楊全坤

[摘要]土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的重要手段。本文試著在總結(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)和現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作一些較為膚淺的探討。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；土地；經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F323.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）29-0175-02

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。如何貫徹落實(shí)中央精神，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是目前擺在我們面前的重要研究課題。

1農(nóng)村土地使用制度的變革

新中國(guó)成立后，農(nóng)村土地使用制度發(fā)生了四次變革：①1949—1952年的土地改革運(yùn)動(dòng)廢除了封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，建立了個(gè)體農(nóng)民所有制。②1952—1956年的合作化運(yùn)動(dòng)把農(nóng)民土地私有制變成了合作性質(zhì)的勞動(dòng)群眾集體所有制。1958年的人民公社化運(yùn)動(dòng)又逐漸將土地合作社所有制變?yōu)椤叭?jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度。在這一階段，農(nóng)民逐步失去了對(duì)土地的各項(xiàng)權(quán)利，集體獲得了對(duì)土地的所有權(quán)，并實(shí)行集體勞動(dòng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。③十一屆三中全會(huì)后，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給農(nóng)戶(hù)，而保留集體對(duì)土地的所有權(quán)。農(nóng)戶(hù)分?jǐn)傇瓉?lái)由集體承擔(dān)的糧食征購(gòu)任務(wù)、農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。從根本上解決了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期存在的按勞分配的難題，大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而使家庭承包責(zé)任制成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)營(yíng)方式，成為黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。④2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施，是對(duì)黨的農(nóng)村土地承包政策的法制化，是對(duì)黨在新時(shí)期農(nóng)村土地承包政策的歸納和總結(jié)，是對(duì)黨的農(nóng)村土地承包政策的進(jìn)一步鞏固、完善和發(fā)展。一方面確認(rèn)了土地承包者的市場(chǎng)主體地位和家庭承包經(jīng)營(yíng)的法律地位；另一方面規(guī)范了承包當(dāng)事人的行為，從而保證土地承包和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序地進(jìn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1規(guī)模擴(kuò)大，速度加快

近年來(lái)，在各種因素的作用下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模逐步擴(kuò)大。如截至2013年10月，皖北縣級(jí)市界首土地流轉(zhuǎn)總面積40.8萬(wàn)畝，占耕地總面積的70.2%。

2.2流轉(zhuǎn)形式多樣

一是轉(zhuǎn)包，即家庭勞力不足，暫時(shí)無(wú)力經(jīng)營(yíng)但又不愿放棄承包土地的農(nóng)戶(hù)，將承包期內(nèi)的部分或全部土地的使用權(quán)以一定條件轉(zhuǎn)給他人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。這是當(dāng)前農(nóng)村最為廣泛的一種土地流轉(zhuǎn)方式。二是租賃。農(nóng)戶(hù)將自己的土地出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的他人經(jīng)營(yíng)。這種方式不改變承包方與發(fā)包方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，承租人只向承包方交納租金。三是置換。農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行土地互換，實(shí)現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)。四是聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、土地入股等其他方式。

2.3流轉(zhuǎn)主體多元化

目前，除農(nóng)戶(hù)外，一些專(zhuān)業(yè)戶(hù)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，新的專(zhuān)業(yè)戶(hù)不斷涌現(xiàn)。同時(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、科研機(jī)構(gòu)以及科技推廣人員等也加入到土地流轉(zhuǎn)隊(duì)伍，租賃農(nóng)戶(hù)承包地，發(fā)展專(zhuān)業(yè)化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.4流轉(zhuǎn)的有償性

土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上是有償?shù)?。租金多以每年每畝一定數(shù)量的小麥或稻谷，按當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)折合人民幣兌付給出租承包地的農(nóng)戶(hù)。如皖北地區(qū)每畝1000元左右。

3土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.1土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包為主，當(dāng)事雙方很少向發(fā)包的村委會(huì)或村小組登記備案。流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系不明確。這將給今后的土地調(diào)整、合同變更、承包底冊(cè)管理、糾紛調(diào)處等工作增加難度。

3.2流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育遲緩

1982—2014年，中央下發(fā)了16個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的一號(hào)文件，盡管中央對(duì)農(nóng)村土地的基本政策是穩(wěn)定的、明確的，但在具體執(zhí)行中，一些地方引導(dǎo)乏力，服務(wù)缺失。另外，由于農(nóng)戶(hù)的承包地塊分散，好壞參差不齊，難以統(tǒng)一中介流轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育。

3.3租賃時(shí)間過(guò)短

土地是農(nóng)民的命根子，除擔(dān)負(fù)產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)功能外，還擔(dān)負(fù)著農(nóng)民生活的社會(huì)保障功能。一些農(nóng)戶(hù)不愿將所承包地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)長(zhǎng)期地轉(zhuǎn)讓出去，害怕失掉飯碗。因此，大部分租賃合同期限在5年以下，造成對(duì)土地的掠奪經(jīng)營(yíng)，降低耕地的利用率。

3.4流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生

產(chǎn)生糾紛的原因：一是發(fā)包人主體資格混亂。既有村委會(huì)，也有村民小組。二是流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不明確、不完善，條款缺失，權(quán)責(zé)不清。三是仲裁機(jī)構(gòu)滯后。對(duì)這些問(wèn)題如不加以規(guī)范和解決，將引發(fā)諸多矛盾，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

4完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議

4.1加大宣傳力度，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村發(fā)展的客觀要求。合理、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)可以從根本上解決農(nóng)村人口變化引發(fā)的人地矛盾，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑。要采取送法下鄉(xiāng)等群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的原則、程序和重要意義，提高廣大干群的政策意識(shí)和法律意識(shí)，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村創(chuàng)造條件。

4.2建章立法，規(guī)范運(yùn)作

針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段的現(xiàn)狀，建議盡快修改《土地管理法》、《土地承包法》，明確界定發(fā)包方主體和農(nóng)民的土地權(quán)利。例如，哪些土地由村集體發(fā)包，哪些由村民小組發(fā)包，農(nóng)民有哪些處分權(quán)等。及時(shí)制定有關(guān)指導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的配套措施，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的操作程序，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)及農(nóng)村實(shí)際的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。

4.3培育流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)揮基層和中介組織的作用

由于自發(fā)性流轉(zhuǎn)加大了交易和履約成本。同時(shí)，流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議后，也不可避免地出現(xiàn)某些農(nóng)戶(hù)由于喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、土地租賃價(jià)格上漲等種種原因而悔約，給受讓方造成損失。對(duì)受讓方來(lái)說(shuō)，也可能因資金不足、管理不善等原因而拖欠租金，給農(nóng)戶(hù)帶來(lái)?yè)p失等。因此要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村等基層組織在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)、組織、監(jiān)督作用，成立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育完善，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。

4.4加強(qiáng)引導(dǎo)，優(yōu)化服務(wù)

土地問(wèn)題是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。各級(jí)黨委和政府要積極做好土地流轉(zhuǎn)法律、政策服務(wù)工作，及時(shí)辦理合同變更、解除手續(xù)，建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)。并按照“自愿、有償、依法”的原則，建立一套科學(xué)、合理、規(guī)范的操作程序和制度，從而有效避免土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

4.5建立流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處長(zhǎng)效機(jī)制

要研究完善流轉(zhuǎn)雙方的法律地位和利益關(guān)系，建立有效的流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。尤其要根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，從穩(wěn)定、規(guī)范、維權(quán)、發(fā)展的原則出發(fā)，建立既方便群眾、又能快速調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛的新機(jī)制，在基層最接近農(nóng)村、農(nóng)民的地方設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，有效化解各種矛盾，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

劉堅(jiān).《農(nóng)村土地承包法》培訓(xùn)講義[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002.