熊靜

［摘要］通過(guò)對(duì)公共政策執(zhí)行重要作用的論述,分析了在實(shí)際中公共政策執(zhí)行失靈的原因,進(jìn)而提出有效執(zhí)行公共政策的對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］公共政策；失靈；對(duì)策

［中圖分類(lèi)號(hào)］D630［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2014）24-0087-02

1公共政策執(zhí)行的作用

11實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)

制定公共政策是解決社會(huì)問(wèn)題不可缺少的步驟,只有制定出科學(xué)、可行的政策,才能為解決問(wèn)題提供有效的方法,但是單制定出政策還不行,還要加以執(zhí)行。沒(méi)有有效的執(zhí)行,構(gòu)思再完美、設(shè)計(jì)再精巧的方案也只能是一紙空文,只有執(zhí)行好公共政策,才能達(dá)到政策制定的目標(biāo),解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)制定公共政策的價(jià)值。

12檢驗(yàn)公共政策質(zhì)量

一項(xiàng)公共政策是否合理,是否對(duì)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有效,必須通過(guò)公共政策執(zhí)行來(lái)檢驗(yàn)。由于認(rèn)識(shí)的局限性和實(shí)際情況的復(fù)雜性,在政策制定階段,制定者無(wú)法對(duì)一切可變因素和情況進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè),而執(zhí)行活動(dòng)往往可以反映出政策方案的缺陷和不足。

13完善后繼政策制定

“后繼政策”包括兩方面的含義：一是對(duì)原有政策的修正和補(bǔ)充,二是制定新的政策。政策執(zhí)行活動(dòng)及其后果是后繼政策修補(bǔ)和制定的重要依據(jù)。無(wú)論是對(duì)原有政策的調(diào)整、補(bǔ)充,還是制定規(guī)劃新政策,都必須以以前政策實(shí)施所獲得的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和所反饋的信息為依據(jù),必須在前一項(xiàng)政策獲得的結(jié)果的基礎(chǔ)上思考新的問(wèn)題。

2公共政策執(zhí)行失靈的原因

21公共政策問(wèn)題的復(fù)雜性

政策問(wèn)題是指那些客觀存在且被社會(huì)上多數(shù)人發(fā)現(xiàn)并認(rèn)同的社會(huì)問(wèn)題,這些社會(huì)問(wèn)題是與現(xiàn)階段人們的利益關(guān)系、價(jià)值取向以及某種既定的規(guī)范存在沖突的,所以利益相關(guān)者會(huì)通過(guò)不同形式的努力,將社會(huì)問(wèn)題上升到公共議程的高度。

一般來(lái)說(shuō),政策問(wèn)題是以特定的社會(huì)事實(shí)為基礎(chǔ),與人們的利益觀、價(jià)值觀、行為態(tài)度等緊密相連,問(wèn)題本身的復(fù)雜性直接影響政策制定的困難度。［1］

22公共政策合法性的缺失

正如美國(guó)政治社會(huì)學(xué)家S盡崩釔杖特所認(rèn)為的,“對(duì)于任何一個(gè)政治系統(tǒng)而言,如果它有能力形成并維護(hù)一種使其成員確信現(xiàn)行制度對(duì)社會(huì)發(fā)展最為適當(dāng)?shù)男拍?那么這個(gè)政治系統(tǒng)就擁有統(tǒng)治的合法性”。［2］從政府職能角度看,政策合法性可以看作政府公職人員利用其合法權(quán)力、制定合法公共政策、實(shí)現(xiàn)政府職能、滿足公民利益需求的過(guò)程,所以,合法性是公民認(rèn)同政府權(quán)力、政府能力、政府威嚴(yán)的基礎(chǔ)。［3］一旦政策的合法性被顛覆,公民就會(huì)對(duì)政府政策產(chǎn)生或消極，或積極的對(duì)抗行為。政策合法性的缺失問(wèn)題應(yīng)由政策活動(dòng)執(zhí)行主體負(fù)責(zé)。

23公共政策執(zhí)行監(jiān)控制度不完善

在我國(guó)公共管理實(shí)踐中,由于各級(jí)政府對(duì)公共資源的控制權(quán)表現(xiàn)得過(guò)于集中,導(dǎo)致在行政活動(dòng)中過(guò)多設(shè)置行政審批和行政許可環(huán)節(jié)。在公共政策執(zhí)行監(jiān)控手段上,政府通常過(guò)于依賴行政手段,以發(fā)布行政命令及相關(guān)決定的方式展開(kāi),缺乏經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的輔助,導(dǎo)致行政監(jiān)控行為出現(xiàn)很大的主觀隨意性,甚至是盲目性。

雖然政務(wù)公開(kāi)在極力推廣,但部分地方政府政務(wù)公開(kāi)系統(tǒng)難以有效進(jìn)入。所以對(duì)公共行政監(jiān)控主體來(lái)說(shuō),他們的行政監(jiān)控行為受到很大的制約,沒(méi)法有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用；對(duì)于廣大公民來(lái)說(shuō),他們的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)存在被剝奪的傾向,不利于社會(huì)主義民主建設(shè)的推進(jìn)。

3有效執(zhí)行公共政策的對(duì)策

31提升行政人員素質(zhì)

一般意義上來(lái)說(shuō),政策制定者綜合素質(zhì)水平的高低直接影響公共政策的科學(xué)性、合理性。政策制定者的綜合素質(zhì)則包括知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作態(tài)度和能力、政策水平等,政策制定者的綜合素質(zhì)需要經(jīng)過(guò)一系列的政治實(shí)踐和政治社會(huì)化過(guò)程的檢驗(yàn)、考核,才能得到不斷地提高。［4］當(dāng)前我國(guó)的政治社會(huì)化機(jī)制仍然不健全,其在作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定和確保社會(huì)成員適應(yīng)政治生活方面,尚未得到應(yīng)有的重視。

在加強(qiáng)對(duì)行政人員培訓(xùn)方面,相關(guān)部門(mén)要加大人力、物力和時(shí)間的投入,尤其要強(qiáng)化對(duì)公共政策制定者的思想政治教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn),定期開(kāi)展相關(guān)職業(yè)技能比賽,以提高政策制定者的綜合素質(zhì)。通過(guò)不斷地學(xué)習(xí)和實(shí)踐,使政策制定主體進(jìn)一步熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范,明確自己在整個(gè)政治系統(tǒng)中的權(quán)利和義務(wù),并不斷提高其在政治活動(dòng)方面的理論水平和專業(yè)水平。這樣政策制定者制定出來(lái)的公共政策才能最大限度地滿足公共需求,其基本內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)才能被更好地理解和接納。公共政策制定者不斷提升其綜合素質(zhì),尤其是思想道德素養(yǎng),是真正踐行“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念,有利于推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

32暢通公共利益表達(dá)渠道

長(zhǎng)期以來(lái),由于大一統(tǒng)的社會(huì)慣性導(dǎo)致多數(shù)公眾在面對(duì)利益表達(dá)時(shí)呈觀望態(tài)度,主動(dòng)表達(dá)自我利益訴求的相對(duì)較少。［5］另外從政府組織結(jié)構(gòu)角度來(lái)看,我國(guó)行政組織呈金字塔形結(jié)構(gòu),公共利益表達(dá)會(huì)在自下而上的信息傳遞過(guò)程中,發(fā)生信息的扭曲或信息的剝離,影響公共利益的有效表達(dá)。因此要實(shí)現(xiàn)公共利益的準(zhǔn)確表達(dá),就需要多樣化利益表達(dá)渠道,堅(jiān)持便民原則,在不違背相關(guān)法律法規(guī)的前提下簡(jiǎn)化利益表達(dá)程序。

目前,我國(guó)的人民代表大會(huì)、各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、群眾自治組織以及大眾傳媒等在暢通公眾利益表達(dá)渠道方面發(fā)揮著重要的作用。但是不難發(fā)現(xiàn),一些社會(huì)團(tuán)體,尤其一些群眾性自發(fā)組織由于相對(duì)權(quán)利的缺失,導(dǎo)致在利益表達(dá)時(shí)顯得蒼白無(wú)力。相關(guān)政府應(yīng)打破這種困境,讓民眾的呼聲能夠融入公共政策的備選方案之中。近幾年,隨著公民受教育水平不斷提高,公民對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑和可能性有基本把握,并能夠在一定范圍內(nèi)預(yù)知新政策可能帶來(lái)的利益格局變化和可能引發(fā)的沖突,所以公民參政議政的呼聲愈發(fā)高漲。所以地方政府要積極暢通公眾利益表達(dá)渠道,廣泛聽(tīng)取和吸納社會(huì)各界的心聲,實(shí)現(xiàn)將各方利益整合的目的,促成真正符合民意的公共政策的形成。

33加強(qiáng)公共政策宣傳力度

對(duì)公共政策的宣傳是政策執(zhí)行的起點(diǎn),公共政策制定者及時(shí)、有效地進(jìn)行政策宣傳,高效真實(shí)地對(duì)公共政策解讀信息的傳播,可以增強(qiáng)公共政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體對(duì)公共政策的認(rèn)同感。只有實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)新政策合法性、合理性、科學(xué)性以及可行性的認(rèn)同,才可能最大限度地減少政策執(zhí)行過(guò)程中的阻力。尤其當(dāng)一些公共政策觸及一些有關(guān)社會(huì)習(xí)俗或人們的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域時(shí),公共政策執(zhí)行環(huán)境會(huì)變得復(fù)雜許多?，F(xiàn)階段,我國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)的價(jià)值觀念、文化風(fēng)俗多樣化形態(tài)日趨顯著,甚至社會(huì)中的主流思想都受到了沖擊,當(dāng)前政策執(zhí)行環(huán)境發(fā)生了很大的改變。如果公共政策與當(dāng)前的社會(huì)風(fēng)俗和人們的意識(shí)形態(tài)相融合時(shí),政策執(zhí)行環(huán)境相對(duì)比較寬松,反之就會(huì)受制于環(huán)境,會(huì)因?yàn)橐恍o(wú)形的因素而扭曲,使政策執(zhí)行結(jié)果與政策制定的初衷發(fā)生背離,因此,相關(guān)部門(mén)在不影響公共利益實(shí)現(xiàn)的前提下,可以在政策宣傳時(shí)靈活機(jī)動(dòng)地展開(kāi)。同時(shí)各級(jí)政府也要從自身做起,不斷改善與社會(huì)公眾的關(guān)系,加快社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè),樹(shù)立一個(gè)有誠(chéng)信、有責(zé)任感的政府形象。

34建立公共政策監(jiān)督控制機(jī)制

政策控制是指為了使公共政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo),對(duì)整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程及與其相關(guān)的要素加以監(jiān)控和糾正偏差的過(guò)程。加強(qiáng)對(duì)政策的監(jiān)督控制是公共政策運(yùn)行必不可少的手段與環(huán)節(jié),有效的監(jiān)督控制才能防止公共政策執(zhí)行失靈。相關(guān)部門(mén)對(duì)公共政策監(jiān)督控制的行為,對(duì)正確貫徹落實(shí)公共政策,以及完善、發(fā)展和更新公共政策有較大的促進(jìn)作用,具體表現(xiàn)為對(duì)公共政策執(zhí)行各要素和環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查監(jiān)督,促使公共政策得以貫徹和落實(shí)；對(duì)公共政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)檢查和研究,適時(shí)對(duì)公共政策做出有利調(diào)整。

真正完善的政策監(jiān)督控制機(jī)制是由公共政策監(jiān)控機(jī)制和公共政策調(diào)節(jié)機(jī)制構(gòu)成的,兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)動(dòng),并呈現(xiàn)良性循環(huán)運(yùn)作。公共政策監(jiān)控機(jī)制主要包括相互銜接的三個(gè)步驟,分別為公共政策執(zhí)行前監(jiān)督、公共政策執(zhí)行中監(jiān)督和公共政策執(zhí)行后監(jiān)督,而公共政策調(diào)節(jié)機(jī)制則貫穿于政策監(jiān)控機(jī)制的三個(gè)環(huán)節(jié)之中。政策執(zhí)行前監(jiān)督主要通過(guò)制訂切實(shí)可行的政策執(zhí)行方案和實(shí)施法規(guī)實(shí)現(xiàn)的；政策執(zhí)行中監(jiān)督是指根據(jù)原先設(shè)定的政策監(jiān)督方案和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),搜尋、發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差；政策執(zhí)行后監(jiān)督也被稱為對(duì)公共政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督,一般這種事后監(jiān)督行為被視為一種遲滯性監(jiān)督,因?yàn)檎邎?zhí)行活動(dòng)可能已然造成了一定的人力物力損耗。所以政策監(jiān)督環(huán)節(jié)中,各級(jí)政府應(yīng)該重視執(zhí)行前和執(zhí)行中的監(jiān)控,盡可能把隱患扼殺在搖籃里,減少不必要的損失。政策調(diào)控機(jī)制主要根據(jù)原政策的執(zhí)行和落實(shí)情況,及時(shí)制訂政策調(diào)整方案和糾偏措施,開(kāi)展糾偏調(diào)整方案,以減少或避免政策執(zhí)行走樣、失敗的問(wèn)題。

因此各級(jí)政府要建立和明確公共政策監(jiān)督控制機(jī)制,做到公共政策在執(zhí)行前具有預(yù)見(jiàn)性、執(zhí)行中具有約束性、執(zhí)行后具有強(qiáng)大的糾偏力。［6］

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