方文濤

摘 要：隨著構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村步伐的推進(jìn)，大學(xué)生村官政策在全國(guó)大部分地區(qū)得到推廣，也收到了顯著成效，為我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。在嚴(yán)格法律框架和視域內(nèi)，政策不但需要符合經(jīng)濟(jì)考量，同時(shí)也需要兼顧其合法性。我們從法制的角度對(duì)大學(xué)生村官政策進(jìn)行一些細(xì)致考量時(shí)，發(fā)現(xiàn)其可能存在著違法的缺陷：從全國(guó)各地進(jìn)行選聘到各村莊進(jìn)行任職的大學(xué)生中，有許多都不是本地的村民，所以其大學(xué)生村官政策在實(shí)施上可能存在違憲的嫌疑。為此，本文從大學(xué)生村官政策所產(chǎn)生的背景及其意義出發(fā)，對(duì)大學(xué)生村官政策的合理性和合法性存在的差異進(jìn)行探析，然后進(jìn)一步提出了重構(gòu)政策合法性的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生村官；合憲性；完善

一、實(shí)施大學(xué)生村官制度的社會(huì)背景

大學(xué)生返村任職的現(xiàn)象有著較為深刻的社會(huì)背景：從供給的角度上來(lái)看，目前我國(guó)大學(xué)生面臨著巨大的就業(yè)壓力，大學(xué)生就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，不容樂觀，對(duì)就業(yè)新渠道的開辟有著迫切的需要；從需求的角度上來(lái)看，在我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)中需要大量的農(nóng)村人才，兩者相結(jié)合，促進(jìn)了大學(xué)生返村任職的現(xiàn)象產(chǎn)生。

自1999年以來(lái)，我國(guó)普通高校陸續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的擴(kuò)招，從而促使了我國(guó)大學(xué)生數(shù)量的急劇上升，大學(xué)生畢業(yè)人數(shù)由2002年的140余萬(wàn)人猛增到了2009年的6000余萬(wàn)人“這在一個(gè)方面為我國(guó)廣大青少年提供了大量的接受高等教育的機(jī)會(huì)，從而也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展培養(yǎng)了大量人才；在另一個(gè)方面大量的大學(xué)生畢業(yè)隨之而面臨的就是就業(yè)難題”?！吨袊?guó)大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)報(bào)告（2009）》看出，2008年全國(guó)高校畢業(yè)人數(shù)是559萬(wàn)人，在畢業(yè)的半年以后大學(xué)生的就業(yè)率是86%，也就意味著這一年尚未落實(shí)就業(yè)崗位的畢業(yè)生數(shù)量有80-90萬(wàn)人，再加上往年未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的大學(xué)生，這個(gè)數(shù)量就更多了，與此同時(shí)，由于受到金融危機(jī)的影響，企業(yè)的就業(yè)崗位更是急劇減少，大學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀十分嚴(yán)峻，開辟更多新的就業(yè)渠道。

2004年以來(lái)，中央前后五次以“一號(hào)文件”的形式出臺(tái)了諸多支農(nóng)惠農(nóng)的措施，以實(shí)際行動(dòng)來(lái)支持我國(guó)農(nóng)村經(jīng)的的發(fā)展和建設(shè)，在這樣政策支持下，我國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，農(nóng)民收入也有顯著提升，農(nóng)村呈現(xiàn)著欣榮發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但是，農(nóng)村的快速發(fā)展顯然是由于受到了國(guó)家政策性的優(yōu)惠而來(lái)的，想要真正改善和解決三農(nóng)問題還需要不斷提升農(nóng)村自身的發(fā)展能力。所以農(nóng)村人才資源的培養(yǎng)和建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村工作的重中之重，即所謂“培育新型農(nóng)民”。為了解決新農(nóng)村建設(shè)所必須的人才問題，近年來(lái)，全國(guó)各地先后采取了多渠道、多種措施吸引大學(xué)生到村里擔(dān)任村官，爭(zhēng)取達(dá)到“一村一名大學(xué)生”。

總的來(lái)說，實(shí)行大學(xué)生村官政策的主要目的是為了補(bǔ)充農(nóng)村人才，緩解新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村人才嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，利用村官的形式把有著一定專業(yè)知識(shí)技能的大學(xué)生輸送到農(nóng)村基層進(jìn)行鍛煉，不但支援了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，為農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)充了大量的知識(shí)型人才，同時(shí)也緩解了我國(guó)所面臨的嚴(yán)峻的就業(yè)壓力。這樣一來(lái)，到農(nóng)村任職的大學(xué)生不但能在基層工作中得到鍛煉，提升大學(xué)生自身的工作能力，增加自己的才干。通過一段時(shí)間的實(shí)踐和摸索，村官政策取得了較好的效果。一些擁有了大學(xué)生村官的地方由于得到了知識(shí)的提升和補(bǔ)充，拓寬了農(nóng)民致富的道路，增加了農(nóng)民的收入。而且身在基層工作的大學(xué)生也得到了良好的鍛煉。所以，鑒于以往政策取得的良好效果和大學(xué)生數(shù)量不斷增多的現(xiàn)狀，中組部決定將村官政策推廣到全國(guó)范圍，并在全國(guó)鼓勵(lì)和廣招大學(xué)生返村任職，充分發(fā)揮大學(xué)生的知識(shí)和特長(zhǎng)，讓大學(xué)生能夠?qū)W以致用，帶領(lǐng)和幫助農(nóng)民發(fā)家致富，加快和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。從總體上來(lái)講，大學(xué)生村官制度的政策初衷很好，而且也在實(shí)踐的工作上取得了實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

二、大學(xué)生村官的合法性考量

農(nóng)村基于1998年通過的《村民委員會(huì)組織法》而發(fā)展成為村民自治體，獲得了一定的自治權(quán)利。就目的來(lái)講，《村組法》第一條規(guī)定：“為了能夠保障農(nóng)村的村民自治，讓村民能夠依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村的基層民主，促進(jìn)社會(huì)主義農(nóng)村的物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”；從性質(zhì)角度來(lái)講，第二條規(guī)定：“村委會(huì)是村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層性群眾自治組織，開展和實(shí)施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；從自治內(nèi)容的角度來(lái)講，第二條第二款規(guī)定：“村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理本村的公共事業(yè)和事務(wù)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，并向政府反映農(nóng)民的意愿和建議”；從自治主體的角度來(lái)講，第十一條規(guī)定：“村委會(huì)主任和副主任以及委員都是直接由村民選舉產(chǎn)生的。任何個(gè)人和組織都不能直接指定或者是更換村委會(huì)的成員”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的權(quán)力和義務(wù)主要體現(xiàn)在指導(dǎo)和幫助上，這從一定意義上弱化了政府主導(dǎo)的現(xiàn)代化農(nóng)村模式。并且在實(shí)施的過程中發(fā)現(xiàn)其可能存在違法的缺陷：從全國(guó)選聘到各地任職的大學(xué)生中，有很多都不是該地的村民，所以其在事實(shí)上可能存在著一些違法的嫌疑。

1、我國(guó)《憲法》第一百一十一條規(guī)定：農(nóng)村按照居民所在地所設(shè)立的居民委員會(huì)或是村民委員會(huì)是農(nóng)村基層管理組織。居委會(huì)、村委會(huì)的主任、副主任以及委員都由該地村民進(jìn)行民主選舉產(chǎn)生。居委會(huì)、村委會(huì)的基層管理和關(guān)系都由相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定。從規(guī)定上我們可以得出，依照我們《憲法》的規(guī)定和設(shè)置，村委會(huì)是一級(jí)的農(nóng)村基礎(chǔ)自治組織。不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的是，村委會(huì)不屬于政府組織的構(gòu)架，同時(shí)，也不會(huì)像鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織一樣享受政府的財(cái)政撥款等，是一個(gè)為了能夠更好的實(shí)現(xiàn)村民集體事項(xiàng)管理的群眾性和基礎(chǔ)性的自治組織，村民委員會(huì)的本質(zhì)是群眾性和自治性。所以所選聘的大學(xué)生村官不能夠按照單一的招錄公務(wù)員的模式來(lái)進(jìn)行村委會(huì)主任、書記的職務(wù)。按照以往的常規(guī)，村委會(huì)的主任、書記或是委員等需要具有一定的群眾基礎(chǔ)，所以應(yīng)該從本村當(dāng)中進(jìn)行選舉。從村委會(huì)的自治性可以看出，村委會(huì)是農(nóng)村一級(jí)的自治性組織，不受到相關(guān)調(diào)整和控制的約束。村委會(huì)事務(wù)實(shí)現(xiàn)以自我管理為主、政府指導(dǎo)和幫助為輔的模式。然而選聘大學(xué)生到各個(gè)村莊進(jìn)行任職的做法其實(shí)已經(jīng)突破了村委自治的需求。

2、根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》第十一條的規(guī)定：村委會(huì)主任、副主任以及委員等相關(guān)職位，都是由該地村民進(jìn)行直接選舉產(chǎn)生。其他組織或者是個(gè)人不能指定、委派或者是撤換村委會(huì)成員，所以在一般情況下，村委會(huì)的主任或是副主任都會(huì)是當(dāng)?shù)氐拇迕瘢倚枰玫酱迕竦耐镀敝С植拍軌蛘綋?dān)任。因?yàn)橐话惚镜卮迕駮?huì)更加熟悉本村實(shí)際情況，對(duì)本村的建設(shè)和發(fā)展有著更加高昂的熱情，更加具有帶動(dòng)村民致富的動(dòng)力。村委會(huì)也是一個(gè)實(shí)現(xiàn)村民自治，便于管理本村基本事務(wù)的組織，所以是建立在本地村民為基礎(chǔ)的條件上的。從目前的媒體報(bào)道中看出，到各地任職的大學(xué)生村官中，有很大一部分都不是該地本地的村民，而將大學(xué)生選任到村委會(huì)擔(dān)當(dāng)主任應(yīng)該充分征求村委會(huì)以及村民的意見。從實(shí)證考察上來(lái)講，由于地區(qū)語(yǔ)言、習(xí)俗的差異等原因，異地大學(xué)生任職村官存在著語(yǔ)言溝通不便、工作開展不順暢等問題，并且，異地大學(xué)生對(duì)本村村民和村莊的實(shí)際情況不熟悉。也難以最大限度地發(fā)揮出其建設(shè)熱情。另外，有一部分大學(xué)生將三年一任的村官只是作為了職業(yè)生涯的一個(gè)跳板和過渡，以此來(lái)為自己以后考公務(wù)員等加分等。

三、完善大學(xué)生村官政策的思考

從前述的分析，我們可以看出目前的大學(xué)生村官政策有違《憲法》和《村民委員會(huì)自治法》之嫌。中組部和各省組織部面向高校畢業(yè)生到村任職的初衷是良好的，而具體的大學(xué)生村官選聘還需要進(jìn)行進(jìn)一步的完善。

大學(xué)生生活的城市化傾向和農(nóng)村生活環(huán)境嚴(yán)重脫節(jié)， 大學(xué)生村官在高校所學(xué)的知識(shí)與農(nóng)村實(shí)踐存在著較大的偏差。因此， 培養(yǎng)選拔優(yōu)秀大學(xué)生村官，必須要從高校這個(gè)源頭抓起。高校在大學(xué)生村官培養(yǎng)選拔上應(yīng)重視抓好以下三個(gè)環(huán)節(jié)： 一是勵(lì)志教育。幫助大學(xué)生認(rèn)識(shí)國(guó)家村官戰(zhàn)略的重大意義，理解社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的偉大歷史使命， 激勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)村廣闊天地去建功立業(yè)， 消除他們的功利思想。二是開展農(nóng)村形勢(shì)教育。幫助有志當(dāng)村官的大學(xué)生盡快熟悉農(nóng)村情況，增強(qiáng)在農(nóng)村工作的信心。三是開展農(nóng)村實(shí)踐教育。建立大學(xué)生村官教育實(shí)踐基地。大學(xué)生在校時(shí)就有意組織他們開展對(duì)農(nóng)村現(xiàn)狀、相關(guān)政策、農(nóng)民特點(diǎn)等方面的學(xué)習(xí)、討論、交流，為他們今后在農(nóng)村的發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

在大學(xué)生村官選聘的過程中，要在法律的框架和視域下合理的選擇相關(guān)人才，從而更好、更快的推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。既然當(dāng)前我國(guó)大學(xué)生村官政策在選聘中所選大學(xué)生村官多為外地人，那么可以進(jìn)行科學(xué)有效的調(diào)整，以便于更好的為農(nóng)村發(fā)展提供人力資源，進(jìn)而推動(dòng)新農(nóng)村的快速發(fā)展。首先是大學(xué)生村官招聘條件的設(shè)置上，在招錄的對(duì)象中可以盡量多以本地村民為選錄對(duì)象。如此一來(lái)不僅繞開了其違法的可能性，同時(shí)，本地大學(xué)生村民對(duì)家鄉(xiāng)有著濃厚的感情，對(duì)家鄉(xiāng)背景和現(xiàn)狀也更加熟悉，對(duì)發(fā)展和改善家鄉(xiāng)的欲望更加強(qiáng)烈，在平日的工作開展過程中更加容易獲得村民的理解和支持。由此一來(lái)，加快和促進(jìn)新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)將邁上一個(gè)新臺(tái)階。二是要充分保障大學(xué)生村官參考的公平性和公正性。不能進(jìn)行人為的設(shè)置加分項(xiàng)目，因?yàn)檫@樣會(huì)在一定程度上影響到其它考生情緒和積極性。在到各地任職的大學(xué)生中，有一部分學(xué)生是為了將其作為自己人身的一個(gè)跳板和過渡，沒有充分做到心系農(nóng)村、一心管理和建設(shè)農(nóng)村工作。三是在進(jìn)行大學(xué)生村官招聘的過程中，可以把群眾測(cè)評(píng)納入到選聘的環(huán)節(jié)內(nèi)。大學(xué)生到地方任職時(shí)，需要充分征求本地群眾以及本地村委會(huì)的意見，這關(guān)系到大學(xué)生村官今后工作開展的順暢性。如果一個(gè)大學(xué)生存在著過于內(nèi)向或是品行有問題的情況，那么將難以在任職村官工作的過程中樹立威信，得不到村民的支持那么自然就難以實(shí)現(xiàn)今后工作的順利開展。所以，增加村民以及村委會(huì)對(duì)大學(xué)生村官任職前的考察環(huán)節(jié)是非常有必要的，這樣不但有利于優(yōu)秀大學(xué)生村官人才的選聘、充分保障其今后工作開展的順暢性，最終為推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)助一臂之力。（作者單位：武漢工程大學(xué)法商學(xué)院）

本文為武漢工程大學(xué)研究生教育創(chuàng)新基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：CX2012043）

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