沈筱婷

作為首都，北京價格改革的每一步試水，都被賦予了更多的內涵，具有樣本意義。近日，在媒體持續(xù)關注近半年之后，北京市發(fā)展改革委政府網(wǎng)站對外發(fā)布《價格聽證會公告》，水價改革的“靴子”終于落地

改革難，價格改革更難。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善主要由市場決定價格的機制，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益”。這是對傳統(tǒng)的按成本定價制度的根本性變革。隨著階梯電價已經(jīng)開始實施、階梯水價時間表明確、階梯氣價也陸續(xù)啟動試點，我國資源性產(chǎn)品價格進入階梯時代。

作為首都，北京價格改革的每一步試水，都被賦予了更多的內涵，具有樣本意義。2014年3月18日，在媒體持續(xù)關注近半年之后，北京市發(fā)展改革委網(wǎng)站對外發(fā)布《價格聽證會公告》，水價改革的“靴子”終于落地。半個月后，居民水價調整的聽證方案亦在網(wǎng)上征求意見，水價調整路線圖日漸明晰。

“金貴”的首都之水

水一直是首都可持續(xù)發(fā)展的最短板。數(shù)據(jù)顯示，1999年以來北京持續(xù)干旱，每年形成的水資源量平均只有21億立方米，比多年平均（建國以來）少44%，水資源保有量大幅下降。2000年時，北京的人均水資源量還是300立方米，現(xiàn)在已經(jīng)降至100立方米左右，為全國人均水資源量的1/20，世界人均水資源量的1/80，遠低于國際人均1000立方米的缺水下限。嚴峻的供水形勢，導致地下水長期超采，全市供水有60%取自地下水，此外，近些年來每年還要從水資源相對緊張的河北調水約3億立方米。

與此同時，北京的首都功能，又對全市供排水保障和生態(tài)環(huán)境保護提出更高要求，設施建設任務艱巨。面對剛性增長的用水需求和對水質和水環(huán)境的高要求，近年來北京市水資源供應保障和水環(huán)境治理面臨越來越大的壓力和任務。以城市供水為例，2013年夏季，市區(qū)最高日供水量達到298萬立方米，接近市區(qū)318萬立方米的日供水能力極限，高峰日實際供水量與能力極限比例為1：1.06，顯著低于行業(yè)要求的1：1.5的供水安全線，且缺口呈擴大趨勢。用水總量保持穩(wěn)定的背后，是壓縮環(huán)境用水，確保重點民生用水需求的現(xiàn)實。

而不斷壓縮環(huán)境用水帶來的影響，也在逐步顯現(xiàn)。2013年初，央視曾對北京市清河、涼水河等河道污水直排的問題進行現(xiàn)場探訪，直觀呈現(xiàn)了污水處理能力不足的現(xiàn)實。目前，北京市年污水排放量達到15億立方米，雖然在不斷加大污水處理設施建設，與2000年相比，污水處理能力增加了5.7億立方米，但總體處理能力跟不上發(fā)展要求，污水處理率為84%，而且處理后的排放水平僅滿足了國家污水排放標準的要求，還遠達不到有效利用的標準，城市河湖水環(huán)境質量有待改善。

2013年，北京市開始實施污水處理和再生水利用設施三年行動計劃，要新建再生水廠47座，污水處理率達到90%以上，其中：四環(huán)路以內地區(qū)污水收集率和污水處理率達到100%，中心城區(qū)污水處理率達到98%，新城污水處理率達到90%；同時經(jīng)再生水廠處理后排放的水質要達到地表水四類水標準，實現(xiàn)水質還清，達到城市河湖生態(tài)用水的要求，實現(xiàn)首都水環(huán)境的明顯好轉。同時，北京市加快提升城市供水能力，提速水廠建設和老舊管網(wǎng)改造，計劃到2015年市區(qū)日供水能力需提高到456萬立方米，每個郊區(qū)新城要建成一座主力供水廠，確保城市供水安全。

要完成北京市陸續(xù)出臺的南水北調、污水處理等多項三年行動計劃的建設任務，初步估算需投入1500億元。一是構建安全供水體系，建成東干渠、團城湖調節(jié)池等南水北調配套工程，完成郭公莊水廠、第十水廠等供水廠，加快城市供水管網(wǎng)的安全改造，投資需求400億元。二是實施污水處理三年行動方案，升級改造現(xiàn)有污水處理廠，新建再生水廠和截污管網(wǎng)，投資需求500億元；三是實施1460公里中小河道疏浚治理，治理84處下凹式立交橋區(qū)積水點，建設雨洪蓄滯和利用工程，投資需求500億元；四是加強城鄉(xiāng)水環(huán)境建設，實施三大流域生態(tài)治理，提升清河、涼水河等城市河湖環(huán)境品質，投資需求100億元。

不可持續(xù)的低價

與油價、電價等要素價格機制正在逐步理順相比，水價改革步伐要緩慢不少。多年來，我國城鎮(zhèn)居民用水被看作是公益性物品，在這種傳統(tǒng)觀念的影響下，水價長期偏低，不能反映水的商品屬性，更不能反映水資源的稀缺性，直接影響到供水服務，甚至影響到供水質量。清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤指出，隨著原水污染程度不斷加重，供水企業(yè)在水質達標環(huán)節(jié)的工藝和設備相對滯后，現(xiàn)行水價收入已無法滿足企業(yè)更新管網(wǎng)、改進工藝、提升服務水平的需求，水價改革勢在必行。

記者在北京市自來水集團網(wǎng)站查詢到，北京市現(xiàn)行水價包括自來水水費、水資源費和污水處理費三項。其中，自來水水費作為企業(yè)收入，用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；水資源費和污水處理費是行政事業(yè)性收費，上繳財政后統(tǒng)籌用于全市供排水設施建設和運營維護。目前本市水價分類分為6類：居民生活、工商業(yè)、旅游飯店餐飲、行政事業(yè)、洗車業(yè)和純凈水業(yè)、洗浴業(yè)用水，分別執(zhí)行每立方米4元、6.21元、5.8元、61.68元、81.68元等6個價格標準，全市平均水價為4.97元。其中，北京市現(xiàn)行居民水價為2009年制定，為4元/立方米，包括自來水水費1.7元/立方米、水資源費1.26元/立方米和污水處理費1.04元/立方米。

從價格水平上看，北京市水價雖然在全國排名靠前，在四個直轄市中排在天津市之后（用水同類地區(qū)天津的居民水價和工商業(yè)水價分別是每立方米4.9元和7.85元），但主要是由于水資源費標準高造成的。2013年，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部《關于水資源費征收標準有關問題的通知》中，綜合考慮各地水資源狀況等因素，各省市水資源費最低征收標準確定為6類，北京和天津屬于第一類，也是標準最高的。文件要求，北京、天津地表水水資源費最低征收標準要達到每立方米1.6元以上，而目前北京市是每立方米1.26元。

顯而易見，現(xiàn)行水價無法真實反映北京的水資源稀缺程度。此外，現(xiàn)行水價與國家對北京水價具體要求差距大。2001年國務院批復的《21世紀初期（2001-2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》提出“要在5年左右的時間內實現(xiàn)水價改革的目標”，即到2005年北京市平均水價要達到每立方米6元。所以2002 -2004年，北京市連續(xù)三年都在進行水價的調整，從原來的2元上調到了3.7元。之后基本上五年動一次，2005-2008年四年未動，2009年提出了居民水價要上調0.9元，工商業(yè)水價上調1.2元，分三年實施到位，而實際上只在2009年分別上調了每立方米0.3和0.4元，分別有0.6元和0.8元因通脹壓力大而未能實施。而目前北京市平均水價為每立方米4.97元，仍然未達到國家對北京市水價提出的2005年應達到的水平。

水價長期偏低，也對行業(yè)的市場化改革形成了桎梏。供水成本的不斷高漲催生了水價倒掛現(xiàn)象，導致大批水廠長期虧損。社會資本缺乏合理回報機制，供排水設施建設速度與發(fā)展要求存在很大差距。目前，郊區(qū)新城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建的污水處理廠特許經(jīng)營招標后，處理廠的服務費用基本上在3-4.5元/立方米左右（不含管網(wǎng)的建設費用），而現(xiàn)行水價中，污水處理費僅為1.32元。偏低的價格水平不利于社會資本的進入和行業(yè)服務效率的提升，也不利于推進市場化改革。

被公開的成本

在歷次的價格調整過程中，成本始終是社會和聽證參加人關注的問題。由于公眾不理解成本問題或者成本不透明，導致了每一次調價都變成供需雙方和政府的三方博弈，極易引起公眾的質疑。與歷次聽證會不同，在3月18日北京市發(fā)展改革委刊登《價格聽證會公告》的當日，北京市自來水集團也在其官方網(wǎng)站刊登了關于成本公開的《通告》，并公開了企業(yè)成本費用和基本情況兩張表。這是依據(jù)國家發(fā)改委《城市供水企業(yè)價格調整成本公開試點工作的指導意見》的要求，首次對北京市供水成本進行公開。

北京市自來水集團是北京市政府所屬國有獨資企業(yè)，主要負責北京城區(qū)以及門頭溝、延慶、密云、懷柔、房山、大興、通州等郊區(qū)縣新城的供水業(yè)務。據(jù)悉，北京供自來水生產(chǎn)的水源地共有22處，地表水主要來自于密云水庫以及河北的四大水庫，水源的多樣性對技術處理水平提出了更高的要求。此外，北京市人口以每年近60萬的速度遞增，導致售水量逐年遞增。公開信息顯示，2011年售水量比2010年增長1704萬噸，2012年比2011年增長3498萬噸，可以看出北京市用水需求呈增長態(tài)勢。

與此同時，供水成本也在不斷增加。據(jù)自來水集團新聞發(fā)言人梁麗介紹，供水總成本由制水成本、輸配成本和期間費用三大部分構成。其中制水成本所占比例較高，占供水總成本的50%以上。制水成本包括原水費、材料費、動力費、修理費、制水環(huán)節(jié)職工薪酬、制水環(huán)節(jié)固定資產(chǎn)折舊和其他制水費用。調查顯示，近幾年電價、原材料、人工等供水成本大幅提升，僅用電成本一項占單位制水成本比例近20%。

目前，自來水集團的單位售水成本為3.19元/立方米，這意味著，每出售一噸水，自來水集團將虧損1.49元。2010年到2012年，集團分別虧損6.37億元、6.81億元、7.65億元?！斑@主要是為保障供水安全、購買原水的費用逐年增加，原材料、動力價格的上漲，人工成本和折舊費用增加導致的?！绷蝴惤忉屨f。

記者留意到，本次不僅僅是對供水企業(yè)成本進行公開，同時，也嚴格實施了成本監(jiān)審公開。從4月2日起，《北京市市屬供水成本監(jiān)審報告》即可在北京市發(fā)展改革委網(wǎng)站查詢，這與此前僅將監(jiān)審報告提前送達聽證參加人的做法不同。“把成本公開作為價格主管部門制定和調整水價的一項基本制度，不斷提高水價調整的科學性和透明度，主動接受社會監(jiān)督，是個好的開始。”業(yè)內人士表示。

按照國家“成本監(jiān)審具體工作由各級人民政府價格主管部門的成本調查機構組織實施”的規(guī)定，北京市成本調查隊承擔了對自來水集團經(jīng)營成本的審核調整工作。成本調查隊副隊長劉長翠介紹，調查隊員進駐企業(yè)進行實地考核，重點審核了水量、人工成本、修理費、固定資產(chǎn)折舊、銷售費用、財務費用和管理費用等項目，按照定價成本指標體系對企業(yè)財務成本項目進行重新歸類，按照合法性、合理性、相關性原則對賬面值進行調整，并出具成本監(jiān)審報告。監(jiān)審結果顯示，共調增4937.36萬元，調減20050.12萬元，確認城市供水定價成本為249629.28萬元，單位成本為3.08元/立方米，比企業(yè)提供的單位成本數(shù)據(jù)降低了0.11元/立方米。

“成本差異，主要是核算制度和方法不同帶來的。企業(yè)成本核算主要依據(jù)國家有關企業(yè)財務會計方面的法律、法規(guī)及制度進行，而定價成本監(jiān)審主要依據(jù)價格方面的法律法規(guī)來進行。這個差異是正常的，也是合理合規(guī)的?！眲㈤L翠解釋。

全方位的改革

“本輪全市水價改革的目的是運用經(jīng)濟手段，發(fā)揮價格機制的調節(jié)作用，大力促進水資源節(jié)約，推動首都生態(tài)環(huán)境改善，增強城市可持續(xù)發(fā)展能力?！北本┦邪l(fā)展改革委委員李素芳表示，“通過水價改革，是要大力促進水資源的節(jié)約?！?/p>

因此，從改革方案設計之初，就堅持居民水價和非居民水價同步調整，非居民水價調整幅度大于居民水價調整幅度。為此，北京市提出了“簡化水價分類”、“非居民用水嚴格執(zhí)行超定額累進加價”、“特殊行業(yè)用水加大差別水價實施力度”等具體舉措。

按照國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部《關于做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》要求，將現(xiàn)行的6類水價合并簡化為3類：居民用水、非居民用水和特殊行業(yè)用水，從而實現(xiàn)同類用戶同水同價，促進公平負擔。

非居民用戶包括工商業(yè)、旅游飯店餐飲業(yè)和行政事業(yè)等。目前，非居民平均水價是6.15元/立方米，按照價格保障供排水適度投資回報、能夠吸引社會資本進入、適度體現(xiàn)資源稀缺程度的思路，適當提高非居民用戶水價。同時按照《北京市節(jié)約用水辦法》，全市非居民用戶用水繼續(xù)執(zhí)行超定額累進加價政策。超出用水定額20%以內的部分，按照水價的一倍標準加收；超出用水定額20%至40%的部分，按照水價的二倍標準加收；超出用水定額40%以上的部分，按照水價的三倍標準加收。通過非居民水價的調整，完善超定額累進加價政策，促進產(chǎn)業(yè)結構調整和水資源節(jié)約利用。

此外，本次改革對特殊行業(yè)用水提出了明確要求，《北京市人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》和《北京市節(jié)約用水辦法》等文件明確提出嚴格限制高耗水項目發(fā)展。為進一步發(fā)揮價格導向作用，抑制高耗水行業(yè)發(fā)展，將大幅度提高特殊行業(yè)用水價格。李素芳表示，“要對不符合首都功能的高耗水、小散低等行業(yè)，進一步加大差別水價實施力度?！?/p>

“?；尽钡碾A梯方案

近年來，國家要求穩(wěn)步推行階梯水價政策，在36個大中城市中已有半數(shù)城市實施了居民階梯水價。北京市實行階梯水價也具備了一定的社會基礎，在2009年水價調整聽證會上，60%的聽證會參加人提出實施階梯水價的建議。2013年年底，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》?！吨笇б庖姟诽岢觯?015年底前，設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度；具備實施條件的建制鎮(zhèn)也要積極推進。

為此，各地要按照不少于三級設置階梯水量。第一級水量原則上按覆蓋80%居民家庭用戶的月均用水量確定，保障居民基本生活用水需求；第二級水量原則上按覆蓋95%居民家庭用戶的月均用水量確定，體現(xiàn)改善和提高居民生活質量的合理用水需求。

“本次水價調整方案與國家指導意見在改革方向和總體思路上是一致的，同時充分考慮北京實際，更加突出了‘?；??！崩钏胤冀榻B說。因此，在階梯水價方案設計中，堅持“區(qū)分基本需求與非基本需求，用水越多、價格越高，體現(xiàn)了多用水、多負擔，節(jié)約用水，提高水資源利用效率”。在已經(jīng)公布的兩個方案中，第一階梯用戶水量分別被限定在145立方米和180立方米之內，各覆蓋了85%和90%的居民家庭，高于《指導意見》規(guī)定的80%。在方案一中，第一階梯戶每立方米水價為4.95元，方案二則為5元，漲幅均在1元左右。

“第一階梯水價上調1元左右的方案還是很溫和的”，常年從事水務研究的中國人民大學環(huán)境學院教授沈大軍如此評價這個聽證方案。沈大軍曾參與2009年北京市水價調整方案的研究工作，并協(xié)助有關部門完成了多個水價改革的課題?！盁o論是哪個方案，調整后的第一階梯水價均低于成本，財政仍要保持對居民基本用水的適度補貼”。在他看來，通過普及階梯水價，建立政府與公眾在水價問題上的良性互動，對接下來進一步推動水價改革至關重要。

除第一階梯外，調價方案對其他階梯的設置是這樣的：按照方案一，第二階梯戶年用水量在146-260立方米之間，每立方米水價為7元；第三階梯戶年用水量為260立方米以上，每立方米水價為9元。據(jù)此測算，85%的居民家庭，戶均年增支最多不超過138元（月11.5元）；11%用水較多的居民家庭，年用水量超過145立方米以上部分，每多用1立方米水，多支出3元；4%用水最多的居民家庭，年用水量超過260立方米后，每多用1立方米水，多支出5元。

方案二中，第二階梯戶年用水量在181-260立方米之間，每立方米水價為7元；第三階梯戶年用水量為260立方米以上，每立方米水價為9元。據(jù)此測算，90%的居民家庭，戶均年增支最多不超過180元（月15元）；6%用水較多的居民家庭，年用水量超過180立方米以上部分，每多用1立方米水，多支出3元；4%用水最多的居民家庭，年用水量超過260立方米后，每多用1立方米水，多支出5元。

按照2013年《北京統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，北京市城鎮(zhèn)居民家庭平均每人年水費支出為112元。按照居民每人平均年現(xiàn)金收入4萬元計算，水費與收入比為0.28%。而據(jù)相關專家測算，一戶或一人的水費支出占收入的1%乃至3%，都是合理水平，由此計算，水價仍有一定調整空間。

不僅僅是價格改革

據(jù)了解，居民水價調整后增加的水費收入，將主要用于供水企業(yè)實施戶表改造，彌補供排水成本，增強供排水保障能力，促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面。

推進“一戶一表”改造，是實行階梯水價制度的重要基礎條件。2009年以來，在市、區(qū)兩級政府和供水企業(yè)的合力推進下，市自來水集團已累計完成了近20萬戶“一戶一表”改造和查表到戶工作。下一步，將加快制定“一戶一表”改造計劃，為全面推行階梯水價創(chuàng)造條件。此外，還要結合南水北調來水情況，制定地下水置換方案，逐步減少地下水開采規(guī)模，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

“調價實際上對水務管理工作提出了更高的要求，如何提供更好的服務，實施有效的監(jiān)管，都是未來要重點考慮的?！北本┦兴畡站指本珠L、新聞發(fā)言人劉斌說。2012年8月，北京市在全國率先出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》。該制度包括水資源開發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”和績效評價體系。目前，北京市已明確了2015、2020年的控制目標及相應管理措施，建立了“三條紅線”具體指標體系，市政府每年與全市16個區(qū)縣政府簽訂了最嚴格水資源管理制度目標考核責任書，其中主要指標納入市政府對區(qū)縣政府績效評價體系。

此外，結合階梯水價實施，供水企業(yè)將進一步提高水質監(jiān)測能力，確保水質安全穩(wěn)定。通過制作便民手冊、張貼宣傳材料，提供用水信息查詢和告知服務，完善對外服務熱線系統(tǒng)等方式，提高服務水平。而對于社會關注的低收入群體保障問題，有關部門也允諾，其基本生活水平不受價格調整的影響，在北京市城鄉(xiāng)最低生活保障、失業(yè)保險金、最低工資標準等社會保障相關待遇標準調整時，統(tǒng)籌予以考慮，并及時發(fā)放到位。

李素芳表示，價格改革只是手段之一，它關聯(lián)著城市功能定位、轉方式調結構、行業(yè)管理、市場化等多個問題，需要綜合施策，合力推進。據(jù)悉，本次聽證會將于4月17日召開，可以預期，雖然與國家資源產(chǎn)品價格改革所要求的“市場供求、資源稀缺、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益”還有很長一段路要走，但以水價改革為代表的要素價格改革，正穩(wěn)步進入提速周期。