黃青燕

（宿州職業(yè)技術學院安徽·宿州234101）

從土地流轉(zhuǎn)角度看宿州市空心村的治理

黃青燕

（宿州職業(yè)技術學院安徽·宿州234101）

宿州市經(jīng)濟和城市化進入迅速發(fā)展時期，“空心村”問題也日益嚴重，近幾年，宿州市政府已重視并開始治理“空心村”問題，取得較好效果，但是現(xiàn)行的各種措施并不能根本解決“空心村”問題；通過分析和研究宿州市“空心村”治理現(xiàn)狀，提出從土地流轉(zhuǎn)角度探討治理"空心村"現(xiàn)象這一新途徑，加大土地的集約利用，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，是解決宿州市新農(nóng)村建設下治理"空心村"最有效的途徑，并提出幾點治理措施以供探討。

空心村 治理 土地流轉(zhuǎn) 宿州市

隨著城市化的發(fā)展,宿州市農(nóng)村的社會經(jīng)濟也發(fā)生了重大變化。近年來,伴隨農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)村建設規(guī)劃與管理的缺失,出現(xiàn)了新建房屋向外擴張,村內(nèi)閑置的“空心化”現(xiàn)象?！翱招摹贝寮壤速M土地資源,又阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展。如何科學有效地整治“空心村”,使之適應新農(nóng)村建設的需要,已成為一個不容回避的問題。

一、宿州市“空心村”發(fā)展及治理現(xiàn)狀

（一）“空心村”含義的界定

對于“空心村”這一概念,目前國內(nèi)學術界還沒有達成統(tǒng)一認識,學者們都是從各自不同的研究視角,作出不同的表述。但是通過對其梳理,發(fā)現(xiàn)學者們對“空心村”概念的界定,有以下幾點已達成共識：（l）“空心村”是伴隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化而產(chǎn)生的[1]；（2）“空心村”的形成是由大批農(nóng)村年輕力壯、文化素質(zhì)相對較高的人口流向城市所導致的[2]。（3）“空心村”現(xiàn)象包括農(nóng)村人口銳減、人才和技術短缺、資金流失、土地資源浪費、公共資源匱乏等[3]。

綜上所述,本文把“空心村”定義為：在城市化進程中,支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的資金、技術、知識、人才等資源大量流失,鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴重匱乏,農(nóng)村地域經(jīng)濟社會功能的整體退化的一種現(xiàn)象[4]。因此,本文所指“空心村”的含義既包括空間形態(tài)上的“空心”,又包括社會形態(tài)上的“空心”；既具有地理意義上的“空心”,又具有經(jīng)濟意義上的“空心”,但主要涉及經(jīng)濟意義上的“空心村”。

（二）宿州市“空心村”發(fā)展及治理情況

宿州市現(xiàn)有1216個行政村,9109個自然村,是個農(nóng)業(yè)大市。從上世紀90年代開始,到現(xiàn)在數(shù)以百萬計的農(nóng)民涌入城市,在城市獲取了農(nóng)民工的勞動力所帶來的財富累積的同時,農(nóng)村卻付出了使農(nóng)民工的家庭分離,村落的落寞和土地的荒蕪的代價。據(jù)宿州市埇橋區(qū)教育局統(tǒng)計,宿州市埇橋區(qū)義務教育階段留守兒童比例高達20%,這些統(tǒng)計的數(shù)據(jù)從側(cè)面反映了宿州市的“空心村”現(xiàn)象的嚴重程度。

尤其是近幾年,隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村的逐步富裕起來,宿州市新一輪農(nóng)村建房的熱潮正在興起,部分農(nóng)民盲目攀比,大興土木,致使不少村莊規(guī)模迅速向外擴展,在“老村之外又聚集成新村”[5],而原來的老宅在不斷地荒廢,新建民宅布局散亂,宅基規(guī)模擴大。從外觀看,村莊新房一排一排；到村內(nèi)一瞧,舊房一片一片,這種村外繁榮,村內(nèi)落敗的“空心村”,在宿州市不同程度地存在。而且“空心化”有加速擴延的趨勢。下表是以宿州市埇橋區(qū)某鎮(zhèn)的三個自然村的初步調(diào)査數(shù)據(jù)。

埇橋區(qū)某鎮(zhèn)的三個自然村住宅空置統(tǒng)計表

在上述三個村的農(nóng)戶中,有29%在村外重新選址建了新房,將舊房閑置；17%常年外出打工謀生,房屋已廢棄；多數(shù)房屋里只住著住著一些老年人和兒童；部分農(nóng)戶在閑置的舊宅內(nèi)搞起了養(yǎng)殖,部分農(nóng)戶將村中老屋拆掉,宅基改作了林地或堆放柴草雜物。總的來說,村莊規(guī)模越大,“空心化”程度就越高,村內(nèi)排水排污越困難、交通越不便的村莊其“空心化”程度也就越高。在新房建設上,雖然大多數(shù)農(nóng)戶的建筑面積只有100多平方米,但往往前有道路,后有廁所,四周一般還要留出空隙、通道,基本上占地面積都有600多平方米,有的甚至更多。

近幾年來,宿州市根據(jù)社會主義新農(nóng)村建設的要求,以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為原則,以國家和省級項目作依托,在空心村整治的實踐中總結出了一些方法和經(jīng)驗。各級政府也高度重視,采取試點先行,逐步推開的方法,積極爭取國家和省級土地治理項目,實施“空心村”改造。通過大力培育中心村、整治自然村、提升特色村,以村莊環(huán)境綜合整治為重點,全面推進環(huán)境整治、基礎設施建設和公共服務配套建設,每年培育建設120個左右中心村（其中重點中心村30個以上）,治理改造800個左右自然村（其中重點自然村整治約100個）[6]。有效地改善了當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營,保障了建設用地。2006-2009年期間,宿州市獲省批18個土地整理項目,整治規(guī)模達45.06萬畝,其中新增1.75萬畝。僅2010-2011年,宿州市埇橋區(qū)就復墾改造了舊村30個,新增土地3495.7畝,結余2214.6畝[7]。

比如,宿州埇橋區(qū)大營鎮(zhèn),通過對“空心村”整治,除了預留了休閑廣場、文化活動中心、籃球場等基礎設施場地以外,新增了500余畝地,對于新到手的耕地,農(nóng)民集體最終決定搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè),以規(guī)模種植大棚葡萄為主導,建立避雨栽培設施農(nóng)業(yè)大棚葡萄基地。埇橋區(qū)永安鎮(zhèn)大許婁項目占地100畝,統(tǒng)建房196戶,建筑面積3.5萬平方米,通過土地掛鉤置換,置換建設用地指標280畝。

政府運用靈活的工作方法,做好整治點居民的安置工作,推進建設用地復墾工作,取得了明顯的成效。但還存在著思想認識不到位、群眾參與度不高,規(guī)劃建設相對滯后、資金投入不足、管理人員缺乏等問題。

雖然宿州市已經(jīng)開始重視并采取了各種措施治理“空心村”問題,也取得一定成效,但是本文認為現(xiàn)行的措施并不能從根本上解決“空心村”問題,從長遠來看,現(xiàn)行的措施并沒有解決長期定居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶的住房閑置問題,只有土地能夠穩(wěn)定地長期流轉(zhuǎn),長期定居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶才能解除后顧之憂,愿意退出其宅基地,才能為徹底治理“空心村”創(chuàng)造條件。

二、土地流轉(zhuǎn)與“空心村”治理的關系

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),宿州市多數(shù)村莊一方面有大量宅基地和住宅閑置；另一方面確實還有一些農(nóng)民需要住宅卻因政府對土地政策和土地規(guī)劃指標的嚴格控制申請不到宅基地。這主要是因為現(xiàn)行土地管理制度的缺陷。按照我國現(xiàn)行土地管理相關法律法規(guī)規(guī)定,宅基地可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行有償流轉(zhuǎn),理論上,那些在城市長期定居并已穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民可以把自己空閑的的房屋或宅基地轉(zhuǎn)讓給集體組織內(nèi)部的其他農(nóng)民,可調(diào)查顯示轉(zhuǎn)讓情況極少,上述問題沒得到解決。

原因主要有兩個：其一,根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行轉(zhuǎn)讓。根據(jù)我國《土地管理法》第六十二條的規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”,“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”。農(nóng)村房屋和宅基地在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部也難以實現(xiàn)。這就決定了宅基地轉(zhuǎn)讓范圍非常狹小,或者說只能以很低的價格轉(zhuǎn)讓,這將使農(nóng)村宅基地買賣的積極性、可能性大大降低。其二,目前,我國農(nóng)民的承包經(jīng)營權退出的機制尚未形成,定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民還擁有土地承包經(jīng)營權,這也使其不愿輕易轉(zhuǎn)讓宅基地和房屋。如果通過土地流轉(zhuǎn)形式,使其土地承包權可以長期讓渡,并獲得穩(wěn)定的租金收入,定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民不再有后顧之憂,就能促進其轉(zhuǎn)讓名下的宅基地。所以,只要能夠解決土地承包經(jīng)營權的長期流轉(zhuǎn)問題,那么就可能激勵定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民出讓其宅基地。

目前宿州市正經(jīng)歷著一個經(jīng)濟快速增長、城市化進程加快、土地價值日益顯現(xiàn)的時期,“空心村”的存在致使土地閑置造成資源浪費,通過適當?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)方式可以整治出大量土地資源,能夠使這些土地資源進入市場,實現(xiàn)我國土地資源的優(yōu)化配置,加大土地的集中利用,是解決新農(nóng)村建設下治理"空心村"最有效的途徑。因此,筆者認為土地流轉(zhuǎn)是治理“空心村”的有效視角之一,城鎮(zhèn)化過程中,土地流轉(zhuǎn)不暢,是導致“空心村”的大量存在的重要原因之一。

三、從土地流轉(zhuǎn)角度治理空心村現(xiàn)象的對策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題宿州市政府已非常重視,實施并積極推進土地流轉(zhuǎn)市場工程建設的力度。但流轉(zhuǎn)的總體比例并不高（到2012年底,流轉(zhuǎn)土地80多萬畝,僅占耕地總面積的11%）,且大多是自發(fā)的和無序的,缺乏統(tǒng)一的政策指導和法律法規(guī)來規(guī)范。“空心村”帶來的土地問題仍未解決。本文從土地流轉(zhuǎn)的角度可提供以下治理對策。

（一）加強對土地流轉(zhuǎn)的宣傳

“空心村”治理,符合國策,惠及百姓,也是社會主義新農(nóng)村建設重要一環(huán)。政府應該加大“空心村”治理的宣傳力度,通過各種宣傳方式,使廣大農(nóng)民認識到“空心村”整治所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的意義。農(nóng)民認識的轉(zhuǎn)變是治理空心村的關鍵。政府可以通過組建土地流轉(zhuǎn)宣講團深入鎮(zhèn)村宣講,培訓村干部和部分農(nóng)民以及村莊整治現(xiàn)場會等形式,向農(nóng)民宣講土地流轉(zhuǎn)法律政策和典型的經(jīng)驗,為農(nóng)民群眾答疑解惑,通過廣泛的宣傳教育,消除群眾對失地的誤解和偏見,使廣大村干部、農(nóng)戶了解土地流轉(zhuǎn)政策傾向。進而轉(zhuǎn)變思想觀念,推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作開展。

（二）明晰產(chǎn)權，完善利益分配機制

實現(xiàn)農(nóng)村土地“承包權的物權化”[8]是土地流轉(zhuǎn)的前提,明確土地承包權的相關權利要素。土地承包權的物權性就是在現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上,進一步地穩(wěn)定和無限延長農(nóng)戶的土地承包權,使其具有可讓渡的權能。明晰產(chǎn)權,是土地流轉(zhuǎn)的制度基礎,政府應通過立法對土地進行確權,以明晰產(chǎn)權關系,借以行使繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押等權利。只有給農(nóng)民土地完整的物權和使用權,賦予農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權,農(nóng)民才有權處理自己的土地承包權,土地的利用才能實現(xiàn)規(guī)模化、集約化。

（三）加強村莊建設規(guī)劃

科學合理的村鎮(zhèn)建設規(guī)劃是治理“空心村”的基礎,也是土地流轉(zhuǎn)、集約化利用的前提。通過制定完善詳細的村鎮(zhèn)建設規(guī)劃,可以長期保障土地流轉(zhuǎn)的順利進行,以達到治理空心村問題的目的。

制定村鎮(zhèn)建設規(guī)劃,要堅持以科學、合理規(guī)劃為前提,根據(jù)其形成原因和土地利用現(xiàn)狀,因地制宜、統(tǒng)籌安排,可以采取撤并自然村、建設中心村等辦法,以村莊整體搬遷、局部搬遷和小村并入大村等形式進行整治。“空心村”整治工作要始終堅持群眾自愿,維護農(nóng)民利益,改善居住環(huán)境和人文環(huán)境,提高土地利用率為目標,并且要嚴格遵守合國家土地管理制度等。在農(nóng)村建設規(guī)劃方面,基層國土部門應和鄉(xiāng)政府積極配合給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出合理化建議,并配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,因村制宜,指導幫助各村設計一個可行性的長遠規(guī)劃方案,經(jīng)村民會議通過后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案并公布,接受村民監(jiān)督,這樣就不會因農(nóng)村干部換屆或個人意志使規(guī)劃擅自修改,從而杜絕亂占亂建現(xiàn)象。

（四）建立健全退宅還耕激勵、補償機制

建立健全退宅還耕激勵、補償機制,政府可通過獎、罰等方式,對土地流轉(zhuǎn)行為進行引導和規(guī)范,采取一些積極的激勵措施,鼓勵已在城鎮(zhèn)定居和有條件到城鎮(zhèn)居住的農(nóng)戶放棄農(nóng)村宅基地,對退宅還耕的農(nóng)戶,應給予一定的補償或獎勵并確保與集體經(jīng)濟組織內(nèi)的其他村民享有同等待遇[9]；對于自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基的農(nóng)戶,可以用一次性貨幣補償或發(fā)放養(yǎng)老金等方式給予補助。政府應制定出相應的流轉(zhuǎn)政策和措施,逐步完善我國的現(xiàn)行集體土地制度,用物權法理念完善退宅還耕補償制度,保護農(nóng)民的切身利益。

（五）建構與完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系與制度

從本文的前段,我們已經(jīng)認識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是“空心村”的有效治理的基礎,整理后的土地通過流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營,土地集約利用的途徑是土地進入市場參與土地流轉(zhuǎn)；因此,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一環(huán)節(jié)起到至關重要的作用。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中普遍存在著獲取信息的難度大,缺乏配套制度規(guī)范流轉(zhuǎn)行為的現(xiàn)象,缺乏信息供給的中介服務,農(nóng)地流轉(zhuǎn)幾乎都以私下口頭協(xié)議的形式進行,穩(wěn)定性差,糾紛隱患較多,其根本原因就在于缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介平臺和土地流轉(zhuǎn)合同等配套管理制度。

顯然,只有賦予農(nóng)村土地資產(chǎn)內(nèi)涵,允許其進入市場,能順暢流轉(zhuǎn),才能實現(xiàn)其應有的價值,這就需要構建一個完善的土地流轉(zhuǎn)市場體系。政府應該積極組建和培育專門的土地流轉(zhuǎn)市場服務機構,從目前來講,這個土地流轉(zhuǎn)市場體系應該具有監(jiān)督管理、中介服務、金融支持、信息采集等幾個職能。

（六）完善農(nóng)村社會保障制度

據(jù)調(diào)查,“農(nóng)村社保水平與土地流轉(zhuǎn)間的關系為正相關,也就是說,社保水平越高,土地的流轉(zhuǎn)率就越高?！盵10]自從農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后,農(nóng)民被排除在社會保障體系這一公共產(chǎn)品之外,土地就成為了農(nóng)戶最主要的保障手段,政府基本上不再負擔農(nóng)村的社會保障。土地一旦被流轉(zhuǎn),許多農(nóng)民處于“種地無田,社保無份,創(chuàng)業(yè)無錢”的境地。政府在推進土地流轉(zhuǎn)的過程中應注重保障失地農(nóng)民的切身利益,建立與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的社會保障體系,以解除失地農(nóng)民的后顧之憂,農(nóng)民對土地保障功能的依賴就會逐漸下降,土地流轉(zhuǎn)的意愿就能逐漸增大。這套體系應包含土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障、教育、就業(yè)等制度,以消除農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的顧慮,保證農(nóng)村的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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[6]資料來源于：宿州市美好鄉(xiāng)村建設辦公室.

[7]中共宿州市委政策研究室.重點調(diào)研課題成果選編，2011-2012：231-232.

[8]王介勇，劉彥隨，陳玉福.黃淮海平原農(nóng)區(qū)農(nóng)戶空心村整治意愿及影響因素實證研究[J].地理科學，2012（12）：14-57.

[9]孫憲忠.國有土地使用權財產(chǎn)法論[M].北京：中國社會科學出版社，1993：36.

[10]王凌燕.從土地流轉(zhuǎn)角度看空心村的治理[D].杭州市：浙江大學，2012.

F301

A

1009-8534（2014）04-0029-04

2014-06-05

黃青燕（1975.6-）,女,安徽宿州人,宿州職業(yè)技術學院副教授,經(jīng)濟法學碩士,主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法學研究。