陳國先

城鄉(xiāng)土地雙軌制嚴(yán)重束縛了市場主體的活力，四川省農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益與東部發(fā)達(dá)地區(qū)比，差距仍然顯著。通過對成都市郫縣用地結(jié)構(gòu)的實(shí)證分析，找到四川省農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益相對低下的10個原因。針對原因，建議四川省應(yīng)在農(nóng)地通過“增減掛鉤”入市之外，率先推動農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范有序入市。

四川農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益相對低下

雙流縣是四川縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的縣，郫縣則是四川農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最好的縣。但與廣東佛山市的南海區(qū)相比較，兩縣經(jīng)濟(jì)效益顯著低下。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從廣東的南海區(qū)與四川的郫縣、雙流縣的經(jīng)濟(jì)比較來看，雙流面積與南海相當(dāng)，但GDP僅約為其1/3。南海的人口密度與經(jīng)濟(jì)密度分別是雙流的2.28倍與3.2倍;是郫縣的1.37倍與2.52倍。由于郫縣與雙流的常住人口都未統(tǒng)計大專學(xué)校師生數(shù)，所以經(jīng)濟(jì)密度差距更大。差距很大的原因，除了東西部的區(qū)位，改革的先后等外，南海區(qū)農(nóng)村的自主城鎮(zhèn)化，農(nóng)村集體建設(shè)用地有序入市也很關(guān)鍵。

四川農(nóng)地利用低效的實(shí)證研究

郫縣是成都近郊縣，素有“銀郫縣”美譽(yù)，人均GDP為47003元（2013年）居全省第12名;農(nóng)民人均純收入13758元，居全省前10名。

數(shù)據(jù)顯示，2012年，郫縣耕地（以基本農(nóng)田為主）占47.71%，加上建設(shè)用地（城鎮(zhèn)村及工礦用地）、交通、水域，已占國土面積的98.18%。未來百萬人口的城鎮(zhèn)化所需土地只能靠建設(shè)用地自身變更用途與提高效益來內(nèi)部解決。

從郫縣及其13個鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)、農(nóng)村用地情況來看，2012年郫縣城鎮(zhèn)用地224021畝，農(nóng)村用地是城鎮(zhèn)用地的1.93倍，村莊集體建設(shè)用地則是城鎮(zhèn)用地的0.34倍。農(nóng)村畝均產(chǎn)出是4178元（2012年）、4653元（2013年）;城鎮(zhèn)用地畝均產(chǎn)出是136884元（2012年）、151834元（2013年），分別是農(nóng)用地產(chǎn)出的32.75倍與32.63倍。

農(nóng)用地畝均產(chǎn)出低也可由農(nóng)地整體租金水平低看出，據(jù)中國社科院調(diào)查，2010年全國是每畝290元，當(dāng)時郫縣大約是每畝1500元，而按照成國土資發(fā)[2009]448號規(guī)定的成都市征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，郫縣為每畝2685元，雖居于全國較高標(biāo)準(zhǔn)，但仍僅為城鎮(zhèn)用地產(chǎn)值的1/56。

城市類鎮(zhèn)的村城（占地）比都在0.31以下，而農(nóng)村類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村城比則均在0.6以上，甚至超過1，潛力更大。

四川農(nóng)地低效利用10大原因

——城鄉(xiāng)土地市場分割導(dǎo)致市場用途難以發(fā)揮。土地在農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)及住宅之間的配置，都要通過地方政府而非市場來完成。資本、勞動、土地三大要素市場不統(tǒng)一，農(nóng)村集體建設(shè)用地只姓“農(nóng)”不姓“建”。農(nóng)村集體用地的價格信號難以形成，嚴(yán)重失真。

——農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)沒有完全固化在農(nóng)民手中。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”的法律規(guī)定含糊，層次不清，關(guān)系不順，事實(shí)是各級政府以“國家”名義取代“集體”而成為農(nóng)地的主體，包攬了農(nóng)地的征用與征后處置。

——政府壟斷土地供求市場。按照《土地管理法》的規(guī)定，只要涉及農(nóng)村土地都必須先征為“國有”才能入市，征地補(bǔ)償費(fèi)不是市場形成的土地價格，而是政府定價。即使成都建立了全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，也未改變政府壟斷集中農(nóng)村和城鎮(zhèn)的可供土地，形成土地行政性壟斷的買方的實(shí)質(zhì)，同時只有政府才可招拍掛出讓，又形成土地行政性壟斷的賣方。政府買方、賣方的雙邊行政性壟斷，排斥了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民自主直接參與土地交易。

——缺乏抵押權(quán)與擔(dān)保權(quán)的變現(xiàn)功能。這導(dǎo)致農(nóng)民土地?zé)o法與金融機(jī)構(gòu)形成“對價”，導(dǎo)致農(nóng)民土地資本功能缺失，極大限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)出水平和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

——長期忽視宅基地及住房的商品化、資本化屬性。宅基地只是農(nóng)民用于生產(chǎn)生活方便的基本資料，不具有交換價值。城市的房子買不起，農(nóng)村的房子賣不掉，數(shù)額巨大的農(nóng)村宅基地資源不能資產(chǎn)變現(xiàn)。即使在城鄉(xiāng)結(jié)合部也只能復(fù)墾為耕地后，以“增減掛鉤”的扭曲方式流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，主體仍是政府。

——現(xiàn)行土地制度扭曲了地方政府的行為。地方政府有著強(qiáng)烈的動機(jī)提供廉價工業(yè)用地以便在招商引資中勝出，以確保GDP增長。工業(yè)用地的廉價過度供應(yīng)，只會加劇城市快速低效擴(kuò)張，開發(fā)區(qū)遍地開花。地方政府掌控了土地用途轉(zhuǎn)換、土地供應(yīng)、規(guī)劃調(diào)整、審批指標(biāo)分解與項目落地權(quán)利，違法、尋租的滋生、蔓延，加劇土地的濫用與低效利用。

——現(xiàn)行征地賠償制度刺激被征地農(nóng)民與村集體采取增加違建、漫天要價等方式，搞高征地拆遷成本。農(nóng)民“事前多蓋房子多拿錢，事后多挑事端多得錢”的現(xiàn)象，普遍大量存在。

——“增減掛鉤”弊端。城市建設(shè)用地每畝數(shù)百萬元的出讓價，使包含宅基地的農(nóng)村建設(shè)用地借助耕地“增減掛鉤”政策獲得了進(jìn)入城市用地的指標(biāo)而身價倍增。農(nóng)村建設(shè)用地“入市”還需再作探索。

——沒有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃，各項市政基礎(chǔ)設(shè)施缺乏抑制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的總體經(jīng)濟(jì)效益。沒有規(guī)劃的集體建設(shè)用地相對無序化、碎片化、零星化，大大降低了集體建設(shè)用地利用的規(guī)模效應(yīng);另一方面，村莊自主設(shè)計的各類規(guī)劃政府不認(rèn)可。這就造成集體建設(shè)用地粗放式利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也難以升級。

——集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)滯后，管理粗放。極端缺乏高水平管理人才與金融資本人才，三者迭加，也阻礙了集體建設(shè)用地的高效配置。

農(nóng)地改革增效的新思路

——合理界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。綜合權(quán)衡基本國情、路徑依賴、改革成本，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)雖然頒4證（農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體土地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、股權(quán)），但“確權(quán)之后流轉(zhuǎn)不暢”的有效體制問題仍待解決的現(xiàn)狀，建議按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”的思路，進(jìn)一步明確三者在占用、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界。

——農(nóng)村建設(shè)用地資源配置的經(jīng)營權(quán)應(yīng)由市場決定。十八屆三中全會《決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用” “在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，其目的就是讓市場在農(nóng)村土地配置中發(fā)揮決定性作用。因此，我們要清醒認(rèn)識農(nóng)村土地資源配置的特殊性，不能頭腦發(fā)熱，不能蠻干。我國農(nóng)地資源配置違背價值規(guī)律要求，效率低下，得靠市場起決定性作用來解決。要有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，首先順暢入市。

——農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)市場化、資本化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)巨大。農(nóng)地使用權(quán)資本化，便于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營的專門化、現(xiàn)代化。

在當(dāng)前農(nóng)民數(shù)量眾多且整體素質(zhì)偏低，農(nóng)地使用權(quán)零星化、碎片化的情況下，農(nóng)地所有權(quán)人與使用權(quán)所有者都不能有效利用農(nóng)地資源，也無力通過對農(nóng)地的投資來提高農(nóng)地產(chǎn)出。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)資本化，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營容易實(shí)現(xiàn)，并掌握在實(shí)際經(jīng)營者的專業(yè)人士手中，農(nóng)地經(jīng)營的專門化、現(xiàn)代化容易實(shí)現(xiàn)，并保障農(nóng)地收益的增值化、穩(wěn)定化。農(nóng)地收益穩(wěn)定化又易通過金融包裝成一種金融產(chǎn)品，吸引更多資本進(jìn)入，擁有農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)民的資本性收入隨之提高。

率先推動集體經(jīng)營性

建設(shè)用地有序入市策略

——摸清四川省集體建設(shè)用地存量，充分認(rèn)識其潛力，形成農(nóng)民自主參與城鎮(zhèn)化的改革環(huán)境。摸清“三舊”（舊村莊、舊廠房、舊物業(yè)）占地、用地。按廣東、北京的摸底，都占未來新增建設(shè)用地規(guī)模的40%以上。在“摸底”的同時，要算帳，讓這些土地的利益相關(guān)者明白造成這一大塊存量建設(shè)用地低效利用的原因。

——從集體建設(shè)用地的使用權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)。流入方的經(jīng)營權(quán)包括在合同約定年限內(nèi)，對地塊（與地面建筑物）的實(shí)際控制權(quán)，在該地塊上開展非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主權(quán)收益權(quán)，尤其是抵押權(quán)。鑒于集體建設(shè)用地的碎片化、零星化，在一戶一證外，應(yīng)有一地一證隨之流轉(zhuǎn)。而土地所有權(quán)、使用權(quán)證書一定要發(fā)給符合規(guī)定條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

——培育做實(shí)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。把“兩股一改”規(guī)范推廣，在固化人口、固化土地的基礎(chǔ)上，以組為單位，將清理核實(shí)準(zhǔn)確的農(nóng)村集體凈資產(chǎn)和農(nóng)村土地股權(quán)化，組建股份經(jīng)濟(jì)合作社。要整合財政的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，支農(nóng)惠農(nóng)扶貧等資金直接投向集體經(jīng)濟(jì)組織。

云南把這些資金以“紅色股份”來整合資金明晰產(chǎn)權(quán)。村的紅色股份包括30萬元集體發(fā)展扶持資金，15萬元項目扶持資金，再通過黨組織擔(dān)保貸款15萬元，與農(nóng)戶入股組成。云南是以省委組織部牽頭辦“紅色股份”，四川省可以借鑒其辦法。

——把集體建設(shè)用地納入規(guī)劃控制，保證村組自主有序開發(fā)。農(nóng)村集體建設(shè)用地選址布局必須符合土地利用總規(guī)，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃，必須要與縣（市）級產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，五年計劃等銜接，能為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等解決各項基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的難題。村組土地開發(fā)規(guī)劃一定要利用集體土地的靈活性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)型升級。

——建立農(nóng)村集體建設(shè)用地農(nóng)民自主合理有序入市的辦法和流程。

——評估與建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的基準(zhǔn)地價體系以及農(nóng)村集體建設(shè)用地的貯備體系。這是集體建設(shè)用地抵押與交易的依據(jù)，也是籌建未來的土地銀行的基礎(chǔ)。

——建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后增值收益分配制度。從深圳的拍賣看，政府與村集體按7：3分配。南海區(qū)則以物業(yè)出租“稅”占租金20.3%;土地使用“稅”按每畝2050元征收，可能較為適合四川省城鄉(xiāng)結(jié)合部的實(shí)際。

——合理確定集體建設(shè)用地的抵押價值。如何獲得正規(guī)金融機(jī)構(gòu)支持，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)土地在抵押融資方面的“同地同價”是核心問題。在國家土地銀行尚未建立的時期內(nèi)，四川首先應(yīng)探討賦予融資平臺公司以這方面職能，通過給予聯(lián)辦銀行以再擔(dān)保等優(yōu)惠來爭取更多銀行介入;其次是開展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。湖南沅江市政府在草尾鎮(zhèn)（典型農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托公司，土地信托流轉(zhuǎn)，保證了中聯(lián)重科沅江工業(yè)園正式投入運(yùn)行。

——完善已經(jīng)運(yùn)營的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易綜合平臺。我們參觀的“郫縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心”的設(shè)施與定位都不錯，但流轉(zhuǎn)交易與服務(wù)還是等客上門，交易量不大，成交溢價的效能發(fā)揮不多。建議應(yīng)把村組集體經(jīng)濟(jì)組織與鎮(zhèn)（村）級聯(lián)社類的所有可流轉(zhuǎn)集體資產(chǎn)，包括每塊土地、每間物業(yè)、每個園子、每份合同在清產(chǎn)核算后全部輸入服務(wù)平臺的軟件系統(tǒng)，采用電子商務(wù)模式，撮合交易，競價成交。逐步把眾多資產(chǎn)變成眾多交易的賣方。另外要探索如何吸引更多買方入場。上述抵押方就是大買方。

試驗(yàn)農(nóng)民自主參與城鎮(zhèn)化的六策略

——農(nóng)民自主參與城鎮(zhèn)化從建設(shè)公租房與老年公寓等入手。市、縣的城鄉(xiāng)結(jié)合部是人口與產(chǎn)業(yè)的凈流入?yún)^(qū)。新增人口與產(chǎn)業(yè)人口的公租房需求旺盛。而政府解決保障房供地指標(biāo)又緊張，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出面牽頭建設(shè)公租房，只“租”不售，是合乎現(xiàn)行法律的。這類有市場的“物業(yè)”，很適合現(xiàn)在四川省集體經(jīng)濟(jì)組織的水平與能力。

老年公寓有類似性質(zhì)。社會養(yǎng)老已是突出問題，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地），以及豐沛的40、50勞動力資源，以展產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)老公寓，大有可為。

——允許城郊結(jié)合部的鎮(zhèn)村組，在集體建設(shè)用地上，有序規(guī)范發(fā)展小微企業(yè)園區(qū)。應(yīng)該給無污染的都市型產(chǎn)業(yè)的小微企業(yè)開個租廠房的口子。南海區(qū)與北京鄭各莊，其實(shí)都是利用農(nóng)村集體建設(shè)用地的靈活性，把地“租”（或入股參與）給企業(yè)，發(fā)展起專業(yè)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)村的。當(dāng)然這類小微企業(yè)用地，仍要適當(dāng)集中，規(guī)范管理，但即使在農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)，也要允許辦點(diǎn)“小微企業(yè)園區(qū)”。

——把集體建設(shè)用地中的經(jīng)營性用地納入“三舊”改造，提高土地利用的集約程度，加快城鎮(zhèn)面貌更新與產(chǎn)業(yè)升級。一方面出臺政策，激勵村民與集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，把零星分散土地集中起來統(tǒng)一開發(fā)。通過拆除或改造舊有建筑，把不同集體經(jīng)濟(jì)單位的地塊連接起來，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃與引進(jìn)項目;另一方面可以通過改變建筑密度、容積率和完善配套設(shè)施、增加綠地面積等規(guī)劃方式，加快城鎮(zhèn)更新。同時，在改造過程中，淘汰落后的無證黑作坊，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型升級或騰出空間引進(jìn)檔次更高項目或企業(yè)。

——允許并鼓勵集體建設(shè)用地進(jìn)入PPP項目。PPP是Public-Private-Parttnership的縮寫，即公私合作模式，是指政府、企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然會帶來對道路、橋梁、環(huán)保、公園、綠地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對地方政府構(gòu)成極大的資金壓力。PPP模式對于盤活龐大的社會閑置資金，緩解地方政府債務(wù)壓力的同時，引入市場競爭機(jī)制，提高政府投入效率的價值。

——加強(qiáng)對農(nóng)民的“金融武裝”和“資本武裝”。

——籌建“農(nóng)村土地儲備中心”，為建立“農(nóng)村土地銀行”作好準(zhǔn)備。土地銀行是指以土地為標(biāo)的物進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓、借貸等業(yè)務(wù)的銀行。通常指經(jīng)營土地存貸及與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，土地銀行的建立是國家實(shí)現(xiàn)土地制度設(shè)計的最終解決方案。許多國家或地區(qū)的土地銀行的主要業(yè)務(wù)范圍是提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券，主要服務(wù)是農(nóng)地。我國土地銀行尚待建立，但必然會有資源的公有屬性，效率的市場特征，效益的全民屬性。