》，《海峽消費報》2005年2月17日。

第二類收費模式的收費與第一類收費的實質(zhì)基本相同，其中“容量氣價”基本相當(dāng)于主干管網(wǎng)建設(shè)費，“戶內(nèi)初始配套費”或“小區(qū)工程安裝費”相當(dāng)于庭院管網(wǎng)建設(shè)費，且這兩項之和與一些地方燃?xì)獬跹b費數(shù)額也大致相當(dāng)，可謂“換湯不換藥”。因此，此類收費與第一類收費在法律性質(zhì)上沒有根本區(qū)別，兩者存在的法律問題也基本相同。

第三類收費模式的收費屬行政事業(yè)性收費或政府非稅收入，國家在收費項目設(shè)立、收費標(biāo)準(zhǔn)制定和資金收支管理方面有著嚴(yán)格規(guī)定，地方政府操作空間相對較小。

1.此類收費項目設(shè)立、標(biāo)準(zhǔn)審批和資金管理方面的規(guī)定。國務(wù)院《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號）規(guī)定：行政事業(yè)性收費嚴(yán)格執(zhí)行中央、省兩級審批的管理制度。財政部《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號）規(guī)定：嚴(yán)禁各地區(qū)、各部門越權(quán)審批行政事業(yè)性收費和政府性基金項目、擴大征收范圍、提高征收標(biāo)準(zhǔn)，禁止以行政事業(yè)性收費的名義變相批準(zhǔn)征收政府性基金，嚴(yán)禁未經(jīng)財政部和省、自治區(qū)、直轄市財政部門會同同級價格主管部門批準(zhǔn)擅自將行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費或者將行政事業(yè)性收費作為經(jīng)營服務(wù)性收費進行審批，不得將國家明令取消的行政事業(yè)性收費、政府性基金轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費繼續(xù)收?。徽嵌愂杖爰{入財政預(yù)算，實行“收支兩條線”管理。國家發(fā)改委、財政部《行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》（發(fā)改價格〔2006〕532號）第4條規(guī)定：收費標(biāo)準(zhǔn)實行中央和省兩級審批制度，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的價格、財政部門按照規(guī)定權(quán)限審批收費標(biāo)準(zhǔn)。《財政票據(jù)管理辦法》（財政部令第70號）對財政票據(jù)的領(lǐng)購與發(fā)放、使用與保管作了嚴(yán)格規(guī)定。此外，各省出臺的《行政事業(yè)性收費條例》、《非稅收入條例》對行政事業(yè)性收費項目的設(shè)立、收費標(biāo)準(zhǔn)審批和資金管理也作了嚴(yán)格規(guī)定。

2.此類收費存在的法律問題。總體上，此類收費模式比第一、二類收費模式相對規(guī)范，但現(xiàn)實中也存在不少問題：

（1）在國家層面我國尚未就城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費進行立法或制定專門文件。有關(guān)征管方面的規(guī)定僅散見于國務(wù)院和國家發(fā)改委（計委）、財政部的幾個文件中，導(dǎo)致各地納入配套費的項目和收費標(biāo)準(zhǔn)差別較大，收費標(biāo)準(zhǔn)一般為每平方米160元到200元。

（2）一些地市級政府甚至縣級政府超越職權(quán)制定配套費政策和收費標(biāo)準(zhǔn)。2006年4月，福州市正祥濱江假日小區(qū)業(yè)主向福建省人大十屆三次會議遞交《關(guān)于取締福州新建小區(qū)管道燃?xì)獬跹b費的建議》，認(rèn)為該市燃?xì)獬跹b費不合法：福州市收取燃?xì)獬跹b費的依據(jù)是地方立法《福州市燃?xì)夤芾磙k法》的相關(guān)規(guī)定，屬地方設(shè)定的行政事業(yè)性收費項目（使用行政事業(yè)性收費票據(jù)），但是該收費標(biāo)準(zhǔn)未按規(guī)定報省級財政、物價部門審批并報國家發(fā)改委、財政部備案。①張文章：《管道燃?xì)獬跹b費該不該收》，《中國消費者報》2006年4月19日。

⑶有些地方配套費尚未全部整合并由專門機構(gòu)統(tǒng)一征收。根據(jù)國家計委、財政部《關(guān)于全面整頓住房建設(shè)收費取消部分收費項目的通知》 (計價格〔2001〕585號) 有關(guān)規(guī)定：由省級財政、價格主管部門對各類專項配套費進行整頓，將其統(tǒng)一歸并為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費;取消與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費重復(fù)收取的水、電、氣、熱、道路以及其他各種名目的專項配套費。②第3條規(guī)定：“凡在《國家計委、財政部關(guān)于取消部分建設(shè)項目收費進一步加強建設(shè)項目收費管理的通知》(計價費〔1996〕2922號)頒布前，已按規(guī)定的審批權(quán)限批準(zhǔn)征收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費及其他專項配套費的，由省級財政、價格主管部門對各類專項配套費進行整頓，將其統(tǒng)一歸并為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費;取消與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費重復(fù)收取的水、電、氣、熱、道路以及其他各種名目的專項配套費……”。然而，目前一些地方在配套費之外另單獨收取燃?xì)獾葘ｍ椗涮踪M，導(dǎo)致開發(fā)商轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，在房價外重復(fù)向用戶收費。如，山東鄒城市人民政府紅頭文件規(guī)定征收專項配套費每平方米70元，引起了群體性事件。

⑷有些地方隨意減免配套費。如，在重慶市配套費減免已成為地方政府招商引資的一個法寶，這種情況往往會形成惡性競爭。③吳婷婷：《城市配套費盼立法規(guī)范》，《公民導(dǎo)刊》2007年第11期，第25頁。

值得指出的是，在征收城市建設(shè)配套費模式下，政府一般只負(fù)責(zé)燃?xì)庵鞲晒芫W(wǎng)的建設(shè)費用，因庭院管網(wǎng)建設(shè)費用負(fù)擔(dān)問題產(chǎn)生的爭議仍時有發(fā)生。

四、解決問題的對策

如前所述，企業(yè)收費模式存在較多法律問題，應(yīng)當(dāng)盡快停止執(zhí)行。目前完全取消燃?xì)獬跹b費條件尚不成熟，解決燃?xì)獬跹b費問題較為現(xiàn)實的途徑是將初裝費并入地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收并完善相關(guān)征管制度；燃?xì)馄髽I(yè)新建主干管網(wǎng)設(shè)施的，由政府按工程造價給予相應(yīng)補償，也可將主干管網(wǎng)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分由市政部門通過招投標(biāo)程序選擇具有資質(zhì)的企業(yè)施工（工程款均從配套費開支）；在主干管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)基本飽和、補償金每年支出較少的地方逐步取消本項收費，并將有關(guān)成本和費用計入氣價。

1.企業(yè)收費模式不符合我國相關(guān)法律制度和法律體系

（1）在我國實行城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費制度的大背景下，國外實行兩部制氣價的經(jīng)驗不能成為我國選擇性與國際接軌、復(fù)制兩部制氣價政策的理由。有人認(rèn)為，美國、日本、韓國都經(jīng)歷從收取初裝費到降低初裝費、到通過管道燃?xì)夥?wù)的合理定價取代初裝費和回收成本的過程，其中美國采用的是“兩部制定價方式”，日本主要采用成本加成，韓國則采取安裝費加月基本費用及合理定價模式，并建議對于氣化率超過70%以上的城市逐步實施兩部制氣價定價模式。④王晉：《關(guān)于管道燃?xì)獬跹b費與價格機制問題的探討》，《城市燃?xì)狻?007年第4期，第27頁。筆者認(rèn)為，與一些西方國家不同，我國自上世紀(jì)80至90年代就逐步形成了完整的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收制度，涵蓋了水、電、氣、熱等城市基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)的各方面，該制度短期內(nèi)不可能取消，目前在配套費之外收取容量費氣價可能會導(dǎo)致用戶重復(fù)負(fù)擔(dān)主干管網(wǎng)建設(shè)費用，因此國外實行兩部制氣價的經(jīng)驗不能成為我國與國際價格接軌、復(fù)制兩部制氣價政策的理由。

（2）企業(yè)收費兩種模式缺乏國家層面的頂層法律制度設(shè)計，收費的違法性和混亂無法避免。1）各地收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)差別很大，很多省級甚至市縣級物價部門在未舉行聽證會的情況下濫用職權(quán)隨意設(shè)定收費項目和標(biāo)準(zhǔn)，收費一般作為經(jīng)營性、服務(wù)性收費由企業(yè)自主支配，導(dǎo)致資金管理混亂甚至被侵占、挪用。2）雖然主干管網(wǎng)建設(shè)資金主要來源為初裝費，但燃?xì)馄髽I(yè)多為民營企業(yè)或民營控股企業(yè)，目前難以理清交納了初裝費的用戶是否可以獲得主干管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)。

（3）城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費模式已有完整成熟的征收制度。1）我國早在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)形成了成熟的配套費征收制度，國家計委（發(fā)改委）、財政部和地方政府陸續(xù)出臺了配套費征收政策以及配套費管理制度，在征收范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及資金的使用和管理方面作出了較為嚴(yán)密的規(guī)定。2）燃?xì)夤芫W(wǎng)設(shè)施建設(shè)與水電設(shè)施、道路等的建設(shè)基本類似，將燃?xì)獬跹b費并入配套費可以借鑒水電設(shè)施、道路建設(shè)等配套費征管的成熟做法和經(jīng)驗。3）將燃?xì)夤芫W(wǎng)設(shè)施建設(shè)排除在配套費征收制度體系之外單獨創(chuàng)設(shè)燃?xì)馄髽I(yè)收費制度，既無必要，又容易導(dǎo)致燃?xì)馄髽I(yè)利用物價等行政機關(guān)權(quán)力進行尋租，進而形成行政壟斷和腐敗。4）在燃?xì)馄髽I(yè)建設(shè)主干管網(wǎng)的情況下，地方政府按規(guī)定撥付相應(yīng)補償資金后可按投入資金的比例依法獲得主干管網(wǎng)的相應(yīng)產(chǎn)權(quán)，并由國有資產(chǎn)管理部門或燃?xì)馄髽I(yè)中的國有股東代替行使相關(guān)權(quán)益。5）在政府取得主干管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)的情況下，可以引入其他燃?xì)馄髽I(yè)競爭經(jīng)營，破除行業(yè)壟斷。

（4）目前我國尚不具備完全取消燃?xì)獬跹b費的條件。各地燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)主要是民營或民營參股企業(yè)，在政府尚不能提供全部城市主干管網(wǎng)建設(shè)這種準(zhǔn)公共物品的情況下，如果完全取消燃?xì)獬跹b費，則企業(yè)通過市場手段可能無力負(fù)擔(dān)管網(wǎng)建設(shè)的巨額費用。另一方面，如果將管網(wǎng)建設(shè)成本全部攤?cè)霘鈨r，則氣價會出現(xiàn)大幅度上漲，削弱管道燃?xì)鈱τ谄垦bLPG的價格優(yōu)勢并導(dǎo)致用戶放棄使用，管道燃?xì)獾陌l(fā)展可能會出現(xiàn)倒退，對兩型社會建設(shè)造成不利影響。①江建海、陳桂福：《淺析管道燃?xì)饨ㄔO(shè)配套費的改革》，《城市燃?xì)狻?007年第7期，第33頁。

2.完善和規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征管政策的設(shè)想

（1）由國務(wù)院制定行政法規(guī)或由國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合制定專門規(guī)范性文件。包括：明確征收機構(gòu)、征收對象、納入的項目、使用范圍以及減免條件和程序；各城市征收標(biāo)準(zhǔn)必須由省級物價、財政部門依法舉行聽證會后聯(lián)合制定和公布；配套費嚴(yán)格實行非稅收入“收支兩條線”管理。

（2）嚴(yán)格配套費的開支和使用。無論是燃?xì)馄髽I(yè)新建主干管網(wǎng)，還是市政部門通過招投標(biāo)程序選擇具有資質(zhì)的施工企業(yè)建設(shè)主干管網(wǎng)，均應(yīng)從嚴(yán)核定和撥付工程款。

（3）明晰主干管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)。燃?xì)馀涮踪M對燃?xì)馄髽I(yè)的投入，形成的固定資產(chǎn)應(yīng)歸城市全民所有；政府對燃?xì)馄髽I(yè)的產(chǎn)權(quán)控制是通過其企業(yè)產(chǎn)權(quán)所有者身份實現(xiàn)的，這就導(dǎo)致了燃?xì)馄髽I(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化。②任均忠、楊峰：《城市燃?xì)馀涮踪M發(fā)展趨勢分析及企業(yè)應(yīng)對》，《城市燃?xì)狻?008年第12期，第22～23頁。因此，在明確使用配套費建設(shè)的管網(wǎng)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)全民所有的同時，由國有資產(chǎn)管理部門或燃?xì)馄髽I(yè)中的國有股東行使相關(guān)權(quán)益。無論是原來的燃?xì)馄髽I(yè)還是新加入的燃?xì)馄髽I(yè)，均可依法使用這些管網(wǎng)設(shè)施并支付相應(yīng)的使用費，并負(fù)責(zé)使用過程中管網(wǎng)設(shè)施的維修。

（4）打破燃?xì)馄髽I(yè)對用戶建筑規(guī)劃紅線范圍內(nèi)庭院管網(wǎng)建設(shè)的壟斷。廢止各地物價部門關(guān)于統(tǒng)一由燃?xì)馄髽I(yè)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)強制性收取庭院管網(wǎng)建設(shè)費的規(guī)定，引入市場競爭機制，降低工程款，凡具有相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)均可通過招投標(biāo)程序參與建設(shè)施工，工程款由雙方通過合同約定并計入房價。

（5）條件成熟的地方逐步取消本項收費。堅持信息公開制度，每年年終依法公開配套費財務(wù)情況包括燃?xì)馀涮踪M的收支情況，在主干管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)基本飽和、補償金每年支出較少的地方取消本項收費，并將有關(guān)成本和費用計入氣價。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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2014-04-01