●魏呈呈

基于財政分權的視角看江蘇城鎮(zhèn)化發(fā)展

●魏呈呈

在中央集權體制下，財政分權迫使地方政府為彌補財力不足，大量依賴土地財政,造成土地城鎮(zhèn)化加快，而城鎮(zhèn)戶籍未完全放開，社保、醫(yī)療、教育等公共服務不完善，嚴重制約著人口城鎮(zhèn)化，使得人口與土地城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)了不協(xié)調。文章基于1998—2012年的江蘇省數(shù)據(jù)，利用分位數(shù)回歸模型，證實了財政分權對造成人口與土地城鎮(zhèn)化的不協(xié)調具有顯著影響。提出必須推進分稅制財政體制改革，在充實地方財政的同時，提升城鎮(zhèn)建設軟設施，提高城鎮(zhèn)化質量。

財政分權 城鎮(zhèn)化 協(xié)調性 分位數(shù)回歸

中央將“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量”作為2013年經(jīng)濟工作的主要任務之一。有研究表明，城鎮(zhèn)化發(fā)展能夠有效帶動新增消費，進而刺激經(jīng)濟增長，因此城鎮(zhèn)化必將成為我國未來經(jīng)濟增長的重要推動力量。城鎮(zhèn)化不是簡單的農村人口向城鎮(zhèn)人口的變更，而是指資本、資源、技術、人口、文化等多種生產(chǎn)要素和社會要素由農村向城鎮(zhèn)集聚，人們的生產(chǎn)生活方式從傳統(tǒng)落后的農村向先進城市的升級過程。

一、江蘇城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的問題

城鎮(zhèn)化進程中土地與人口的城鎮(zhèn)化是其推進的兩個主要方面。近些年來，江蘇省經(jīng)濟保持了持續(xù)穩(wěn)定的高速增長，地方政府在城鎮(zhèn)化進程中也發(fā)揮了舉足輕重的作用，城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)化率即一個地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總人口的比重。城鎮(zhèn)化的直接結果表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化，即鄉(xiāng)村人口不斷轉化為城市人口的過程，因此城鎮(zhèn)化率的高低一定程度上能反映城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平。）由1998年的31.5%上升到2012年的63.0%，年均提高2.1個百分點，處于城鎮(zhèn)化中級階段（國際上一般將城鎮(zhèn)化進程分為三個階段：城鎮(zhèn)化率在30%以下為初級階段，30%～70%為中級階段，70%以上為高級階段。）然而，城鎮(zhèn)化過程中也出現(xiàn)了較為嚴重的問題：

1.城鎮(zhèn)空間迅速擴張，人口與土地城鎮(zhèn)化進程不相匹配。當前土地城鎮(zhèn)化遠遠超過人口城鎮(zhèn)化。數(shù)據(jù)顯示，1998年江蘇省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅為1098平方公里，2012年該數(shù)據(jù)達到4032平方公里，增加約2.67倍，年均增長9.06%，相應地城鎮(zhèn)人口從1998年的2262.47萬人增加到2012年的5387.35萬人，增加約1.38倍，年均增長5.95%，明顯落后土地城鎮(zhèn)化年均增長4.11個百分點。

2.受體制性障礙制約，人口城鎮(zhèn)化質量不高。多數(shù)進城農民由于城鄉(xiāng)分割戶籍制度的限制，不能真正享受到醫(yī)療、社保、教育等方面的公共福利，而在人口統(tǒng)計時卻常被認作城鎮(zhèn)人口，進而扭曲了城鎮(zhèn)化質量分析。同時，對于失地農民而言，其得到的征地補償標準往往偏低，并且由于自身技能的局限與持有資金的匱乏，在城鎮(zhèn)生活中相較于城鎮(zhèn)居民處于弱勢地位。當前這些體制性障礙使得農民向市民轉化的過程并不順利且進程緩慢。

城鎮(zhèn)化過程具有一定的公共性，加之存在許多市場本身無法解決的問題，需要政府積極的介入，尤其要充分地發(fā)揮財稅政策宏觀調控作用。然而出于自身利益的考慮，政府在推進城鎮(zhèn)化的過程中也會存在一些沖突。比如，土地城鎮(zhèn)化有助于增加地方政府財力，而人口城鎮(zhèn)化則加重地方政府負擔，所以地方政府主觀上更愿意去追求土地的城鎮(zhèn)化。因而出現(xiàn)多數(shù)地區(qū)盲目建設新城區(qū)，而人口城鎮(zhèn)化被忽視，導致人地關系緊張，人口與土地矛盾突出。究其多方原因，其中財政分權導致的地方財力不足，以及財權與事權的不匹配，很大程度上刺激了政府偏離城鎮(zhèn)化進程正常軌道。

二、相關文獻綜述

有學者對人口與土地城鎮(zhèn)化之間的協(xié)調性進行過測定。陳鳳桂等（2010）①通過時間序列演算，發(fā)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地城鎮(zhèn)化指數(shù)均呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢，并且從2002年開始土地城鎮(zhèn)化指數(shù)增長速度明顯加快，并在2007年土地城鎮(zhèn)化指數(shù)超過人口城鎮(zhèn)化指數(shù)，最后得出我國人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展空間格局具有水平總體偏低、階段差距大、區(qū)域分異明顯等特點。范進和趙定濤（2012）②通過建立協(xié)調性指數(shù)揭示了我國1997—2009年土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化處于不協(xié)調區(qū)間，且2000年之前人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化，2000年之后土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。

面對人口與土地城鎮(zhèn)化的不協(xié)調，有學者基于中國城鎮(zhèn)化主要由“政府推動”這一特點，從財政分權的視角剖析了人口與土地城鎮(zhèn)化進程不一致的原因。中國人口與發(fā)展研究中心課題組（2012）③認為事權與財權不對等的財稅體制和追求GDP增長的沖動，導致地方政府通過經(jīng)營土地彌補支出，將城鎮(zhèn)化等同于城市建設，注重“規(guī)模擴大”忽視“產(chǎn)業(yè)聚集”，同時提高農民轉移成本，延緩人口城鎮(zhèn)化進程，導致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。持同樣觀點的熊柴和高宏（2012）④也認為財政分權使地方政府的財權與事權不匹配，為彌補財力不足，地方政府大量依賴土地財政，同時作者利用2000—2009年各省級面板數(shù)據(jù)證實了財政分權對人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化不協(xié)調具有顯著影響，最后指出，要想?yún)f(xié)調推進城市化進程，必須對財政體制和地方官員的績效考核機制進行相應改革。

也有學者注意到地方政府為彌補城鎮(zhèn)建設融資缺口，借助了多種融資渠道，但也帶來了一些后續(xù)衍生問題。馬慶斌和劉誠（2012）⑤發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化融資缺口較大，財政稅收難以滿足，土地財政不可持續(xù)，他們認為我國城鎮(zhèn)化融資在做好傳統(tǒng)模式的同時，應加快實現(xiàn)融資渠道、主體及模式的多元化。

作為中國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達的省份，江蘇省正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的關鍵時期。江蘇省人口與土地城鎮(zhèn)化進程協(xié)調性如何？財政分權對城鎮(zhèn)化進程是否有影響？影響趨勢是否與全國水平一致？基于前人的研究成果，本文試圖通過選取更全面合理的指標，選用更具有針對性的分位數(shù)回歸分析方法，從財政分權的視角切入來探尋人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展的路徑。

三、財稅分權對城鎮(zhèn)化影響的實證分析

1.土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調性測定。所謂協(xié)調，是指系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內部各要素之間按次序、按比例、均衡發(fā)展的狀態(tài)。本文借助耦合模型的基本理論并參照范進等人的研究，將土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調性指數(shù)定義為：

其中，L表示城鎮(zhèn)人口的增長率，T表示城鎮(zhèn)建成區(qū)的增長率，CLT表示土地與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調性指數(shù)。

由式（1）知，0≤CLT≤1，且當CLT=1，表示此時土地與人口城鎮(zhèn)化最為協(xié)調；當CLT=0，表示兩者最不協(xié)調；其他情況介于兩者之間，且土地與人口城鎮(zhèn)化速度越匹配，協(xié)調性指數(shù)就越高。土地與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調性指數(shù)分類如表1所示。

表1 土地與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調性指數(shù)分類

根據(jù)式（1）計算出江蘇省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調性指數(shù)（見表2）。

表2 1998—2012年江蘇省土地與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調性指數(shù)

可以看出，江蘇省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化在1999年處于協(xié)調階段，2000—2002年回落到基本協(xié)調階段，2003年以后又提升至協(xié)調階段?？芍?，江蘇省人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調性整體優(yōu)于范進等人測定的全國水平。此外，江蘇省2001年以前人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化，2001年以后土地城鎮(zhèn)化則快于人口城鎮(zhèn)化?？芍?，江蘇省土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的時點也早于陳鳳桂等人測定的全國水平。說明從2001年開始，江蘇省政府對于土地的投入程度進一步加大，城鎮(zhèn)數(shù)量、城區(qū)面積大幅擴展，城鎮(zhèn)化進程快于全國平均水平。當然土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象也不乏因一些地區(qū)盲目追求增加城鎮(zhèn)數(shù)量和擴大城區(qū)建設用地面積，未能為進城務工的流動人口提供足夠的生活用地等因素所致。

整體看，江蘇省人口與土地城鎮(zhèn)化進程較協(xié)調，人口城鎮(zhèn)化略慢于土地城鎮(zhèn)化，有利于農村人口有序地向城鎮(zhèn)流動。然而，有的地方為了GDP和土地收入而大肆推進土地城鎮(zhèn)化，忽略了人口城鎮(zhèn)化，進而造成不少失地人口“兩不靠”的情況。為了防微杜漸，需要深入探討各因素對城鎮(zhèn)化的影響，以期實現(xiàn)二者的協(xié)調發(fā)展。

2.財稅分權基本現(xiàn)狀。1994年我國開始實行以分稅制為核心的財稅體制改革，中央地方財政按照稅種劃分稅權、分級管理。目前地方財政沒有稅收立法權和舉債權，稅源主要靠以產(chǎn)業(yè)為基礎的增值稅、營業(yè)稅來支撐。然而多重因素疊加，收窄了地方政府稅源。一方面中央將我國第一大稅種的增值稅返還給地方的比重過低（只占25%），即便得到上級政府的轉移支付，財力仍顯薄弱；另一方面當前稅制結構不合理，以人口為基礎的財產(chǎn)稅和所得稅規(guī)模較小，房產(chǎn)稅、營業(yè)稅改革效果不明顯，難以解決地方城鎮(zhèn)化融資困境。地方政府財政出現(xiàn)了運轉困難，一定程度上制約了城鎮(zhèn)化建設在公共服務提供和基礎設施建設等方面的資金投入，地方政府不得不尋求預算外靠“土地財政”、地方政府融資平臺等多元收入渠道。

3.財政分權對城鎮(zhèn)化的影響分析。（1）分位數(shù)回歸理論介紹。分位數(shù)回歸，最早由Koenker和Bassett（1978）提出，是估計被解釋變量Y與一組回歸變量X的分位數(shù)之間線性關系的建模方法。以往介紹的回歸模型實際上是研究被解釋變量的條件期望，而分位數(shù)回歸關心解釋變量與被解釋變量分布的各分位數(shù)呈何種關系⑥，能夠更加全面地描述被解釋變量分布的全貌。

對一個樣本，估計的分位數(shù)回歸式越多，對被解釋變量條件分布的理解就越充分。而對于不同分位數(shù)回歸函數(shù)如果回歸系數(shù)的差異很大，說明在不同分位數(shù)上解釋變量對被解釋變量的影響是不同的。（2）指標的選取。為衡量土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化之間的關系，指標需由人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化復合而成，因此被解釋變量選用城鎮(zhèn)建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)人口的比值（urban）。

解釋變量方面，財政分權的衡量指標有很多，本文沿用熊柴④等人的方法，以地方與中央一般預算收入之間的比例（fiscal）來衡量。

除財政分權會對城鎮(zhèn)化水平產(chǎn)生一定影響外，其他相關因素也會帶來不同的效應。①經(jīng)濟發(fā)展水平。從理論上以及國外經(jīng)驗來看，隨著經(jīng)濟水平的提高，社會工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平也會加快進程。本文選用人均GDP（pergdp）作為衡量指標。②工業(yè)化進程。工業(yè)化自身的經(jīng)濟規(guī)律要求人口、生產(chǎn)要素等向城鎮(zhèn)集聚，并且要求城鎮(zhèn)功能與城鎮(zhèn)布局不斷完善與優(yōu)化。這里用工業(yè)增加值占GDP的比重(industry)來衡量。③城鄉(xiāng)收入差距。相較于農村而言，城鎮(zhèn)收入水平較高，極大地吸引著農村居民進城，也潛在地推動城鎮(zhèn)的空間擴張。本文以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比（incomgap）作為衡量指標。④生活便利水平。城鎮(zhèn)較為完善、便利的基礎生活設施吸引著農村居民的涌入，激勵著人口城鎮(zhèn)化。這里選用平均每萬人擁有的公共汽（電）車、平均每萬人居民擁有的國際互聯(lián)網(wǎng)用戶量、每人擁有藏書量和人均郵電業(yè)務量數(shù)據(jù)標準化后的加權平均（convenience）衡量。⑤醫(yī)療教育水平。城鎮(zhèn)和農村的一個顯著區(qū)別是醫(yī)療和教育水平的高低，也是吸引農村人口向城鎮(zhèn)流動的又一重要因素。這里教育、醫(yī)療水平總指數(shù)采用普通高等學校師生比、普通中等學校師生比、每萬人擁有醫(yī)師數(shù)和每萬人擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)數(shù)據(jù)標準化后的加權平均（mediedu）計算。

本文選取1998—2012年江蘇省各有關數(shù)據(jù)，其中地方與中央一般預算收入數(shù)據(jù)來自于人民銀行南京分行國庫處統(tǒng)計報表，其余數(shù)據(jù)來源于江蘇省統(tǒng)計局正式發(fā)布的各期《江蘇統(tǒng)計年鑒》。為了衡量各影響因素的變動對城鎮(zhèn)化的影響，這里對各變量數(shù)據(jù)取對數(shù)來求彈性影響系數(shù)。下面采用分位數(shù)回歸方法進行實證分析，估計結果見表3。

表3 四分位數(shù)回歸估計結果

從表3的估計結果可以看出，隨著四分位數(shù)的提高，財政分權對城鎮(zhèn)化影響的彈性系數(shù)也基本呈走高趨勢。在0.25、0.5及0.75分位數(shù)下，地方與中央一般預算收入比例每提高一個百分點，城鎮(zhèn)土地的擴張速度就會快于城鎮(zhèn)人口的增長速度約0.54、0.48及0.97個百分點，表明財政分權對于土地城鎮(zhèn)化進程的加快具有顯著的正影響。這意味著地方財力不足時會借力土地出讓來提高收入，進而加快土地城鎮(zhèn)化進程。

此外，工業(yè)化進程的加快往往伴隨著各類投資的增長及以工業(yè)開發(fā)區(qū)為主體的生產(chǎn)建設用地的大量需求，這在一定程度上會加快對土地的開發(fā)利用，因而明顯帶動城鎮(zhèn)土地的擴張快于人口的城鎮(zhèn)化。在四分位數(shù)下，工業(yè)化進程對土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的彈性系數(shù)分別為0.49、0.68及0.78。城鄉(xiāng)收入差距對人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化有顯著的影響，這是因為農村居民期望獲得與城鎮(zhèn)居民同等的收入水平，然而受自身技能不足等因素制約，遷移到城鎮(zhèn)的這部分農村居民普遍得不到穩(wěn)定的收入來源，無法購買合適的住房，從而使得土地城鎮(zhèn)化的進程相對較慢。城鎮(zhèn)的便利生活和醫(yī)療教育對人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化也有一定的影響，但系數(shù)較小，主要是便利的生活條件和較高的醫(yī)療教育水平吸引著人口的城鎮(zhèn)化，然而由于戶籍制度的存在以及進城農民的醫(yī)療、教育、就業(yè)、社保等基礎條件和基礎設施尚未完善，土地城鎮(zhèn)化進程在很大程度上受到了限制。最后從結果看，經(jīng)濟發(fā)展水平對城鎮(zhèn)化問題影響不顯著。

為了更細致地觀察財政分權的程度對城鎮(zhèn)化影響的演進過程，現(xiàn)列出財政分權的十分位數(shù)回歸系數(shù)（見表4）。

可以看出，財政分權對推進土地城鎮(zhèn)化影響的彈性系數(shù)隨著條件分布從低分位數(shù)向高分位數(shù)變動基本呈逐漸增長趨勢，如在0.3低分位點的彈性系數(shù)為0.54，在0.6分位點處為0.94，而在0.9高分位點處為1.13，說明財政分權程度越大，對推進土地城鎮(zhèn)化進程的影響也越大。

表4 十分位數(shù)下財政分權系數(shù)變化情況

四、結論及對策

1.主要結論。（1）江蘇省土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化由基本協(xié)調階段進入?yún)f(xié)調階段，協(xié)調性整體優(yōu)于全國水平；同時江蘇省也存在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，但由于其城鎮(zhèn)化進程較早，使得出現(xiàn)人口與土地城鎮(zhèn)化速度不匹配現(xiàn)象也早于全國水平。（2）財政分權對于土地城鎮(zhèn)化進程的加快具有顯著的正影響，且財政分權程度越大，土地城鎮(zhèn)化進程越快。此外，工業(yè)化進程主要助推土地城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)收入差距主要助推人口城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)生活便利水平和醫(yī)療教育推動人口城鎮(zhèn)化的影響較小；經(jīng)濟發(fā)展水平則對人口城鎮(zhèn)化滯后問題影響不顯著。

2.相關對策建議。（1）推進分稅制財政體制改革，充實地方財政。按照事權與財權相匹配的原則，構建地方以所得稅為主體的稅收體系，充實地方財力。一是繼續(xù)完善個人所得稅改革，整合規(guī)范原有的針對土地的土地使用稅、土地增值稅，探索開征針對人口的綜合財產(chǎn)稅等，逐步確立以有利于城鎮(zhèn)化建設為目標的地方政府主體稅種。二是優(yōu)化轉移支付制度，均衡分配財力，同時提高市、縣政府對共享稅的分享比例，使財力向下傾斜。（2）完善財政支持機制，加大風險補償與獎勵。一是嘗試建立城鎮(zhèn)化建設專項基金，從各級財政收入中按比例提取，統(tǒng)一管理、集中使用，專項用于城鎮(zhèn)居民的基礎設施建設和生活保障項目建設，并為各類社會資金介入城鎮(zhèn)化領域提供風險擔保。二是借鑒支農貸款優(yōu)惠政策，對城鎮(zhèn)化建設相關融資給予一定的獎勵與補貼，充分調動金融機構支持城鎮(zhèn)化建設的積極性。（3）提升城鎮(zhèn)建設軟設施，提高人口城鎮(zhèn)化質量。加大財政對民生領域的投入，以打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎，以社保、醫(yī)療、農民工子女教育等公共服務為突破口，加大對進城農民的人力資本投入，切實解決農民工實際生活困難，為人口城鎮(zhèn)化的高質量運轉奠定基礎。

注釋：

①陳鳳桂，張虹鷗，吳旗韜，陳偉蓮.我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展研究[J].人文地理，2010（5）：53-58

②范進，趙定濤.土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調性測定及其影響因素[J].經(jīng)濟學家，2012（5）：61-67

③中國人口與發(fā)展研究中心課題組.中國人口城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究[J].人口研究，2012，36（3）：3-12

④熊柴，高宏.人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調問題——基于財政分權的視角[J].財經(jīng)科學，2012（11）：102-108

⑤馬慶斌，劉誠.中國城鎮(zhèn)化融資的現(xiàn)狀與政策創(chuàng)新[J].中國市場，2012（16）：34-40

⑥[美]郝令昕，奈曼著，肖東亮譯.分位數(shù)回歸模型[M].上海：格致出版社，2012

（責編：若佳）

F127

A

1004-4914（2014）03-075-03

魏呈呈，碩士研究生，科員，研究方向：應用統(tǒng)計與財政稅務；工作單位：中國人民銀行無錫市中心支行國庫科 江蘇無錫 214031）