李雯 婁玉雙 劉素霞

[摘 要] 小微企業(yè)在我國經濟發(fā)展中占有特殊的重要地位，但其職業(yè)危害和安全事故問題突出。本文從事故頻頻發(fā)生的高危行業(yè)小微企業(yè)入手，通過對安全生產的法制管理、監(jiān)督檢查、行政管理、設備設施管理、工藝技術管理、作業(yè)環(huán)境和條件管理等方面的現狀展開調研與分析，圍繞高危行業(yè)小微企業(yè)、政府監(jiān)管部門和安全生產服務中介組織這3個主體，深入研究高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產管理存在的主要問題，并提出相應的解決對策。

[關鍵詞] 高危行業(yè)；小微企業(yè)；政府監(jiān)管；安全生產；服務；中介組織

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 046

[中圖分類號] F273 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）17- 0076- 03

伴隨社會經濟的發(fā)展，我國逐步引入了微型企業(yè)的概念，并將小型和微型企業(yè)統(tǒng)稱為小微企業(yè)。對高危行業(yè)小微企業(yè)而言，安全生產是頭等大事，國家對此高度重視，社會也普遍關注。然而小微企業(yè)沒有大中型企業(yè)雄厚的資金支撐和技術支持，相對而言，小微企業(yè)在技術和生產設備上是比較落后的，安全專項資金投入少，安全設備配置明顯不足；負責生產的一線工人缺乏安全生產培訓，沒有足夠的安全生產意識，而且企業(yè)安全生產也缺乏專人管理。對于這些現實問題，本文系統(tǒng)地分析高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產行為[1]，從安全生產法制管理、監(jiān)督檢查、行政管理、設備設施管理、工藝技術管理、作業(yè)環(huán)境和條件管理等方面入手，對企業(yè)、政府、中介組織三者交互行為展開分析，剖析高危行業(yè)小微企業(yè)安全生產管理的運營現狀及存在問題，提出可行的對策與建議。

1 我國高危行業(yè)小微企業(yè)安全生產的現狀

截至2013年，我國各種類型小微企業(yè)已經超過5 600多萬戶，占企業(yè)總數的99.8%，從業(yè)人員接近2.8億。這些中國企業(yè)的“毛細血管”群體，分布在國民經濟的各個行業(yè)，創(chuàng)造了50%的稅收、60%的國民生產總值、80%的就業(yè)崗位。小微企業(yè)分布廣，能夠緩解就業(yè)壓力，具有靈活性和創(chuàng)新性，形成拉動國民經濟的新動力。伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，國家實施中部崛起、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地的建設戰(zhàn)略在不斷推進，我國經濟資源環(huán)境和安全生產的壓力在不斷加大。

近年來我國安全生產形勢持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，事故總量、重特大事故、主要相對指標都持續(xù)大幅度下降。2013年全國較大以上的事故起數和死亡人數分別下降17.3%和18.1%，重特大事故同比減少了10起，下降16.9%。全國生產安全事故起數和死亡人數同比分別下降4.8%和14.1%，為經濟社會的平穩(wěn)較快發(fā)展創(chuàng)造了相對穩(wěn)定的安全生產環(huán)境。

然而，在煤礦、建筑、煙花爆竹生產、交通運輸等高危行業(yè)，安全生產重特大事故多發(fā)的勢頭還未得到有效遏制， 安全生產形勢依然嚴峻，事故總量還很大。2013年3月吉林八寶慶興煤礦的瓦斯爆炸事故、保利民爆濟南科技有限公司乳化震源藥柱地面站發(fā)生的爆炸事故、吉林省德惠市吉林寶源豐禽業(yè)有限公司（禽類加工廠）發(fā)生燃燒事故、廈門BRT快速公交車的起火事故等，這些血的教訓再次為高危行業(yè)安全生產敲響了警鐘。近兩年高危行業(yè)領域的事故，約80%發(fā)生在小煤礦、小金屬和非金屬礦山、小化工、小煙花爆竹作坊和建筑施工包工隊，這些高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產形勢是非常嚴峻的。

2 高危行業(yè)小微企業(yè)安全生產管理存在的問題

通過對小微企業(yè)、政府監(jiān)管部門、安全生產服務中介機構3個主體對象的分析，發(fā)現高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產管理主要存在以下3個方面問題。

2.1 企業(yè)安全意識淡薄，基礎設施隱患多，存在綜合保障隱患

首先，企業(yè)的安全意識比較淡薄。小微企業(yè)對“安全”概念的認識停留在定性上，而定量分析的經驗與能力比較匱乏，缺乏全面主動發(fā)現問題和消除隱患的能力。很多小微企業(yè)采用傳統(tǒng)的管理辦法，憑經驗來管理安全生產，而用科學的技術進步、技術創(chuàng)新的工作方式來實現企業(yè)安全生產管理的比較少[2]。其次，企業(yè)的基礎設施隱患多。小微企業(yè)資金力量薄弱，較之大中型企業(yè)，小微企業(yè)的基礎設施差、安全生產條件脆弱、安全生產資金投入不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的小微企業(yè)。這些小微企業(yè)的生產設備帶病運行、超負荷運轉、超期服役，依靠設備和人力的疲勞生產來獲得企業(yè)利潤，這些問題在機動車輛超載、超速、疲勞駕駛等違章現象中屢見不鮮。最后，企業(yè)存在綜合保障隱患。有些小微企業(yè)以從業(yè)人員流動性比較大為由，在生產經營中侵犯從業(yè)人員安全生產權利，不對一線生產人員實施安全生產培訓，不按規(guī)定發(fā)放和穿戴勞動防護用品的情況也時有發(fā)生，不依法參加工傷、醫(yī)療社會保險，職業(yè)健康的管理手段落后。事故預警、處理方案缺乏，有的企業(yè)甚至沒有安全生產管理機構和安全監(jiān)管人員，有的企業(yè)把安監(jiān)機構當擺設，遇有檢查才安排人員倉促上陣，缺乏安監(jiān)機構的協(xié)調，小微企業(yè)的安全生產綜合保障就無從談起。

2.2 政府對高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產管制約束力不足

一方面，事后處罰整頓的安全生產管制方式難以遏制事故的發(fā)生。2012年8月5日，溫州市甌海區(qū)郭溪街道一鋁鎖加工廠發(fā)生重大粉塵爆燃事故，事故造成13人死亡、15人受傷。8月10日，溫州市委、市政府聯合下發(fā)了“關于立即開展安全生產大檢查大整治大提高活動的緊急通知”，兩個月內，1 632家小微企業(yè)被停產整頓、1 303家企業(yè)遭受關閉取締?！笆鹿拾l(fā)生—檢查整治—停產關閉”，儼然已成為我國政府處理安全生產事故的慣例，小微企業(yè)安全生產陷入了“政府不管則亂，一管則死”的尷尬境地。顯然，事后整頓的安全生產管制措施難以從源頭上遏制事故的發(fā)生。

另一方面，小微企業(yè)對于安全生產管制政策消極執(zhí)行。我國政府一直高度重視安全生產工作，近年來實行了一系列安全生產管制措施，如進一步健全了各級安全生產監(jiān)管機構、嚴格了安全生產許可制度，提高了工亡賠償標準[3]，全面開展安全生產標準化工作等。安全生產管制的加強使我國安全生產總體形勢基本穩(wěn)定，趨于好轉，但小微企業(yè)安全生產形勢仍然嚴峻。這主要在于小微企業(yè)安全生產意識和安全生產基礎薄弱，缺乏安全生產的積極性和安全生產能力；而且，我國小微企業(yè)面廣量大且多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位安全生產監(jiān)管力量薄弱，安全管制政策難以執(zhí)行到位。所以，出現了小微企業(yè)消極安全生產，被動應付各種安全生產達標要求的狀況。

2.3 我國安全生產服務中介組織發(fā)展緩慢，安全監(jiān)管的保障力度不夠

近年來，隨著《安全生產法》的頒布和實施，我國安全生產服務中介市場迅速構建，作為第三方力量參與到安全生產技術服務工作中來。安全生產服務中介機構主要從事安全咨詢、評價、評審、培訓、考核、認證、檢驗、檢測及注冊等技術性服務活動，為安全生產作出重要貢獻。然而，在安全生產服務中介組織發(fā)展過程中，我們會發(fā)現很多實際問題：政府對服務中介機構的市場準入機制的規(guī)范[4]，不同行業(yè)的監(jiān)督對象和監(jiān)管措施，對中介機構的認證、咨詢資質的審查及考核，對企業(yè)實現科學、公開和公正的監(jiān)管，以及加強立法、實現嚴格監(jiān)管的需求約束等，這在實施過程中困難重重，來自不同主體方面的壓力和需求不同，使我國安全生產服務中介組織發(fā)展緩慢，監(jiān)管力度也不夠。

例如，在我國安全評價行業(yè)領域中，由于國家的重視，安全評價機構及其從業(yè)技術人員數量快速增長，目前已超過18萬人通過考試并取得注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格；安全評價機構發(fā)展數量和資質標準已經達到與市場需求相平衡的水平；在穩(wěn)步發(fā)展高風險生產行業(yè)安全評價機構的同時，適度發(fā)展其他行業(yè)的安全評價機構，逐步解決行業(yè)和地區(qū)發(fā)展的不平衡問題。但是，在安全評價發(fā)展過程中，仍舊存在三方面的問題：一是企業(yè)生產一線的從業(yè)人員安全技術差異大，他們并不是安全評估人員，為了從業(yè)去考資格證，很多是為了應付考試，而專業(yè)的安全評價從業(yè)人員又缺乏企業(yè)生產條件的安全評價現場經驗，用理論去指導實際，難以落實，導致理論和實際生產經驗脫節(jié)，安全評價不能得到較好的應用；二是沒有專門的、系統(tǒng)的安全評價法律或法規(guī)對安全監(jiān)管部門的工作進行指導；三是由于科技水平的快速發(fā)展，安全評價標準的滯后，需要新材料、新技術的廣泛應用，在國家制定的安全評價標準中并沒有規(guī)定，這就使很多企業(yè)存在著監(jiān)管的空白。

按照相關安全生產法律法規(guī)的要求，小微企業(yè)要想實現安全生產的達標，必須依賴安全生產服務中介機構，對他們的剛性服務需求就會很大，則會存在很大的潛在空間[5]；又由于小微企業(yè)安全生產資源實力不足，其安全生產服務柔性需求的潛在空間也很大。但由于小微企業(yè)缺乏安全生產積極性，對安全生產服務中介組織的服務需求很低；同時，我國的安全生產服務中介機構大多依附于政府部門而存在，安全服務供給水平與能力不足。由于安全生產服務的供需雙低，沒能發(fā)揮安全生產服務中介組織在企業(yè)與政府部門之間的橋梁作用，在現階段小微企業(yè)資源實力不足的情況下，無法保障小微企業(yè)實現安全生產的達標。

3 相關對策的提出

（1）通過政府進一步提高工亡賠償的標準，增加小微企業(yè)的安全事故成本，使小微企業(yè)安全生產壓力加大[6]；國家和行業(yè)嚴格規(guī)范安全生產的措施，明確規(guī)定安全生產違法必須追究個人和企業(yè)的法律責任，從而使小微企業(yè)形成安全生產的主動意識。

（2）政府對于高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產許可制度進一步嚴格規(guī)范，通過加強基層執(zhí)法部門的安全監(jiān)管力度，嚴肅安全生產執(zhí)法，從而提升政府對高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產行為嚴格規(guī)范的能力。

（3）加大對安全生產服務中介組織的扶持力度，可以規(guī)定在一定期限內免征營業(yè)稅、所得稅、房產稅等，通過對安全生產市場的培育[7]，增強安全生產服務中介組織的服務能力，提高安全生產監(jiān)管能力，建立其信用評價機制，形成完整的安全生產服務市場體系。

小微企業(yè)面廣量多，是國民經濟發(fā)展的堅實基礎。為了實現產業(yè)結構的轉型、全國安全生產形勢的根本好轉，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，勢必要對事故頻頻發(fā)生的高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產進一步加強安全生產管制。同時，進一步提供安全生產服務。這就需要分別對高危行業(yè)小微企業(yè)、相關的政府監(jiān)管部門、安全生產服務中介組織3個主體同時約束和規(guī)范，形成一個有序的安全生產市場體系。

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