陶麗

摘 要 國(guó)庫(kù)集中支付是我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控的必要組成部分。在分析國(guó)庫(kù)集中支付意義的基礎(chǔ)上，探討了國(guó)庫(kù)集中支付改革推進(jìn)中存在的問(wèn)題，并提出了進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的思路。

關(guān)鍵詞 國(guó)庫(kù)集中支付 會(huì)計(jì)核算 預(yù)算會(huì)計(jì)

國(guó)庫(kù)集中支付就是由過(guò)去財(cái)政部門(mén)業(yè)務(wù)處室審理預(yù)算單位報(bào)送的用款申請(qǐng)，每月由國(guó)庫(kù)撥付資金給預(yù)算單位，改為由預(yù)算單位根據(jù)年度預(yù)算提出分月用款計(jì)劃，在計(jì)劃范圍內(nèi)依實(shí)際需要提出用款申請(qǐng)，由國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。國(guó)庫(kù)集中支付制度是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍使用的財(cái)政資金支付管理制度，但我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度還處于起步時(shí)期。我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)家財(cái)政管理的主要內(nèi)容，它的目的在于有效進(jìn)行財(cái)政管理，增加資金利用率。因此，探討國(guó)庫(kù)集中支付制度具有非常重要的指導(dǎo)意義。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的意義

從深化財(cái)政支出管理與監(jiān)督的實(shí)際需要出發(fā)，推行國(guó)庫(kù)集中支付制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）有利于加強(qiáng)財(cái)政支出的監(jiān)督管理

與會(huì)計(jì)集中核算相比較而言，推行國(guó)庫(kù)集中支付制度能夠加強(qiáng)財(cái)政支出方面的財(cái)政監(jiān)督、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的提升、腐敗的強(qiáng)化治理和預(yù)防。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政預(yù)算部門(mén)、支出單位、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付部門(mén)三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出全過(guò)程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財(cái)政資金的使用效益。財(cái)政部門(mén)可以依托現(xiàn)代化的技術(shù)手段，通過(guò)代理銀行每天反饋的支付信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)每筆財(cái)政資金流向和流量的全過(guò)程監(jiān)控，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)預(yù)算單位支出全過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)督，有效地防止了利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）有利于財(cái)力統(tǒng)一運(yùn)作

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，可以有效解決過(guò)去財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付和多戶(hù)頭存放問(wèn)題，使預(yù)算單位的資金全部集中在國(guó)庫(kù)中，減少中間環(huán)節(jié)，從而有效降低資金劃撥支付成本，提高預(yù)算資金使用效率。預(yù)算單位結(jié)余的財(cái)政資金都保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)，有利于政府加強(qiáng)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)政府宏觀(guān)調(diào)控力度。

（三）有利于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對(duì)支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出能?chē)?yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。同時(shí)，由于實(shí)際資金不到單位賬戶(hù)，可以避免單位擠占、挪用和截流財(cái)政資金的現(xiàn)象，從而有效規(guī)范預(yù)算單位的財(cái)政收支行為，有效地預(yù)防單位擠占、挪用和截流財(cái)政資金。

二、國(guó)庫(kù)集中支付改革推進(jìn)中存在的問(wèn)題

到目前為止全國(guó)大部分的地區(qū)已經(jīng)成立了國(guó)庫(kù)集中支付中心，這是自從 2000年國(guó)庫(kù)集中支付制度試行之后取得巨大成效的結(jié)果，這也是財(cái)政性資金運(yùn)用方式的一次意義重大的變革，但不可否認(rèn)的是，國(guó)庫(kù)集中支付中心改革中也面臨著許多不可避免的問(wèn)題。

（一）預(yù)算編制不完善制約

國(guó)庫(kù)集中支付制度成功推行主要是要與完善部門(mén)預(yù)算體系實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫對(duì)接”。部門(mén)預(yù)算是將預(yù)算落實(shí)到每個(gè)單位和具體項(xiàng)目中，體現(xiàn)完整性原則，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算各個(gè)階段進(jìn)行明確劃分，同時(shí)根據(jù)執(zhí)行情況和預(yù)測(cè)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。而現(xiàn)行預(yù)算科目多達(dá)百條，預(yù)算較粗，目前仍擺脫不了“基數(shù)加增長(zhǎng)”編制方法束縛，無(wú)統(tǒng)一科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，缺少完善的部門(mén)預(yù)算法規(guī)（成功經(jīng)驗(yàn)及管理程序借鑒），加之部門(mén)既得利益相互影響，預(yù)算執(zhí)行較為困難。財(cái)政安排多頭決策、主管部門(mén)統(tǒng)籌安排，還有服從發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算外比例過(guò)大等因素直接制約著部門(mén)預(yù)算改革，在目前狀況下實(shí)現(xiàn)與國(guó)庫(kù)集中支付制度“無(wú)縫對(duì)接”比較困難。

預(yù)算上的技術(shù)性問(wèn)題也很多。部門(mén)預(yù)算在正式批復(fù)后仍問(wèn)題百出，給支付執(zhí)行環(huán)節(jié)和決算環(huán)節(jié)帶來(lái)極大的困難和工作量。如：行政人員使用事業(yè)科目；上年度人員和經(jīng)費(fèi)結(jié)余在事業(yè)科目，下年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)又放在行政科目；相同部門(mén)、相同項(xiàng)目上下年度使用不同科目，隨意使用經(jīng)濟(jì)科目等等，嚴(yán)重影響決算報(bào)表質(zhì)量和可比性。

（二）收入的缺失性有待完善

國(guó)庫(kù)集中支付首先要建立在收入統(tǒng)管基礎(chǔ)上，只有將所有資金納入國(guó)庫(kù)，才能解決預(yù)算內(nèi)外兩張皮、多頭開(kāi)戶(hù)和繳款不及時(shí)，甚至“小金庫(kù)”問(wèn)題，真正形成收入一個(gè)籠子，支出一個(gè)漏斗。目前財(cái)政職能還不十分完善，尤其是收入問(wèn)題，由于資金收入統(tǒng)一涉及到劃分財(cái)政資金分配權(quán)和支付權(quán)變革，牽扯到單位切身利益，勢(shì)必涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政管理體制調(diào)整，給決策者帶來(lái)一定阻力。

（三）財(cái)政體制不到位

國(guó)庫(kù)集中支付方式為經(jīng)費(fèi)直達(dá)收款單位，政府采購(gòu)資金國(guó)庫(kù)直撥，資金支付無(wú)在途、無(wú)沉淀、無(wú)中間環(huán)節(jié)。所有資金未支前，一律存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，單位賬戶(hù)始終保持零余額，單位只體現(xiàn)指標(biāo)變化，達(dá)到“管錢(qián)不用錢(qián)，用錢(qián)不管錢(qián)”目的。目前，政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，存在“上級(jí)出政策，下級(jí)掏口袋”現(xiàn)象。尤其是省以下財(cái)政體制調(diào)整尚不到位，財(cái)力層層向上集中，事權(quán)卻較多下移，在一定程度上加劇了縣級(jí)財(cái)政困難，制約財(cái)政支付方式變革，無(wú)法達(dá)到支付無(wú)在途、無(wú)中間環(huán)節(jié)要求。

（四）財(cái)政資金支付信息不對(duì)稱(chēng)，集中支付存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，無(wú)法準(zhǔn)確得到全國(guó)的市場(chǎng)行情和價(jià)目，國(guó)庫(kù)很難準(zhǔn)確地對(duì)用款單位的付款申請(qǐng)實(shí)施事前的監(jiān)督和審核。這種信息不對(duì)稱(chēng)可能誘發(fā)尋租行為。國(guó)庫(kù)集中支付的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：預(yù)算單位或其有關(guān)人員偽造虛假收款人、虛假合同、虛假用款申請(qǐng)，提供虛假收款人賬戶(hù)；預(yù)算單位及其有關(guān)人員與基層代理銀行及其有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金；基層代理銀行及其有關(guān)人員違規(guī)轉(zhuǎn)移財(cái)政資金。

（五）基層預(yù)算單位人員技能不強(qiáng)

部分財(cái)務(wù)人員特別是老一代財(cái)務(wù)工作者，很難接受并掌握國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，對(duì)該系統(tǒng)有抵觸情緒，造成該制度推行受阻。單位非財(cái)務(wù)人員對(duì)資金支付模式不理解，單位資金使用一定層度受到限制，預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)也有抵觸情緒。

（六）相關(guān)政策滯后

從法律地位層面來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革處于“無(wú)法可依”的尷尬境地?，F(xiàn)行《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等法律、法規(guī)和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基礎(chǔ)上，其中的內(nèi)容都未涉及國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的推行只能依據(jù)政府部門(mén)的文件。？按照國(guó)庫(kù)集中支付改革要求，零余額賬戶(hù)實(shí)行“先支后付”，即由代理銀行先墊付資金，每日營(yíng)業(yè)終了前再根據(jù)當(dāng)日資金支出情況匯總與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)進(jìn)行資金清算。這不符合現(xiàn)行金融會(huì)計(jì)制度中先收后支、不墊付款項(xiàng)的結(jié)算原則。同時(shí)，現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理制度也不允許各類(lèi)存款賬戶(hù)透支記賬。

三、進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革的思路

國(guó)庫(kù)集中支付改革是對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行方式的根本變革，是加強(qiáng)財(cái)政收支管理、從源頭上防止腐敗的重大舉措。因此，必須采取以下措施完善國(guó)庫(kù)集中支付制度。

（一）規(guī)范制度建設(shè)，完善配套措施

一是要進(jìn)一步完善改革各項(xiàng)配套措施，制定一個(gè)適應(yīng)性強(qiáng)，便于操作制度，使國(guó)庫(kù)集中支付有法可依，有章可循。二是要將非稅收入直繳財(cái)政國(guó)庫(kù)，真正做到所有權(quán)屬政府，使用權(quán)屬單位，管理權(quán)屬財(cái)政，從根本上限制單位開(kāi)支隨意性。三是逐步取消過(guò)渡賬戶(hù)，開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和預(yù)算單位零余額賬戶(hù)。四是進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)集中核算制度，借鑒成功做法，為國(guó)庫(kù)集中支付制度順利轉(zhuǎn)軌打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立資金支付有效制衡機(jī)制和國(guó)庫(kù)集中支付內(nèi)控管理制度。一是建立健全財(cái)政資金支付參與主體之間的相互制衡機(jī)制，資金用款計(jì)劃的申報(bào)、審核、批復(fù)，財(cái)政授權(quán)支付額度的審批，以及資金的申請(qǐng)、支付、審核、復(fù)核、清算、會(huì)計(jì)核算、信息管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，相互獨(dú)立、互為制約。二是建立財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行財(cái)政資金支付清算的內(nèi)控管理制度，防止資金支付清算風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的法律法規(guī)建設(shè)

（1）修訂與國(guó)庫(kù)改革不相適應(yīng)的法律法規(guī)，使之符合實(shí)際需要。一是修改那些與在國(guó)庫(kù)試點(diǎn)中行之有效的做法相沖突的法規(guī)；二是按照建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度的要求，根據(jù)改革發(fā)展方向，對(duì)相關(guān)工作做一些具有前瞻性的規(guī)定，使之在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)能指導(dǎo)規(guī)范實(shí)際工作，保持法律法規(guī)的相對(duì)穩(wěn)定性。

（2）制訂相關(guān)法規(guī)，使國(guó)庫(kù)改革工作有法可依。結(jié)合試點(diǎn)的情況，將一些措施以法規(guī)的形式固定下來(lái)，并根據(jù)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的要求，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)法》、《國(guó)庫(kù)法》實(shí)施細(xì)則以及國(guó)庫(kù)集中支付管理辦法等。

（三）全面規(guī)范政府預(yù)算管理

要嚴(yán)格按照公共財(cái)政要求，重點(diǎn)抓好部門(mén)預(yù)算編制改革，逐步使所有財(cái)政資金支付建立在明晰預(yù)算基礎(chǔ)上。預(yù)算編制和國(guó)庫(kù)集中支付制度之間有緊密的聯(lián)系，在國(guó)庫(kù)集中支付制度中，應(yīng)該全面考慮新時(shí)代、新背景下所產(chǎn)生的一系列變化，把財(cái)政資金都劃到預(yù)算編制中。在預(yù)算的實(shí)施期間，能夠如實(shí)地反映所有的財(cái)政資金收入支出情況，只有提升預(yù)算的編制水平，才能充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。另外要加強(qiáng)預(yù)算管理，制定科學(xué)合理統(tǒng)一的支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。配套制度建立應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理原則，由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)政部門(mén)聯(lián)合調(diào)研、制定、修訂。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)單位對(duì)資金客觀(guān)需要和財(cái)力可能，同時(shí)兼顧單位實(shí)際支出和目標(biāo)任務(wù)調(diào)整，接待標(biāo)準(zhǔn)及個(gè)人補(bǔ)助部分根據(jù)區(qū)域消費(fèi)現(xiàn)狀予以調(diào)整。

（四）逐步完善財(cái)政集中支付管理信息系統(tǒng)

建立發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是保證整個(gè)支付系統(tǒng)內(nèi)部信息高速交換的根本平臺(tái)，應(yīng)該逐步完善和提高財(cái)政管理信息系統(tǒng)，為財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革提供技術(shù)支持。財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)、政府支出部門(mén)和銀行部門(mén)之間必須建立協(xié)調(diào)的信息管理系統(tǒng)，保證財(cái)政部門(mén)能及時(shí)獲得有關(guān)財(cái)政支出的信息和資料，并進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督。因此，必須加快財(cái)政部門(mén)與代理銀行的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)步伐，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與代理銀行信息資源共享，解決財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、銀行三者之間的信息不對(duì)稱(chēng)性。

（五）規(guī)范預(yù)算資金管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督

要建立統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請(qǐng)與撥付關(guān)系，進(jìn)一步對(duì)預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束。在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面，應(yīng)樹(shù)立依法執(zhí)行預(yù)算觀(guān)念。部門(mén)預(yù)算是經(jīng)人大審議批準(zhǔn)的，國(guó)庫(kù)集中支付額度必須嚴(yán)格按部門(mén)預(yù)算執(zhí)行。對(duì)于預(yù)算支出中需要調(diào)整的項(xiàng)目、內(nèi)容都必須按程序報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)單位進(jìn)行調(diào)整批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。

建立完備的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督機(jī)制，緊緊圍繞財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，建立以財(cái)政資金收付實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)為中心，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為手段、以?xún)?nèi)控管理和外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用多種監(jiān)管方式、強(qiáng)化財(cái)政事前、事中監(jiān)管的現(xiàn)代財(cái)政資金收付監(jiān)督管理模式。

（六）加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，會(huì)計(jì)核算、支付方式將發(fā)生很大的變化，這就要求有更多綜合素質(zhì)高的財(cái)會(huì)人員與之適應(yīng)。因此，必須加大對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，使廣大財(cái)務(wù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付政策熟悉，了解有關(guān)的操作程序，能夠正確地進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

總之，財(cái)政收支管理改革的最終取向就是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下按照公共財(cái)政的發(fā)展要求，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，借鑒了國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)和通用的做法，完善和建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中支付制度為主要形式的財(cái)政管理制度。隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的逐步完善，在宏觀(guān)調(diào)控下將會(huì)更好的發(fā)揮財(cái)政的作用，并且進(jìn)一步的發(fā)揮為基層預(yù)算單位提供更好服務(wù)的作用。

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