[摘要]自從我國(guó)實(shí)行改革開放，在政府的大力扶持下，慈善事業(yè)發(fā)展地很快。慈善事業(yè)在現(xiàn)在的社會(huì)中發(fā)揮著社會(huì)保障、緩解矛盾的作用，發(fā)展慈善事業(yè)有利于建設(shè)和諧社會(huì)，改善人民的生活。但是，在我國(guó)發(fā)展慈善事業(yè)的過程中也遇到了很多問題，這些問題極大地制約了慈善事業(yè)的發(fā)展。本文從資金運(yùn)作的角度，探究政府在慈善資金中的角色定位。

[關(guān)鍵詞]政府；慈善組織；資金運(yùn)作；角色定位

[中圖分類號(hào)]D632.9[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）29-0100-03

慈善組織在廣義上是指增加人類福祉或是扶貧濟(jì)困的非營(yíng)利組織，它憑借自身的優(yōu)勢(shì)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及國(guó)際上發(fā)揮著重要作用。慈善組織通過各種活動(dòng)籌集到的資金稱為慈善資金，慈善資金的來源有以下幾個(gè)途徑：政府資助、企業(yè)捐款、個(gè)人捐款以及外國(guó)援助等。慈善資金在一定程度上能夠?yàn)樯鐣?huì)提供服務(wù)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。慈善組織的發(fā)展需要慈善資金的支持，一個(gè)慈善組織缺少慈善資金將會(huì)很難開展慈善活動(dòng)，資金是保證慈善組織正常發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。慈善資金運(yùn)作的一般流程是募集資金、管理資金、使用資金等環(huán)節(jié)。

1我國(guó)慈善資金運(yùn)作概括以及困境

1.1我國(guó)慈善資金運(yùn)作概括

從20世紀(jì)90年代起，我國(guó)慈善事業(yè)開始起步，國(guó)內(nèi)各地出現(xiàn)不同形式的慈善活動(dòng)。民間建立了慈善組織。在此之后，我國(guó)相繼建立了一些慈善組織，例如吉林省慈善總會(huì)、中華慈善總會(huì)。各個(gè)慈善組織為籌集資金開展了很多活動(dòng)，下面根據(jù)慈善資金的運(yùn)作情況，主要從募集資金、管理資金與使用資金三個(gè)方面進(jìn)行具體分析。

（1）慈善組織需要募集資金。慈善資金主要來源于政府資助、企業(yè)捐款、個(gè)人捐贈(zèng)以及外國(guó)援助，這四個(gè)來源各有各的優(yōu)勢(shì)又有各的不足。在國(guó)內(nèi)慈善組織在籌集資金總額上有很大的差異，有些大型慈善團(tuán)體一年能籌集人民幣上億元而一些小型慈善團(tuán)體接近于癱瘓的狀態(tài)。在我國(guó)慈善資金主要依靠于政府的財(cái)政撥款與補(bǔ)貼，由個(gè)人捐款與營(yíng)利性收入提供的資金很少。隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，越來越多的人支持慈善事業(yè)。與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)了很多問題，在我國(guó)人民心中的慈善意識(shí)還有待加強(qiáng)。在企業(yè)捐贈(zèng)方面，大部分捐贈(zèng)資金來自港澳地區(qū)與國(guó)外，國(guó)內(nèi)企業(yè)捐贈(zèng)資金比較少。

（2）慈善組織需要管理資金。在募集一定的資金之后，需要對(duì)資金進(jìn)行管理。對(duì)慈善資金有效、科學(xué)地管理能夠防止資金的流失，保證慈善組織正常開展慈善活動(dòng)。有些慈善組織因資金管理不當(dāng)導(dǎo)致資金流失，嚴(yán)重影響慈善活動(dòng)的正常開展，例如盧萬華曾兩次騙取中華慈善總會(huì)約1700萬元，造成慈善總會(huì)資金的流失。

（3）慈善組織如何合理使用資金。一個(gè)慈善組織能否正確使用慈善資金將會(huì)直接影響它自身的聲譽(yù)以及以后的慈善捐款。在我國(guó)慈善資金的使用范圍主要包括：孤兒院、福利院、敬老院等工程；幫助無依無靠，沒有生活來源的老、幼、病、殘、孤等生活困難的人；開展各類慈善活動(dòng)的費(fèi)用；為慈善組織的工作人員的福利、工資等費(fèi)用。在一些慈善組織中有一些工作人員擅自挪用慈善資金，為自己謀取私利。慈善組織要慎重使用慈善資金，做好資金的合理使用，防止發(fā)生違法亂紀(jì)的行為，最大限度使用慈善資金。

1.2我國(guó)慈善資金運(yùn)作過程中遇到的問題

慈善資金運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題，我們主要從資金的籌集、管理與使用三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，找出問題出現(xiàn)的原因。

（1）籌集資金遇到的問題。慈善組織必須提高自身的籌款能力才能承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。我國(guó)大部分慈善組織的資金收入主要依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼與撥款，個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)與營(yíng)利性收入籌集的資金占總資金的比例較小。在籌集資金的過程中，還存在違規(guī)籌款、動(dòng)機(jī)不純等現(xiàn)象。慈善組織和企業(yè)的合作過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)交易黑洞。一些公司利用政府為慈善組織提供的優(yōu)惠稅收政策以慈善捐款的名義免除一些稅收，再以不正當(dāng)?shù)姆绞将@取現(xiàn)金或是使慈善組織為它提供營(yíng)利。分析籌集資金遇到問題的主要原因是政府的資金占據(jù)主要地位。慈善組織在資金來源上很大程度上依賴于政府撥款，最終導(dǎo)致不合理的收入結(jié)構(gòu)。慈善組織在開展工作時(shí)遇到一個(gè)瓶頸——缺失社會(huì)信任度。在我國(guó)還有不少人對(duì)慈善事業(yè)疑慮很多，很多富人對(duì)行善、捐款等熱情有限。中國(guó)慈善團(tuán)體在籌集資金方面存在不少問題，籌款理念不夠明確，籌款手段不靈活，資金來源比較窄。針對(duì)于個(gè)人捐款，我國(guó)還沒形成良好的慈善機(jī)制。

（2）管理資金遇到的問題。慈善組織一般只管理預(yù)算、收入與支出，關(guān)注預(yù)算資金籌集、使用與分配的合規(guī)性，在這些慈善組織中經(jīng)常出現(xiàn)違法、違紀(jì)、資金浪費(fèi)、以權(quán)謀私等一系列問題。我們必須加強(qiáng)對(duì)慈善資金的監(jiān)管力度，根據(jù)我國(guó)慈善資金存在的特征決定在管理方面的一些問題。根據(jù)慈善資金存在的三個(gè)特征，我們逐一進(jìn)行分析。首先，慈善資金多樣性的來源決定管理復(fù)雜性。在企業(yè)里資金的主要來源是銷售產(chǎn)品與服務(wù)顧客來獲得收入，但是在慈善組織中大部分資金依靠政府部門的財(cái)政支持。其次，我國(guó)的慈善事業(yè)缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。慈善組織所提供的服務(wù)缺乏客觀的評(píng)價(jià)，幾乎接近于壟斷經(jīng)營(yíng)。

（3）使用資金遇到的問題。當(dāng)資金進(jìn)入慈善組織內(nèi)部，慈善組織擁有使用和支配這些資金的權(quán)利，慈善組織以及工作人員必須按照和資金捐贈(zèng)者簽訂的協(xié)議開展相應(yīng)的公益活動(dòng)。一些慈善組織工作者私自挪用慈善資金，例如利用善款購(gòu)置豪華轎車。還有一些工作人員將慈善資金違規(guī)投資，謀取私利，虧損則是記在慈善賬上。慈善組織必須嚴(yán)格規(guī)范使用資金，在內(nèi)部建立起完善的管理機(jī)構(gòu)。慈善資金的使用與企業(yè)投資不同，前者是非營(yíng)利性的投入，后者是為了獲取經(jīng)濟(jì)效益。衡量慈善組織的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)無法確定，無法進(jìn)行組織間比較。在組織內(nèi)部沒有明確劃分職權(quán)，無法考核慈善內(nèi)部工作人員的業(yè)績(jī)。慈善資金是通過各種渠道籌集，資金權(quán)益應(yīng)屬組織本身所有，慈善組織一般不計(jì)算損益。

2我國(guó)政府在慈善資金運(yùn)作中的角色分析

在現(xiàn)代社會(huì)，慈善事業(yè)屬于第三部門的一部分，它的發(fā)展需要政府大力支持、引導(dǎo)與監(jiān)督。在我國(guó)，政府在大力支持慈善組織同時(shí)也控制著慈善組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府既要管理慈善組織，又要大力參與、支持相應(yīng)的慈善組織。慈善組織與政府之間的關(guān)系不是固定不變的，兩者的關(guān)系隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境與公眾的需求變化而變化。現(xiàn)階段政府在慈善組織中角色定位不當(dāng)造成資金運(yùn)作困難的原因，下面我們從政府對(duì)慈善組織準(zhǔn)行政化管理、過度介入資金運(yùn)作、制度不完善等方面，進(jìn)行分析。

2.1政府準(zhǔn)行政化管理

與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)慈善組織還存在很多不足。目前我國(guó)政府在管理慈善事業(yè)方面主要采取行政化管理，以支持為輔助。

（1）政府行政化管理的表現(xiàn)。第一，雙重管理。我國(guó)很多慈善組織形式上與民間組織相似，但是它們實(shí)際上受到政府的控制，具有“半官半民”的特點(diǎn)。在我國(guó)，成立一個(gè)慈善組織首先必須通過該地區(qū)的民政部門審查它的成立條件，然后需要一個(gè)政府部門為本組織主管業(yè)務(wù)。政府在業(yè)務(wù)方面指導(dǎo)慈善組織，慈善組織必須對(duì)政府負(fù)責(zé)。在這種“雙重管理”模式下，慈善組織受到政府部門的極大束縛，政府擁有強(qiáng)制性的管理權(quán)，最終導(dǎo)致慈善組織變成政府的附屬物，無法自由組織慈善活動(dòng)。第二，行政化的資金籌集。慈善資金主要依賴政府的支持，在募集資金時(shí)政府利用行政手段強(qiáng)制很多企業(yè)捐款。第三，人員與組織結(jié)構(gòu)的“行政化”。很多慈善組織在當(dāng)?shù)卣С窒陆ⅲM織內(nèi)的人事任免權(quán)受政府限制，組織內(nèi)的很多人員是由相關(guān)的政府部門任命與派遣，形成“行政化”趨勢(shì)。在組織結(jié)構(gòu)方面，有上級(jí)、下級(jí)之分，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)著下級(jí)。以上三個(gè)方面都是我國(guó)政府行政化管理的表現(xiàn)。

（2）政府行政化管理的原因。政府對(duì)慈善組織行政化管理具有一定的歷史必然性，主要原因有以下幾個(gè)方面。首先，“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)。在西方國(guó)家，建立慈善組織是為防止市場(chǎng)與政府侵犯公共利益。在我國(guó)，慈善組織是為了公民社會(huì)的建立，它建立在“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家管理著社會(huì)，社會(huì)被國(guó)家統(tǒng)治著。真正的慈善組織缺乏必需的資源在社會(huì)上無法立足，大多數(shù)慈善組織屬于政府的附屬物。由于政府和慈善組織間復(fù)雜的利益關(guān)系，最終導(dǎo)致政府對(duì)其實(shí)行行政化管理。其次，雙重管理的存在。政府對(duì)慈善組織實(shí)行雙重管理，打擊了很多慈善人員的積極性。建立一個(gè)慈善組織需要經(jīng)過一系列審查，還需要其他政府部門管理業(yè)務(wù)。申請(qǐng)建立慈善組織是個(gè)復(fù)雜的過程，在很多時(shí)候慈善組織人員需要迎合政府的需求，由此成立的很多慈善組織具有“半官半民”的特征。草根慈善組織很難獲得政府的許可，限制了它們的發(fā)展。最后，新的體制與制度還未形成。我國(guó)現(xiàn)存的慈善法律還不健全，關(guān)于慈善組織的性質(zhì)、運(yùn)行規(guī)范、活動(dòng)范圍、監(jiān)督體制等還未明確規(guī)定。我國(guó)慈善組織在發(fā)展的過程還面臨很多困難，目前我國(guó)還未形成新的體制與制度。稅收政策是促進(jìn)慈善募捐的重要手段，我國(guó)缺乏針對(duì)慈善稅收專門、一致的法律，而且在稅收政策上還存在很多不足，比如，優(yōu)惠政策不公平、免稅的額度不合理。

2.2政府過度介入慈善資金

國(guó)內(nèi)慈善組織的資金主要依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼與撥款，政府的大力支持是慈善組織正常運(yùn)行的主要?jiǎng)恿?。很多學(xué)者認(rèn)為真正的慈善組織應(yīng)該是不需要政府支持，其實(shí)我國(guó)現(xiàn)存的慈善組織還是屬于行政化組織。近年來慈善捐贈(zèng)金額逐年增加，但是大部分資金是由半官方和官方機(jī)構(gòu)接收。在2007年國(guó)內(nèi)企業(yè)和公眾的捐贈(zèng)額是223.16億元，這些捐款里主要包括：各級(jí)民政部門接收43.2億元捐贈(zèng)，各地慈善會(huì)接收捐贈(zèng)78.06億元，各地紅十字會(huì)接收21.39億元，各級(jí)慈善組織收到7.54億元捐贈(zèng)，各基金會(huì)接收捐贈(zèng)42.2億元，其余捐贈(zèng)30.82億元。從上面這些數(shù)據(jù)我們可以看出大約60%慈善捐贈(zèng)被半官方和官方機(jī)構(gòu)接收。政府過度參與很多慈善組織的募捐活動(dòng)，將原本由慈善組織負(fù)責(zé)的捐贈(zèng)活動(dòng)變成政府的活動(dòng)，使人們忽略慈善組織的存在。與政府介入的資金募集相比，民間的慈善組織在募捐資金方面的能力明顯不足，在很大程度上抑制民間慈善組織的發(fā)展。

2.3制度供給不足

慈善事業(yè)的健康發(fā)展離不開良好的環(huán)境，法律環(huán)境是組成良好環(huán)境的重要部分。我國(guó)在慈善事業(yè)方面的制度供給不足主要有以下三個(gè)方面。第一，有關(guān)慈善事業(yè)的法律法規(guī)。至今為止，有關(guān)慈善事業(yè)的法律法規(guī)不夠完善，一些相關(guān)的法律只是規(guī)定慈善事業(yè)某一個(gè)方面或是幾個(gè)方面，法律的數(shù)量較少，尚未形成完善的慈善制度體系，在一定程度上導(dǎo)致慈善事業(yè)無法可依。例如《公共事業(yè)捐贈(zèng)法》只是規(guī)定了慈善捐贈(zèng)的內(nèi)容，沒有涉及相關(guān)的慈善募捐。第二，稅務(wù)優(yōu)惠制度。我國(guó)對(duì)慈善組織采取一定的優(yōu)惠政策來支持慈善事業(yè)的發(fā)展，但是沒有制定專門規(guī)定慈善稅收的法律，一些稅收優(yōu)惠制度分散在各種稅收規(guī)章中。已制定的稅收優(yōu)惠政策還存在很多不足，限制了慈善事業(yè)的健康發(fā)展。第三，監(jiān)督制度。目前，在發(fā)展慈善事業(yè)的過程中，暴露出很多不好的現(xiàn)象。很多慈善募捐活動(dòng)規(guī)定黨員、干部、職工與群眾各需要捐多少，有時(shí)還會(huì)扣除一定的工資或是集中收取。這種做法將捐贈(zèng)變成強(qiáng)制性的任務(wù)，引起公眾的排斥。另外，很多慈善組織在管理方面存在很多漏洞，隨意挪用或是貪污善款，這些黑幕的曝光使慈善組織面臨著信任危機(jī)。我國(guó)沒有針對(duì)慈善組織建立有效的監(jiān)督機(jī)制是造成上面這些現(xiàn)象的主要原因之一。

綜上所述，政府對(duì)慈善組織的準(zhǔn)行政化管理、過度介入慈善資金以及制度供給不足等方面都是慈善資金運(yùn)作困難的原因。

3我國(guó)政府在慈善資金運(yùn)作中的功能定位

從上面的敘述中，我國(guó)慈善資金運(yùn)營(yíng)方面還有很多地方需要改進(jìn)，在改進(jìn)的過程中，我們可以借鑒英國(guó)政府監(jiān)管與資金運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。首先，借鑒英國(guó)政府的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)政府采用政府招標(biāo)的方法資助慈善組織，無論是官辦還是民辦慈善組織都能夠進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，這樣能夠促使它們提高慈善資金的運(yùn)作水平。英國(guó)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)定期檢查獲取免稅的慈善組織，在審計(jì)的過程中確保資金的合法使用，稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有專門的委員會(huì)負(fù)責(zé)撥款與跟蹤慈善資金的使用狀況。其次，借鑒英國(guó)資金運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)的慈善組織注重公司捐贈(zèng)，為此設(shè)置專門的公司服務(wù)部。市民經(jīng)常為慈善商店捐贈(zèng)東西，經(jīng)過慈善商店的處理資金流入慈善組織。英國(guó)在管理資金方面，一般將資金劃分成限制資金與非限制資金，所有的慈善組織都努力擴(kuò)大自身的非限制資金，方便開展慈善活動(dòng)。例如，英國(guó)的慈善援助基金會(huì)設(shè)置八個(gè)慈善組織，明確要求在資金撥款時(shí)嚴(yán)格審計(jì)檢查，再評(píng)估其項(xiàng)目，最后確定是否撥款。在借鑒英國(guó)慈善經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們針對(duì)政府如何合理定位，提出了一些建議。

3.1政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府協(xié)辦

我國(guó)政府必須逐步改變之前的直接控制模式，不是要求政府完全退出我國(guó)的慈善組織。現(xiàn)階段，慈善事業(yè)還需要政府的扶持與監(jiān)管。在此階段，政府必須在清楚自身定位的基礎(chǔ)上，積極引進(jìn)民間力量逐漸進(jìn)入當(dāng)前企業(yè)與政府不適合介入或是效率低的領(lǐng)域，逐步將有關(guān)慈善事業(yè)的事務(wù)職能轉(zhuǎn)移到能力比較強(qiáng)的慈善組織，鍛煉這些組織的能力、豐富它們的經(jīng)驗(yàn)，提高慈善事業(yè)的社會(huì)實(shí)力。政府與慈善組織互相配合，逐步減政放權(quán)，通過宏觀協(xié)調(diào)與指導(dǎo)努力為慈善事業(yè)的健康發(fā)展提供良好的環(huán)境，幫助慈善事業(yè)從“官辦民助”轉(zhuǎn)向“民辦官助”。

3.2建立慈善事業(yè)監(jiān)管體系

慈善組織的正常運(yùn)行不僅需要內(nèi)部的自我監(jiān)管又需要外部政府的監(jiān)管。慈善組織在內(nèi)部建立適合自己的監(jiān)督體系，做好監(jiān)督管理。政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)以及人員專門負(fù)責(zé)監(jiān)督工作。首先，政府要做好登記與管理工作，按照法律規(guī)定逐個(gè)審查其成立條件，堅(jiān)決杜絕以慈善的名義牟取暴利的組織。其次，政府必須建立一套有效的慈善捐贈(zèng)管理規(guī)范，針對(duì)組織發(fā)動(dòng)、基層發(fā)放、接收分配等制訂方案，引導(dǎo)與監(jiān)督組織開展慈善活動(dòng)，與此同時(shí)，政府建立相關(guān)的慈善信息公示制度，將有關(guān)慈善捐贈(zèng)的信息及時(shí)收集、分析、公開。政府部門最好規(guī)范非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系與核算體系，及時(shí)將慈善財(cái)務(wù)信息公開，增加資金募集、管理與使用的透明度，做好資金的管理和監(jiān)督。

3.3構(gòu)建稅務(wù)制度的激勵(lì)與約束機(jī)制

稅收政策是促進(jìn)慈善組織正常運(yùn)作的有效途徑，政府應(yīng)該建立稅務(wù)的激勵(lì)與約束機(jī)制。政府在現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上完善激勵(lì)與約束機(jī)制，通過免除慈善組織的銷售稅、增值稅、關(guān)稅等幫助慈善組織積累資金，通過制定嚴(yán)格的免稅標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核實(shí)，加強(qiáng)管理相關(guān)慈善組織的稅收等加強(qiáng)管理與監(jiān)督力度。

慈善事業(yè)在現(xiàn)在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著不可替代的作用，引起世界各國(guó)的關(guān)注。本文通過借鑒英國(guó)慈善事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，明確提出政府在慈善事業(yè)中該肩負(fù)的責(zé)任，如何合理角色定位以促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

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[基金項(xiàng)目]2013年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題《政府在慈善資金運(yùn)作中角色定位的研究》（ZMZC2013029）研究成果。

[作者簡(jiǎn)介]李婕（1978—），浙江寧波人，女，副教授，法律碩士，馬克思主義理論與思想政治教育。