田 青

(中國社會科學院世界社保研究中心，北京，100007)

一、引言

社會保障預(yù)算是社會保障制度發(fā)展至一定階段的產(chǎn)物，并隨著社會經(jīng)濟和社會保障事業(yè)的發(fā)展而不斷深化完善。它是政府介入社會保障活動，實行國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控和規(guī)范、加強社會保障資金管理的重要工具。[1]依據(jù)預(yù)算的概念，社會保障預(yù)算是反映社會保障基金收支結(jié)余活動的特定計劃，是國家用來指導(dǎo)社會保障事業(yè)的重要工具，是國家預(yù)算管理體系的重要組成部分。[2]一國社會保障預(yù)算采用何種模式，取決于其社會保障制度的內(nèi)容及資金性質(zhì)。目前，世界大多數(shù)國家都已按其建立的社會保障制度類型建立了相應(yīng)的社會保障預(yù)算模式，主要包括政府公共預(yù)算模式、獨立于政府公共預(yù)算的專項基金預(yù)算模式、完全脫離政府財政的社會保障預(yù)算模式等。

加拿大的社會保障預(yù)算主要涉及老年保障制度(OAS)、就業(yè)保險制度(EI)和加拿大養(yǎng)老金計劃(CPP)等3項內(nèi)容，預(yù)算模式為政府公共預(yù)算模式加專項基金預(yù)算模式。其中，老年保障制度和就業(yè)保險制度的預(yù)算納入聯(lián)邦政府預(yù)算，加拿大養(yǎng)老金計劃則為獨立于聯(lián)邦政府預(yù)算的基金預(yù)算模式。隨著社會保障制度的日趨完善，加拿大逐漸形成一套比較完整的社會保障預(yù)算制度，借鑒其先進的經(jīng)驗，對完善我國的社會保障預(yù)算制度，促進我國社會保障制度的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。鑒于加拿大社會保障預(yù)算中包含著兩種不同的預(yù)算模式，下文將分別介紹加拿大老年保障制度與就業(yè)保險制度的預(yù)算管理和加拿大養(yǎng)老金計劃的預(yù)算管理，并在深入分析的基礎(chǔ)上，提出可供我國借鑒的重要經(jīng)驗。

二、加拿大老年保障制度與就業(yè)保險制度的預(yù)算分析

(一)老年保障制度與就業(yè)保險制度的預(yù)算模式

1.老年保障制度的預(yù)算

1927年，加拿大通過了《老年養(yǎng)老金法》，標志著加拿大養(yǎng)老保障制度的初步建立。之后，1951年聯(lián)邦政府通過了《老年人保障法》和《老年人救助法》，取代《老年養(yǎng)老金法》，并于1952年開始實施。依據(jù)這項法案，加拿大首次正式建立統(tǒng)一給付標準、覆蓋全民的全國性養(yǎng)老金體制。[3]加拿大老年保障制度的待遇主要包括老年人保障(OAS)、收入保障補貼(GIS)和配偶津貼以及遺屬津貼等。根據(jù)《老年保障法》第45條規(guī)定即“老年保障法案下的所有應(yīng)付待遇將從統(tǒng)一的稅收基金中支出”，老年保障制度的籌資渠道為政府統(tǒng)一稅收。由于老年保障制度屬社會保障內(nèi)容，沒有任何繳費收入，資金由聯(lián)邦政府的財政收入中支取，因此，老年保障制度的預(yù)算主要納入了聯(lián)邦政府預(yù)算，其支出作為聯(lián)邦政府經(jīng)常性支出直接列示在聯(lián)邦政府預(yù)算中，屬政府公共預(yù)算模式。這點同老年保障制度本身所屬范疇相符合。加拿大老年保障制度的管理部門為人力資源與技能發(fā)展部(HRSDC)，由其每年根據(jù)領(lǐng)取待遇的人口變動情況、經(jīng)消費價格指數(shù)調(diào)整后的待遇等要素編制當年的支出計劃，提交財政部門進入聯(lián)邦政府的統(tǒng)一預(yù)算程序。

2.就業(yè)保險制度的預(yù)算

加拿大的就業(yè)保險制度包括失業(yè)保險、疾病保險、生育保險以及照顧新生兒和高死亡風險家庭成員的津貼制度等，籌資來源為雇員和雇主以及自雇就業(yè)人員的繳費，領(lǐng)取待遇與工資掛鉤。為記錄與就業(yè)保險相關(guān)的收支活動，確保收支賬戶的平衡，自2009年1月1日起，加拿大政府開始新建就業(yè)保險運營賬戶(EI Operating Account)，并將之前的就業(yè)保險賬戶(EI Account)關(guān)閉。根據(jù)加拿大《財政管理法》，就業(yè)保險運營賬戶雖為特別指定的就業(yè)保險賬戶，但仍然包含在政府的公共財政賬戶中，且其預(yù)算納入聯(lián)邦政府預(yù)算，收支計劃列入政府公共預(yù)算。

綜上所述，加拿大老年保障制度和就業(yè)保險制度的預(yù)算皆納入聯(lián)邦政府預(yù)算，收支同聯(lián)邦政府經(jīng)常性收支共同編制計劃和管理，采用的是政府公共預(yù)算模式。

(二)老年保障制度與就業(yè)保險制度的預(yù)算管理情況

加拿大老年保障制度與就業(yè)保險制度的收支計劃統(tǒng)一列入聯(lián)邦政府預(yù)算中，與財政的聯(lián)系非常緊密。從加拿大聯(lián)邦政府的預(yù)決算收支表和預(yù)算收支展望表可清晰發(fā)現(xiàn)，老年保障制度的待遇支出同聯(lián)邦政府的其他經(jīng)常性支出并列，統(tǒng)一顯示在總支出中;就業(yè)保險繳費收入同其他稅收并列，作為政府經(jīng)常性收入的內(nèi)容之一，列為聯(lián)邦政府的經(jīng)常性財政收入，且其相關(guān)待遇支出也單列在聯(lián)邦政府的總支出中(參見表1和表2)。從各財年加拿大聯(lián)邦政府預(yù)算收支表來看，就業(yè)保險費預(yù)算收入在2010年和2011年都小于就業(yè)保險待遇預(yù)算支出，因其納入政府公共預(yù)算，故收支之間的赤字將由政府財政來彌補。這充分體現(xiàn)了政府公共預(yù)算模式下社會保障項目同其他經(jīng)常性項目收支預(yù)算的混合性。

表1 2009財年以來加拿大聯(lián)邦政府預(yù)決算收支表單位:十億加元

表2 2013財年加拿大聯(lián)邦政府預(yù)算收支展望表單位:十億加元

(三)老年保障制度與就業(yè)保險制度的預(yù)算特點

加拿大老年保障制度與就業(yè)保險制度的預(yù)算采用政府公共預(yù)算模式，收支計劃都要服從政府的財政預(yù)算管理。這一預(yù)算模式表現(xiàn)出如下特點:

第一，該模式充分保障了居民的待遇支付，體現(xiàn)了較高的福利水平。加拿大老年保障制度和就業(yè)保險制度的待遇支出內(nèi)含在聯(lián)邦政府的公共預(yù)算支出中，有政府的公共財政做擔保，也體現(xiàn)了政府對于社會保障事業(yè)的大力支持。以2012財年為例，加拿大老年保障制度的預(yù)算支出為381億加元，聯(lián)邦政府預(yù)算總支出為2419億加元，老年保障制度預(yù)算支出占聯(lián)邦政府預(yù)算總支出的15.8%，是聯(lián)邦政府的第三大支出項目;此外，就業(yè)保險制度的預(yù)算支出為175億加元，占聯(lián)邦政府預(yù)算總支出的7.2%(參見表1)。

第二，政府公共預(yù)算模式下，社會保障收支預(yù)算直接體現(xiàn)政府意志和政策導(dǎo)向。老年保障制度與就業(yè)保險制度收支全部納入政府公共預(yù)算，意味著政府直接介入兩項制度收支的具體管理，并通過預(yù)算直接管控兩項資金的使用，進而直接控制著社會保障事業(yè)的發(fā)展。這有助于政府將社會保障同整個國民經(jīng)濟進行綜合考慮，實現(xiàn)二者之間的良性互動發(fā)展。例如，為應(yīng)對全球經(jīng)濟蕭條帶來的就業(yè)保險待遇的增加，加拿大政府于2010年開始提高就業(yè)保險費率以使就業(yè)保險運營賬戶收支平衡。

第三，就業(yè)保險制度納入聯(lián)邦政府公共預(yù)算，易與經(jīng)常性項目相互擠占資金。就業(yè)保險制度沒有獨立編制預(yù)算，而是將其收支完全同政府經(jīng)常性收支混在一起，其中任何一方收支盈虧，都容易產(chǎn)生相互擠占資金的情況。

第四，采用政府公共預(yù)算模式，在福利剛性的條件下，易給政府財政造成較大負擔。[4]老年保障制度納入聯(lián)邦政府預(yù)算意味著其待遇支出完全由政府財政支持，隨著人口老齡化形勢的加劇，老年待遇支出增加，政府的財政壓力也隨之增加。根據(jù)加拿大財政部的預(yù)測，老年待遇支出將由2013年的401億加元增加至2018年的518億加元，年均增長率接近5.3%，增速顯著高于名義GDP年均4.3%的增速。這一支出的快速增加主要取決于未來老年人口的增多，屆時將由520萬人增加至620萬人，每年平均增長率為3.5%。[5]

三、加拿大養(yǎng)老金計劃的預(yù)算

(一)加拿大養(yǎng)老金計劃的預(yù)算模式

1966年，加拿大政府出臺《加拿大養(yǎng)老金計劃法案》(CPP)和《魁北克養(yǎng)老金計劃法案》(QPP)，開始在全國范圍內(nèi)建立養(yǎng)老保險制度的第一支柱加拿大養(yǎng)老金計劃/魁北克養(yǎng)老金計劃?？笨损B(yǎng)老金計劃的內(nèi)容同加拿大養(yǎng)老金計劃一樣，但由于管理權(quán)在魁北克省，故此處僅討論加拿大養(yǎng)老金計劃。加拿大養(yǎng)老金計劃的財務(wù)模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金來源于雇員、雇主以及自雇就業(yè)人員的繳費，繳費全部由加拿大稅務(wù)總局(CRA)負責征收，其相關(guān)待遇包括退休金、殘疾養(yǎng)老金和遺屬養(yǎng)老金。加拿大養(yǎng)老金計劃在財政部開設(shè)獨立賬戶，以記錄該計劃的各財政要素，如繳費、投資收益、養(yǎng)老金發(fā)放、管理成本等。同時，加拿大養(yǎng)老金計劃賬戶還需記錄與加拿大養(yǎng)老金計劃投資理事會之間的資金互轉(zhuǎn)情況。加拿大養(yǎng)老金計劃賬戶的營運由加拿大政府管理。加拿大養(yǎng)老金計劃的收支并不包含在聯(lián)邦政府的收支中，而是?？顚Ｓ?，聯(lián)邦政府沒有挪用該項基金的任何權(quán)利。[6]依據(jù)加拿大養(yǎng)老金計劃財務(wù)的獨立性，加拿大養(yǎng)老金計劃的預(yù)算管理因為脫離聯(lián)邦政府預(yù)算的專項基金預(yù)算模式。

與政府公共預(yù)算模式不同，加拿大養(yǎng)老金計劃的專項基金預(yù)算模式使得該項制度的財務(wù)狀況比較清晰明了，表3刻畫了2000財年以來加拿大養(yǎng)老金計劃的收支情況。由歷年數(shù)據(jù)可見，該計劃下繳費收入大于支出，每年皆有盈余，充分反映了現(xiàn)收現(xiàn)付制的特征。除此之外，加拿大養(yǎng)老金計劃基金結(jié)余的投資收益情況總體表現(xiàn)較好，對基金的累積做出較大貢獻。

表3 2000財年以來加拿大養(yǎng)老金計劃收入支出表單位:百萬加元

續(xù)表3

(二)加拿大養(yǎng)老金計劃的預(yù)算特點

加拿大養(yǎng)老金計劃的制度采用專項基金預(yù)算模式，具有如下特點:

第一，該模式下基金的安全得以保障。獨立基金預(yù)算，可以減少聯(lián)邦政府對加拿大養(yǎng)老金計劃基金的擠占，真正實現(xiàn)基金收支計劃的獨立編制和資金安全，進而更大程度上保障了參保人的利益。

第二，加拿大養(yǎng)老金計劃獨立編制預(yù)算，有助于基金自我精算平衡，實現(xiàn)財務(wù)的可持續(xù)性。加拿大養(yǎng)老金計劃的預(yù)算雖然并未納入聯(lián)邦政府預(yù)算，但其獨立賬戶仍然歸入加拿大政府管理，聯(lián)邦政府和各省政府的財政部門每隔3年對加拿大養(yǎng)老金計劃的財務(wù)報表進行一次評估，同時可提出對繳費率、養(yǎng)老金水平等進行調(diào)整的建議。調(diào)整的依據(jù)主要是精算總署每3年對加拿大養(yǎng)老金計劃所做的精算報告。同時，相關(guān)法例規(guī)定，當一項對加拿大養(yǎng)老金計劃進行調(diào)整的建議法案提交眾議院時，按財政部要求，精算總署應(yīng)隨時準備一份精算報告，進而保證調(diào)整計劃后的長期財務(wù)問題是經(jīng)財政部門深思熟慮的。例如，1996年，財政部門的評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)，若繼續(xù)沿用加拿大的籌資模式，其日益增加的待遇支出將給未來勞動人口帶來沉重的負擔。于是，1997年國會通過一項法案，聯(lián)邦政府與各省政府達成共識，共同決定建立加拿大養(yǎng)老金計劃投資理事會(CPPIB)對基金的累積結(jié)余進行投資運作，以獲得高收益，維持財務(wù)的可持續(xù)性。根據(jù)加拿大審計署的報告，加拿大養(yǎng)老金計劃收不抵支的局面將在2020年出現(xiàn)，主要緣于嬰兒潮時期出生的人口開始退休，養(yǎng)老金待遇支出大額增加，屆時收支之間的差額將由養(yǎng)老基金投資收入進行彌補(Human Resources and Skills Development Canada，2012)。同時，加拿大聯(lián)邦政府、省與地區(qū)的財政部門對加拿大養(yǎng)老金計劃進行了評估，結(jié)果顯示，若保持當前9.9%的繳費率不變，該制度在未來75年里仍然具有財務(wù)的可持續(xù)性。[7]總之，獨立編制預(yù)算可以讓基金通過精算實現(xiàn)平衡，而不是公共預(yù)算模式下由政府根據(jù)每年收支赤字進行財政補貼，充分反映出社會保險的精算平衡原則。

第三，社會保障預(yù)算的一個重要特征便是基金結(jié)余的保值增值，加拿大養(yǎng)老金計劃的專項基金預(yù)算模式充分反映了這一特征。加拿大養(yǎng)老金計劃采用專項基金預(yù)算，財務(wù)具有獨立性，政府財政介入程度很小，為其進行市場化投資運營提供了良好基礎(chǔ)條件。在基金的市場化運營中，基金結(jié)余的保值增值目標得以實現(xiàn)。實踐證明，加拿大養(yǎng)老金計劃的投資運營獲得較好收益。截至2013年3月31日，加拿大養(yǎng)老金計劃總資產(chǎn)額為1833億加元，同比增加217億加元，其中10年期的累計投資收入為772億加元，當年投資收入為167億加元，對加拿大養(yǎng)老金計劃總資產(chǎn)的增加額貢獻了3/4。加拿大養(yǎng)老金計劃基金的10年期的年均投資收益率為7.4%，扣除物價指數(shù)后，實際收益率為5.5%，超過了在人口和其他假設(shè)情況下維持養(yǎng)老金計劃財務(wù)可持續(xù)性所需的4%的年收益率。[8]同時，從加拿大養(yǎng)老金計劃的收支情況來看，2011財年和2012財年凈投資收入分別為155.6億加元和99.38億加元，分別占到相應(yīng)財年總收入的30%和20%。

四、總結(jié)及對中國的啟示

加拿大的社會保障預(yù)算采用政府公共預(yù)算加專項基金預(yù)算模式，兩種模式對應(yīng)于不同的社會保障制度，充分發(fā)揮著各自的作用?？傮w來講，加拿大的社會保障預(yù)算模式同社會保障制度內(nèi)容是相適應(yīng)的，其發(fā)展也比較成熟、完善，促進了加拿大社會保障事業(yè)的發(fā)展。加拿大社會保障預(yù)算的經(jīng)驗對我國的社會保障預(yù)算可有如下啟示:

首先，加拿大的老年保障制度為養(yǎng)老保險制度的零支柱，資金來源于稅收，必然采用政府公共預(yù)算模式。這一模式下，居民退休后的待遇水平得到政府財政收入的有力保障。在中國養(yǎng)老保險制度進行頂層設(shè)計之際，政府應(yīng)借鑒加拿大的實踐經(jīng)驗，為國民建立具有普惠性質(zhì)的社會養(yǎng)老金制度，籌資渠道為國家稅收，同時將其預(yù)算支出同其他政府經(jīng)常性預(yù)算支出并列，采用政府公共預(yù)算模式。屆時不僅可以清晰觀察到國家財政對社會養(yǎng)老金制度的投入和支持力度，且可以調(diào)節(jié)居民退休后的待遇水平，進而實現(xiàn)和完善中國養(yǎng)老保險制度整體框架的構(gòu)建。

其次，加拿大養(yǎng)老金計劃獨立編制專項基金預(yù)算，將基金收支活動獨立顯現(xiàn)和明晰化，使其為保持自身財務(wù)可持續(xù)性，進行嚴格精算。對于中國來講，在實行專項基金預(yù)算的條件下，應(yīng)對社會保險基金主要是養(yǎng)老保險基金做財務(wù)精算，并依據(jù)精算結(jié)果科學地調(diào)整養(yǎng)老金制度的參數(shù)，以實現(xiàn)基金財務(wù)的長期可持續(xù)性。當前，中國的養(yǎng)老保險制度缺乏科學的精算，產(chǎn)生的結(jié)果便是基金收不抵支的赤字由政府財政補貼，久而久之，演變成裹挾財政的局面，這點同社會保險的精算平衡原則不相符。

最后，應(yīng)借鑒加拿大養(yǎng)老金計劃專項預(yù)算下基金結(jié)余的保值增值經(jīng)驗，大力促進中國社會保險基金主要是養(yǎng)老保險基金的市場化投資。專項基金預(yù)算為基金結(jié)余的保值增值提供了良好的基礎(chǔ)條件，主要表現(xiàn)為財務(wù)的獨立性。中國社會保險基金采用專項基金預(yù)算，政府財政介入程度變小，基金的保值增值問題突顯，政府應(yīng)積極引導(dǎo)基金進行市場化運作，以獲取較好的收益，而不是一直以來僅取得2%左右的年均收益率。

[1]林治芬、高文敏:《社會保障預(yù)算管理》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，2006。

[2]劉繼榮:《關(guān)于我國社會保障預(yù)算管理研究》，河北，河北大學，2007。

[3]鄭秉文、何樹方:《加拿大社保制度改革與建立“主權(quán)養(yǎng)老基金”十年回顧與評價》，載《當代亞太》，2008(1)。

[4]林治芬、李靜茹:《美、英、日三國社會保障預(yù)算》，載《中國社會保障》，2013(3)。

[5]Ministry of Finance.Budget Plan:Jobs，Growth and Long－term Prosperity－Economic Action Plan 2013，March 21，2013.

[6]Human Resources and Skills Development Canada.Annual Report of the Canada Pension Plan 2012 －2013.

[7]CPP Investment Board Canada.Annual Report 2012.

[8]CPP Investment Board Canada.Annual Report 2013.