周娟

[摘 要]目前全國各地都在積極探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，但從許多地方實踐來看，一個共同特征，就是把原本分散居住的農(nóng)民集中搬遷上樓居住，許多農(nóng)民實際并不情愿，特別是年老的一代。本文論證了適老性農(nóng)業(yè)的重要性，并對其空間組織生產(chǎn)模式等進(jìn)行了初步討論；討論了適老性農(nóng)業(yè)園與農(nóng)村自留地的異同，認(rèn)為它是自留地的一種替代和進(jìn)化形態(tài)。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；適老性農(nóng)業(yè)；社會保障

[中圖分類號]F2992；F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）33-0165-04

1 關(guān)于城鎮(zhèn)化的一個現(xiàn)實

新型城鎮(zhèn)化成為黨的十八大后的重要戰(zhàn)略選擇。正如李克強(qiáng)總理指出，“城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個基本問題，是大戰(zhàn)略、大問題，特別是在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化、我國進(jìn)入中等收入國家行列以及面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力的新形勢下?，F(xiàn)代化是一個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會多層面、全方位轉(zhuǎn)變的過程。從一定意義上講，現(xiàn)代化是由工業(yè)革命引發(fā)和帶來的，現(xiàn)代化的過程是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程”。到2013年，我國城鎮(zhèn)化率已超過50%，不僅形成北京、上海、廣州、深圳等特大型城市，許多省會城市人口規(guī)模也達(dá)數(shù)百萬，甚至一些縣域城市規(guī)模也有數(shù)十萬。但同時，廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展相對滯后，相比大城市發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程偏慢，城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)狀況未根本改觀。面向廣大農(nóng)村地區(qū)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為穩(wěn)定增長、破解二元結(jié)構(gòu)難題的重要抓手。

城鎮(zhèn)化重心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，意味眾多鄉(xiāng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移及土地的規(guī)模與集約化經(jīng)營。各地也都在積極探索推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，但從目前許多地方的實踐來看，一個共同的特征，就是把農(nóng)民集中搬遷上樓，而許多農(nóng)民并不情愿。不情愿的一個重要原因，是農(nóng)村拆遷補(bǔ)償?shù)?。關(guān)于農(nóng)村拆遷補(bǔ)償方式，常見的有貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)置換或兩者的結(jié)合。以方遠(yuǎn)（2012）調(diào)研的湖北咸寧咸安區(qū)一個低碳示范區(qū)項目為例，擬搬遷L村103戶，政府規(guī)劃三種戶型（占地90平方米、120平方米、150平方米）的二層小樓給拆遷戶住，搬遷戶按原來居住面積1∶1的比例獲取新建小區(qū)房屋，多出來面積按700元/平方米價格購買。村民房屋按照建筑面積和新舊程度進(jìn)行補(bǔ)償，價格在80～500元/平方米不等；耕地和林地分別按照238萬元/畝、198萬元/畝進(jìn)行補(bǔ)償。按照最初賠償方案，如果拆遷戶原有房屋面積100平方米，選擇最小占地90平方米房屋，要自己購買80平方米，需拿出56萬元，而且買來房屋還沒有裝修，加上裝修費，預(yù)計要10多萬才能住上新房。L村人多地少（人均耕地097畝、林地033畝），一個三口之家得到耕地和林地補(bǔ)償款不足9萬元，100平方米房屋賠償款余額為3萬元，全部加起來也不一定夠用于購買和裝修，而且村民失去房屋、耕地和山林后就一無所有了，生活難以保障。拆遷改造過程中遇到多種情況，老人還有其特殊的問題。許多老年村民，每戶每年僅靠子女供養(yǎng)的2000～3000元為生，因水、電、暖、物業(yè)費等費用高而住不起，而且因為上下、搬拿、放置、儲存等不方便而拒絕拆遷改造（欒量海，2012）。

在拆遷安置過程中，很多農(nóng)村居民在入住新社區(qū)后，還存在生活適應(yīng)性問題。趙蕓等（2012）基于常州市新北區(qū)西夏墅鎮(zhèn)香山花園社區(qū)的調(diào)查分析表現(xiàn)，農(nóng)民居住環(huán)境和生活方式發(fā)生了很大變化。100%的農(nóng)村居民搬入安置社區(qū)后，活動范圍、時間方面都受到限制，生活作息，從日出而作、日落而息變?yōu)槌磐砦?，休閑鮮少，一夜之間，完成了從農(nóng)民向居民的轉(zhuǎn)變，失去土地成為城鎮(zhèn)職工或待業(yè)者。物質(zhì)生活方面，居民生活成本增加，生活負(fù)擔(dān)加重；在精神生活方面，由血緣、地緣、業(yè)緣為基礎(chǔ)所形成社區(qū)的親情、友情、鄉(xiāng)情被割斷。在農(nóng)村，茶余飯后的串門、閑聊是村民間感情交流的主要方式。入住新小區(qū)后，住戶之間緊閉的門讓他們之間交流無望；關(guān)于鄰里關(guān)系，38%的人覺得能夠相處融洽，經(jīng)常串門；42%的人表示只是點頭之交；20%的人表示不認(rèn)識。居民之間交流減少，情緒不能及時發(fā)泄，容易產(chǎn)生孤獨感、焦慮，居民的幸福指數(shù)明顯下降。

在耕地紅線約束條件下，地方政府的動機(jī)，要用農(nóng)民宅基地置換出建設(shè)用地指標(biāo)，用于商業(yè)或者工業(yè)園區(qū)用地指標(biāo)。背后原因，依然是地方政府要追求GDP和財政收入。正是由于這樣我國特定體制下的地方政府行為動機(jī)，作為重要利益相關(guān)方的農(nóng)民的訴求常常被忽視。因此，這些規(guī)模可能數(shù)以億計的農(nóng)村老人，如何養(yǎng)老，安度一個幸福的晚年，而不是成為新型城鎮(zhèn)化被犧牲的一代，避免新一輪“中國式圈地運動”，是一個非常重要的理論與現(xiàn)實命題。

2 對適老性農(nóng)業(yè)現(xiàn)實需求

21 減少農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)支出

土地是農(nóng)村老人的主要保障（姜長云，2002），問題解決也必然無法繞開土地問題。鄉(xiāng)村人口中年輕一代，大多在外務(wù)工，已習(xí)慣城市生活，逐步市民化，不愿再回到農(nóng)村，他們中許多也已在城鎮(zhèn)購房，并參加各類保險，以后養(yǎng)老也有保險或儲蓄保障，對于他們而言并無太大影響。但對于鄉(xiāng)村留守老人，則是另一種情形，他們沒有機(jī)會到外地打工，沒有太多儲蓄，也沒有退休金等收入來源，土地是其生活主要來源。我國50歲以上的“高齡”與“超齡”農(nóng)民工也已達(dá)數(shù)千萬，而且規(guī)模不斷變大，許多人“退休”后仍將被迫回鄉(xiāng)，這些人養(yǎng)老困局也是一個社會問題，土地也是這些人的依靠。目前，國家僅在江蘇等少量縣區(qū)農(nóng)村進(jìn)行養(yǎng)老保險試點，如60歲以上70歲以下老人每月60元，對于絕大多數(shù)老人而言沒有養(yǎng)老保險金，即便有也難以滿足基本生活所需。既有生活方式下，住自建房，蔬菜糧食大多可以自給自足。如果這些老人集中到城鎮(zhèn)，什么都要去買，基本生活成本會大大上升，而這些人沒有養(yǎng)老保險或退休金等收入來源。

22 維持生活方式重要途徑

土地不僅是鄉(xiāng)村老人主要生活來源，也是其生活方式的基礎(chǔ)。許多老人習(xí)慣于農(nóng)村生活，并不愿住到城鎮(zhèn)。隨著一些地區(qū)人口逐步老齡化及經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展，農(nóng)村老年人口社會保障狀況成為普遍關(guān)注的熱點，夏海勇（2003）對江蘇太倉市歸莊鎮(zhèn)農(nóng)村老人養(yǎng)老狀況及意愿進(jìn)行深入調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)不識字或識字很少老年人占776%，希望在自己家中養(yǎng)老的意愿十分強(qiáng)烈。原來的自己自足的生產(chǎn)方式，早已是他們生活方式的一部分。他們早已習(xí)慣這種生活方式，而上樓后他們的生活方式會發(fā)生變化?？梢哉f，作為重要利益相關(guān)方的許多農(nóng)民，福利和幸福感并未增加，許多反而變壞了。即便要把農(nóng)民集中上樓居住，盡可能的延續(xù)其原有生活方式，對于維持其幸福感是很重要的。

23 許多老年農(nóng)民依然具有一定勞動力

把農(nóng)民從土地中釋放出來，部分人可以轉(zhuǎn)干其他行業(yè)，并取得一定收入。而他們中許多人由于年老等原因又不可能去工廠等地上班，也不可能有能力去承包大面積的農(nóng)田。許多年老農(nóng)民是有一定勞動力的，他們也具備一定農(nóng)業(yè)技能。如果整天沒有什么事情干，也是人力資本的浪費。夏海勇（2003）的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在60～64歲年齡組，被調(diào)查老年人中，42%主要純收入來源于勞動收入，只是隨著年齡增加，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)主要來源逐步變?yōu)樽优皩O輩的贍養(yǎng)及補(bǔ)貼。

3 適老性農(nóng)業(yè)社會保障功能屬性與空間組織模式

31 農(nóng)業(yè)的社會保障功能屬性

至于如何解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題，有不同思路，也存在爭議。武霞和劉美萍（2010）認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式，能夠利用社區(qū)內(nèi)外各種資源，為農(nóng)村空巢老人提供生活上照護(hù)、醫(yī)療保健和精神慰藉等方面的養(yǎng)老服務(wù)，具有很大優(yōu)越性，應(yīng)成為當(dāng)前農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的主導(dǎo)模式。但孟兆欣等（2007）基于對獨居于青島市四個區(qū)社區(qū)家庭和敬老院老人共200人日常生活和精神狀況的調(diào)查，認(rèn)為敬老院是可取的社會化養(yǎng)老方式。但無論是社會化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，還是政府資助養(yǎng)老模式，需要老人或政府有較好的經(jīng)濟(jì)條件。而對于我國許多農(nóng)村地區(qū)老人而言，這兩者都不具備。

目前直接討論我國農(nóng)村失地老人養(yǎng)老問題的研究還較少。已有相關(guān)研究雖說數(shù)量不多，但對于農(nóng)村老人希望居家養(yǎng)老、有勞動能力時依賴土地是比較認(rèn)同的。但至于問題如何解決，目前并無很好的大家認(rèn)同的方案或普適性強(qiáng)的模式。

中國式城鎮(zhèn)化也確實會加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化耕作進(jìn)程，但在中國國情下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不僅僅意味著規(guī)?；?、機(jī)械化的大農(nóng)業(yè)，或者有著高技術(shù)含量的諸如設(shè)施農(nóng)業(yè)，適老性農(nóng)業(yè)也應(yīng)是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)、重要的組成部分。如何看待現(xiàn)代農(nóng)業(yè)？農(nóng)業(yè)不僅有經(jīng)濟(jì)功能，還有生態(tài)功能和社會保障功能。適老性農(nóng)業(yè)這三種功能都有，特別是其社會功能。它可以讓許多失地老人保持原有生活方式，在一定程度上，也可以保障其生活所需。

所以，新型城鎮(zhèn)化過程中，為那些被拆遷村民提供少量土地面積，讓有一定勞動技能失地農(nóng)民去種植，發(fā)展適老性農(nóng)業(yè)也是非常必要的。所謂適老性農(nóng)業(yè)，是適合老人從事的農(nóng)業(yè)，它可能表現(xiàn)為自留1～2分田種些蔬菜，或者養(yǎng)些花木等其他形態(tài)。

32 空間組織模式：適老性農(nóng)業(yè)園

從國際經(jīng)驗看，可以借鑒的有瑞典首都斯德哥爾摩模式。在斯德哥爾摩市內(nèi)及市郊，國王有不少農(nóng)用土地。市民可以租賃國王土地，這種租賃并非大規(guī)模的，只是1～2分地，用于種植蔬菜或園藝，簡易的農(nóng)具就放置于田角的幾平方米的小農(nóng)具屋內(nèi)。

對于我國適老性農(nóng)業(yè)空間組織方式，可借鑒這種模式，服務(wù)于拆遷的農(nóng)村老年居民，也可服務(wù)于其他城鎮(zhèn)居民。在居民集中居住的小區(qū)附近，理想的距離當(dāng)然在步行10分鐘的范圍內(nèi)，有農(nóng)田可分割為若干小份，每份1～2分地，租給那些有需要的居民。它并非平均分配，也許有拆遷農(nóng)民沒需求，而是強(qiáng)調(diào)要給農(nóng)民以選擇性，滿足那些愿意種植并有一定能力的農(nóng)民的需求。

這種模式相比自留地的優(yōu)點是，它同樣可以滿足老年居民的日常生活的部分蔬菜需求，保持居民原有生產(chǎn)生活方式，又可以保持較高的土地利用率。有需要的可以租賃，沒有需求的則可以選擇不租賃。更有條件的一些人，可以小規(guī)模種植或養(yǎng)殖，可以用于自己所需，也可以把部分用于市場上交易，對于這種情況，可以主要通過市場力量去滿足。適老性農(nóng)業(yè)，重點強(qiáng)調(diào)自給自足，滿足農(nóng)村村莊被拆遷集中上樓老人的自己生活所需。

對于我國新型城鎮(zhèn)化而言，許多城鎮(zhèn)應(yīng)在規(guī)劃時就考慮適老性農(nóng)業(yè)需求，在用地布局比較集中的居民點附近，預(yù)留出一定的農(nóng)用土地。這種相對集中的適老性農(nóng)業(yè)園，可以較好滿足被拆遷農(nóng)村老年居民的需要。適老性農(nóng)業(yè)園，由于規(guī)模體量較小，通常應(yīng)小于被拆遷農(nóng)民自留地面積大小，且空間主要位于城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，不會影響大規(guī)模農(nóng)田的集中規(guī)模化利用。如果地方政府出面發(fā)展適老性農(nóng)業(yè)園，他們所需做的就是把土地集中租賃下，可再分割成小塊等價租賃給居民，基本無須額外投入，或者很少的基礎(chǔ)設(shè)施投入。政府組織，更有利于統(tǒng)一的規(guī)劃、景觀和簡易的基礎(chǔ)設(shè)施配套。

4 適老性農(nóng)業(yè)園與自留地制度的比較

重視適老性農(nóng)業(yè)，并非說要維持目前比較傳統(tǒng)的小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，也不是說還要給拆遷戶每家保留自留田，自留地制度是農(nóng)業(yè)合作化時期的產(chǎn)物。土地國有是國家對農(nóng)民問題的基本原則，以農(nóng)民為主體的革命斗爭勝利奪取政權(quán)后即實行土地改革，重新分配土地所有權(quán)。在紅軍時期革命根據(jù)地和解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)局部地區(qū)土地改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，1950年的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定，“將所有沒收和征得的土地和其他生產(chǎn)資料，統(tǒng)一、公平合理地分配給無地、少地缺乏其他生產(chǎn)資料的貧困農(nóng)民所有”。它實現(xiàn)了兩千余年農(nóng)民“耕者有其田”的基本要求，但只是一種過渡。土地改革后沒幾年，以土地國家所有為依據(jù)，將土地使用權(quán)集合于人民公社及其生產(chǎn)大隊、小隊，即將居住地全體農(nóng)民（不是人民公社社員的農(nóng)民只有極其邊遠(yuǎn)山區(qū)的零星居住者）剛分到的土地使用權(quán)又集體化（劉永佶，2013）。1955年，國家開始推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社制度，它是勞動農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，統(tǒng)一地使用社員土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；組織社員進(jìn)行共同勞動，統(tǒng)一分配社員共同勞動成果。目的是要逐步用生產(chǎn)資料集體所有制代替私人所有制，逐步用大規(guī)模、機(jī)械化生產(chǎn)代替小生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)高度地發(fā)展起來，使全體農(nóng)民共同富裕起來，使社會對于農(nóng)產(chǎn)品的不斷增長的需要得到滿足。

在農(nóng)村大部分土地集體化用于規(guī)模生產(chǎn)的同時，1955年全國人大常委會通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范規(guī)章草案》第17條規(guī)定，“為了照顧社員種植蔬菜或者別的園藝作物的需要，應(yīng)該允許社員有小塊的自留地。社員每戶自留地的大小，應(yīng)該按照每戶人口的多少和當(dāng)?shù)赝恋氐亩嗌賮頉Q定，但是每口人所留的土地至多不能超過全村每口人所有土地的平均數(shù)的5%”。可見，自留地是農(nóng)村土地集體所有制的一種附屬和補(bǔ)充形式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化后，分配給社員用于解決生活問題。

20世紀(jì)80年代，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，以土地集體所有為前提，將土地有期限分給農(nóng)民使用，即“集體所有，家庭經(jīng)營”。家庭承包的土地，是集體土地，是大田地，不包括農(nóng)村自留地。農(nóng)村土地家庭承包制，曾極大釋放農(nóng)民生產(chǎn)積極性，也提高了土地和勞動生產(chǎn)率。但其缺陷也日益暴露，人多地少是中國基本國情。許多地方農(nóng)民家庭承包幾畝，多則幾十畝土地，土地分割，使得現(xiàn)代大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用受限。土地也遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村勞動力需要，勞動力過剩情況嚴(yán)重，隨著大規(guī)模農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工及向工業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，土地集中經(jīng)營也成為大趨勢。各地農(nóng)民也在積極探索各種方式，包括互助和合作生產(chǎn)、出租或轉(zhuǎn)包、土地入股、集體或合作農(nóng)場等。2005年，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)”。

黨的十八大報告提出，“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。之所以在強(qiáng)調(diào)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的同時，依然要強(qiáng)調(diào)堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，正如溫鐵軍（1999）曾指出，集體所有農(nóng)戶均分承包的這個土地制度，并不以效率為第一目標(biāo)，而是以農(nóng)戶的基本保障為第一目標(biāo)，土地成為農(nóng)戶的社會保障，在缺乏一個強(qiáng)大的財政來為農(nóng)戶建立充分的社會保障時，集體所分配的土地就是這個社會保障的替代物。

農(nóng)村依然是家庭承包經(jīng)營土地和自留地并存。城鎮(zhèn)化是一個相對長期的過程，即便到城鎮(zhèn)化基本結(jié)束時，也不是所有村莊都會拆掉，還是有少量會被保留下來。而被保留下來的許多村莊中，許多住宅布局模式就是屋后或屋前是個自留地小菜園，自留地依然會長期存在。自留地曾對發(fā)展家庭副業(yè)、增加收入、活躍農(nóng)村市場、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮過應(yīng)有的歷史作用，但隨著農(nóng)村情況不斷發(fā)展變化，矛盾也日益暴露，在一定程度上和承包的土地一樣。最初自留地是按戶劃分的、長期使用，但由于有的人家遷移入城等因素出現(xiàn)地荒失管、土地利用率下降等現(xiàn)象，自留地分散性也影響耕地的有效利用（孟憲起等，1991；姚邢，2013）。

所以，在整個農(nóng)村土地集中化、專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的大趨勢下，適老性農(nóng)業(yè)園和自留地功能有相似之處，主要滿足居民用于種植蔬菜或者別的園藝作物的需要，社會保障為主要目的。但也有不同之處，它應(yīng)以完全被拆遷的農(nóng)戶為主要對象，且不應(yīng)平均分配而是對有需要者租賃，以避免地荒失管等情況出現(xiàn)，空間分布相對集中，它是農(nóng)村自留地制度的一種替代和進(jìn)化形態(tài)。

總之，在我國新型城鎮(zhèn)化條件下，應(yīng)該重視適老性農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但究竟可以有多少被拆遷農(nóng)民有這種需求、可能的經(jīng)濟(jì)和社會效益等還需進(jìn)一步研究，各地因地制宜地適老性農(nóng)業(yè)園的設(shè)計方法，包括具體如何選址等，也還需要進(jìn)一步研究。

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