吳娜

摘要：

受制于地方財政的制約，地方政府建設(shè)資金普遍存在不足現(xiàn)象，但是地方政府為了績效的考核，又往往在自己任期“舉債經(jīng)營”。地方政府融資平臺主要作用是為地方建設(shè)籌集資金、管理和經(jīng)營地方城市資產(chǎn)和負債、根據(jù)政府的發(fā)展規(guī)劃進行投資。地方政府融資平臺為城市的現(xiàn)代化建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市容市貌改善等方面做出了重大貢獻。在對地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀概述的基礎(chǔ)上，分析了地方政府融資平臺公司的融資風(fēng)險，最后提出了地方政府融資平臺公司融資風(fēng)險管控策略。

關(guān)鍵詞：

地方政府；融資平臺公司；融資風(fēng)險；管控策略

中圖分類號：

F83

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2014）22009901

1地方政府融資平臺公司發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)審計署2013年全國政府性債券審計結(jié)果表明，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)2013年6月底達到206988.65億元。從我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負債的相互關(guān)系看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患。至2011年以來，地方政府相繼出臺了債務(wù)舉借、償還、使用和管理制度，規(guī)范加強了地方債務(wù)的管理，建立地方債務(wù)統(tǒng)計報告制度，組織清理了地方融資平臺公司。截至2013年6月，全國63.89%的省級單位、76.21%的市級單位和62.49%的縣級單位出臺了綜合性地方債務(wù)管理制度，用于規(guī)范地方融資平臺管理。

整體來看我國的地方政府融資平臺公司仍處于發(fā)展過程中，很多制度仍有待于進一步完善。近幾年，地方政府融資平臺公司通過增加注冊資本、重組改制、引入優(yōu)質(zhì)資本、健全法人治理機制等措施，地方政府融資平臺公司的整體償債能力有所增強。但是地方政府融資平臺公司仍然存在著現(xiàn)金流不足、財務(wù)成本過重、業(yè)務(wù)不突出、抵押物不足、承擔(dān)的任務(wù)與經(jīng)營能力不足等問題?；诘胤秸谫Y平臺公司在地方引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化調(diào)整升級、盤活存量國有資產(chǎn)、發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的積極作用，我們有必要對地方政府融資平臺公司的融資風(fēng)險進一步分析，增強融資平臺公司管理風(fēng)險的能力，以促進地方融資平臺公司的健康發(fā)展。

2地方政府融資平臺公司融資風(fēng)險分析

2.1地方政府融資平臺負債規(guī)模較大

龐大的負債規(guī)模，勢必要求融資平臺公司有足夠的現(xiàn)金流量予以支持，為了維持龐大的負債規(guī)模正常存續(xù)，不少地方政府融資平臺存在不正規(guī)手段籌集資金，非法注資、新債償舊債現(xiàn)象時常發(fā)生，這都蘊含了公司融資的資金鏈風(fēng)險。

2.2地方政府融資平臺負債率普遍較高

作為公司性質(zhì)的地方政府融資平臺公司，面臨著巨大壞賬壓力和到期足額還本付息壓力。審計署地方債務(wù)審計報告顯示：截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；且其中不乏一些省市舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重（借新還舊率）超過20%。普遍較高的資產(chǎn)負債率，使地方政府融資平臺公司的償債付息壓力特別大，進而滋生了一些不合規(guī)范的操作，也進一步加大了公司的融資風(fēng)險。

2.3融資平臺公司管理能力欠佳

地方政府融資平臺公司名義上是具有獨立法人資格的企業(yè)，但實質(zhì)上地方政府融資平臺公司不得不受限于地方政府的指令，甚至命令，公司多圍繞著市委、市政府的戰(zhàn)略部署的重點進行工作。雖然融資平臺是借款主體，但其所承貸的資金有時候通過劃轉(zhuǎn)至財政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)后，實際上發(fā)揮著土地儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搭橋融資（如填補項目建設(shè)中的財政到位資金缺口）等多重職能，銀行難以監(jiān)測資金流向。所以說，地方政府融資平臺公司多政企不分，缺乏現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu)，融資平臺公司管理能力欠佳。

2.4投資沖動強烈且缺乏約束

地方政府強烈的投資沖動與投資約束乏力之間的關(guān)聯(lián)度不強，是導(dǎo)致建設(shè)性信貸規(guī)模持續(xù)擴張的重要原因。一些地方政府出于政績的考慮，盲目鋪攤子、上項目，不顧財力民力，在任期內(nèi)大舉借債；一些地方政府大搞美化、靚化的形象工程和高標(biāo)準(zhǔn)、大手筆的政績工程，導(dǎo)致債務(wù)融資規(guī)模逐漸超過了地方政府財力的實際承受能力。與此同時，一些地方人大沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督和制約作用，項目決策過程也幾乎沒有公眾的有效參與，使得地方政府投資缺乏約束。另外，地方政府建設(shè)性債務(wù)游離于現(xiàn)行財政體系之外，使用和管理信息透明度嚴(yán)重缺失，財政部門沒有將這部分融資納入預(yù)算管理，甚至審計部門也沒有對這部分融資實施審計監(jiān)督。信息不透明且缺乏約束使得信貸資金的風(fēng)險控制與管理無法到位。

3地方政府融資平臺公司融資風(fēng)險管控策略

3.1控制適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)融資規(guī)模

龐大的地方融資平臺規(guī)模、較高的資產(chǎn)負債率是地方政府融資平臺公司面臨最大的融資風(fēng)險，所以地方政府融資平臺公司一定要控制適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)規(guī)模，避免公司陷入負債、借新債、還債的惡性循環(huán)?！斑m度”是地方政府融資平臺公司應(yīng)該控制的，避免閑散資金的出現(xiàn)，充分利用企業(yè)現(xiàn)有資金。地方政府融資平臺公司的融資規(guī)模需要根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展環(huán)境進行科學(xué)的決策分析，既利用好債務(wù)杠桿的收益，又要把債務(wù)的融資風(fēng)險控制在公司可以接受的范圍內(nèi)。在控制公司債務(wù)規(guī)模的同時，也要選擇適當(dāng)?shù)淖顑?yōu)資本結(jié)構(gòu)，選擇多樣的籌資方式，避免單一的債務(wù)融資和土地財政籌資，突破傳統(tǒng)融資方式，試行優(yōu)先股和可轉(zhuǎn)債等新型投資工具，通過更靈活的制度來安排開展投資業(yè)務(wù)。

3.2保持良好的公司現(xiàn)金流量

要轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y的思維模式，轉(zhuǎn)變過去先融資、再找項目的傳統(tǒng)做法，根據(jù)項目的需要去融資，使項目的盈利能力與融

資成本相匹配，做到各個項目都能平衡，每個項目都有正的

現(xiàn)金流。因為只有可預(yù)測、可控制的現(xiàn)金流量，才不至于公司因資金鏈的斷裂而陷入債務(wù)危機。現(xiàn)金流是公司的血液，對于地方政府融資平臺公司來說也是同等的重要，良好的現(xiàn)金流量可以降低公司未來不確定性風(fēng)險。地方政府融資平臺公司現(xiàn)金流量主要來源于財政補貼注入、融資平臺外部籌資、以及自身創(chuàng)造的現(xiàn)金流量。地方政府融資平臺公司在以后的現(xiàn)金流量取得方面要避免單一的“財政”補貼流量和土地質(zhì)押貸款流量，帶有半政府背景的地方政府融資平臺公司雖然能很容易的獲得外部債務(wù)注入，但是為了公司的整體價值，地方政府融資平臺公司更應(yīng)保持良好的現(xiàn)金流量，在時間和金額上合理安排現(xiàn)金流的流入和流出。

3.3實現(xiàn)債務(wù)融資的可持續(xù)性

地方債務(wù)融資平臺公司需要進一步做活體制、機制，引進高端投資專家、資本運作專家，建立健全財務(wù)管理運行機制，積極的參與市場化競爭，努力把籌資、投資推向市場化，完善公司治理機制，進一步降低行政化干預(yù)和行政色彩。融資決策方面地方政府融資平臺公司需要改變目前融資結(jié)構(gòu)，銀行融資可以由平臺公司旗下的子公司負責(zé)；融資平臺公司合并報表后，具有資產(chǎn)規(guī)模大、現(xiàn)金流大、凈利潤多等特點，可考慮發(fā)行銀團貸款、國際金融機構(gòu)貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計劃、中期票據(jù)等中長期債務(wù)性融資及依靠資本市場進行權(quán)益性融資等方式，增加融資渠道，降低融資成本。這樣一來可以將巨大存量的政府融資平臺貸款與債券市場對接起來。立足于債券市場建設(shè)，即將現(xiàn)有大量政府融資平臺貸款進行證券化，增加債券市場的流動性，由市場發(fā)現(xiàn)價格，從而促進債券市場的發(fā)展。通過貸款證券化，銀行退出一部分政府平臺貸款，在銀行方面使得貸款不那么集中。此外，讓政府直接面對市場，運作上更規(guī)范。

3.4強化地方政府債務(wù)的內(nèi)部硬約束

一是要建立投資決策的問責(zé)制，在各個環(huán)節(jié)解決好誰問責(zé)、問責(zé)誰和如何問責(zé)的問題。針對有些地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r，并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。二是要通過立法，硬化地方政府的債務(wù)約束，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險向上級部門轉(zhuǎn)嫁。考慮到我國單一制的政體，地方政府的發(fā)債要經(jīng)由上級政府的嚴(yán)格審批。三是要將地方政府債務(wù)納入同級預(yù)算管理。將各級政府的建設(shè)預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算分離，各級政府單獨編制本級建設(shè)項目預(yù)算，報同級人大審查和批準(zhǔn)。把政府的資源整合集中，集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設(shè)單位向金融機構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，以降低貸款利息支出，節(jié)約負債成本。完善地方政府償債機制。財政部門根據(jù)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。定期對已有的政府債務(wù)進行分析和督促，確保政府債務(wù)按時償還。

最后，為了控制融資風(fēng)險，政府融資平臺公司需要建立完善的財務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，科學(xué)的設(shè)置符合自己公司的財務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，對公司的財務(wù)風(fēng)險進行及時的報警，把公司融資風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)。

參考文獻

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