●方 燕

地方財政科技投入管理實效問題研究
——基于河南省的實證分析

●方 燕

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技創(chuàng)新發(fā)展必須得到科技投入的大力支持，而政府財政科技投入作為科技投入的重要組成部分，是貫徹落實科教興國戰(zhàn)略的重要手段。在大力推動自主創(chuàng)新的進程中，各地方財政科技支出總額占全國財政科技支出總額的比重也由2001年的 36.8%提升到 2012年的50.36%。由此可見，除了中央財政科技投入外，各地方政府也在積極推進科技創(chuàng)新對本地經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的有效促進作用。2012年河南省政府財政科技投入總額為69.64億元，比上年增長23.06%，這一數(shù)據(jù)反映了河南省財政科技投入保持著良好的發(fā)展態(tài)勢。但是，與發(fā)達地區(qū)相比，河南省整體科技水平仍存在著很大的差距。因此，如何利用杠桿作用，通過政府財政科技投入支持，促進本地區(qū)經(jīng)濟進步與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，是值得我國學(xué)者深入研究的課題。

一、文獻綜述

對于財政科技投入這個熱點話題，不同領(lǐng)域的專家和學(xué)者給予了共同關(guān)注，從不同角度采取不同的研究方法對其進行研究，并得出各自的觀點。筆者通過整理，主要從地方財政科技投入規(guī)模效率、結(jié)構(gòu)效率和使用效率三個方面進行綜述。

在地方財政科技投入規(guī)模效率方面的研究，Grossmann（2007）對政府財政投入的經(jīng)濟增長進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長與政府財政科技的投入密切相關(guān)。祝云、畢正操（2007）對于來自1978-2005年中國財政科技投入與經(jīng)濟增長關(guān)系的數(shù)據(jù)進行了實證分析，認為在中國財政科技投入與經(jīng)濟增長之間存在著顯著的雙向因果關(guān)系。張明喜（2010）則對來自于1978-2008這20年間關(guān)于中國財政科技投入與經(jīng)濟增長的數(shù)據(jù)進行了實證分析，得出了財政科技投入對經(jīng)濟增長的短期彈性為0.21，長期彈性為0.66。在地方財政科技投入結(jié)構(gòu)效率評價方面的研究，Morales（2003）通過研究證實了政府對于基礎(chǔ)研究的投入會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生顯著的正效應(yīng)，但是政府對應(yīng)用研究的投入對于經(jīng)濟增長產(chǎn)生負作用，其主要原因是企業(yè)的研發(fā)投入在政府應(yīng)用研究投入下產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。Murro（2011）認為，國家經(jīng)濟的增長離不開政府對基礎(chǔ)研究的投入，而政府對基礎(chǔ)研究的投入所產(chǎn)生作用的大小受到市場競爭的影響，較高的競爭水平就會削弱政府基礎(chǔ)研究投入的效果。在地方財政科技投入使用效率方面的研究，施定國（2009）通過建立方程和模型對政府研發(fā)投入績效、創(chuàng)新主體研發(fā)行為和政府研發(fā)投入三者之間的關(guān)系進行了實證分析。孫玉濤和劉鳳朝（2011）以私人價值和公共價值為導(dǎo)向，構(gòu)建了政府科技投入績效的評價指標(biāo)體系，并以此作為研究的基礎(chǔ)，進一步得出了政府科技投入公共價值在科技投入績效方面要比私人價值明顯。

二、河南省財政科技投入管理問題分析

（一）財政科技投入規(guī)模不足、增長機制不完善

地方財政科技投入的作用在于利用政府財政科技投資的杠桿效用推動地方經(jīng)濟增長與結(jié)構(gòu)調(diào)整?！秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中指出，中央和地方各級政府要按照《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》的要求，保證科技經(jīng)費的增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，逐步提高國家財政性科技投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例。在河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路上，科技創(chuàng)新起著積極的推進作用。在《河南省人民政府關(guān)于進一步推進自主創(chuàng)新體系建設(shè)的實施意見》中指出，把財政科技投入作為預(yù)算保障的重點，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都要體現(xiàn)法定增長的要求。但由于河南省財政科技投入基數(shù)較低，即使每年都保持著較高的增長率，各期投入強度仍比國家同期平均水平要低。2012年河南財政科技支出占財政支出的比重為1.39%、占生產(chǎn)總值的比重為0.23%，遠低于同期全國平均水平，在全國排名相當(dāng)落后；再者，由于其他同等省市財政科技投入力度不斷加大，其發(fā)展趨勢與其他省市的差距也在進一步拉大。從本地區(qū)來看，2011年、2012年河南省全社會研究開發(fā)投入占生產(chǎn)總值的比重分別僅為0.98%、1.05%，這距離《河南省自主創(chuàng)新體系建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃(2009-2020年)》制定的“到2020年，全社會研究開發(fā)投入占生產(chǎn)總值的比重達到2.5%”的發(fā)展目標(biāo)有著較大的差距。因此，實實在在地形成財政科技投入的穩(wěn)定增長機制，以政府投資的帶動作用促進科技創(chuàng)新的良性發(fā)展，成為河南省各級政府迫在眉睫的現(xiàn)實問題。

（二）財政科技投入結(jié)構(gòu)不合理、資源配備不健全

各級政府通過財政科技支出直接投入于科技活動，首要的任務(wù)是更加有效地配置市場資源，解決一些風(fēng)險較大、非盈利性的基礎(chǔ)性科學(xué)研究資金投入問題。歷史經(jīng)驗表明，財政科技投入對地方經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新具有導(dǎo)向性帶動作用。財政科技投入的效益不能僅把總量作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，更要注重優(yōu)化結(jié)構(gòu)。由于地區(qū)的差異，各地的科技投入特點及重點有所不同，因此地方政府應(yīng)該結(jié)合區(qū)域發(fā)展方向和構(gòu)架合理配置財政資金，審慎選擇地方財政科技資金投向，做到因地制宜、有的放矢。

《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》中確定的中原經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略定位是：國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地；全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點和重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐；全國重要的經(jīng)濟增長板塊；全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)等。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)方面的基礎(chǔ)性科學(xué)研究，對促進河南經(jīng)濟發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義。但由于其科研投資成本大、回收周期長、科技成果由社會共享等特性，企業(yè)對基礎(chǔ)性科學(xué)研究的創(chuàng)新資金投入有限，因此財政科技資金支持的導(dǎo)向作用十分明顯。但在現(xiàn)有的河南省財政科技投入資金分配體系中，不能充分體現(xiàn)財政科技投入與中原經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略定位的有機結(jié)合和帶動作用，財政科技支持方向與政策脫鉤，存在財政科技投入結(jié)構(gòu)不合理、資源配備不健全的問題。

（三）財政科技投入評價體系不健全

未來十年是河南省經(jīng)濟發(fā)展和科技進步的關(guān)鍵時期，機會與挑戰(zhàn)并存，這就要求地方政府采取有效措施，加強財政科技投入的優(yōu)化和管理。但是，準(zhǔn)確地評估財政科技投入績效在國際上都是一個困難的問題，這是由科技自身投入產(chǎn)出規(guī)律的長期性、滯后性和間接性決定的。目前，河南省財政科技投入評價體系，首先存在數(shù)據(jù)統(tǒng)計管理的問題，由于沒有嚴(yán)格的監(jiān)督制度，統(tǒng)計流于形式，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的隨意性大大影響了評價結(jié)果的可靠性。其次，根據(jù)《河南科技統(tǒng)計年鑒》，現(xiàn)有的財政科技產(chǎn)出指標(biāo)體系主要包含專利申請以及授權(quán)數(shù)量、科技論文數(shù)量、科技專著數(shù)量、研究與試驗發(fā)展(R&D)項目(課題)、技術(shù)市場交易成交金額等定量數(shù)據(jù)指標(biāo)，但沒有一套健全并便于操作的投入、產(chǎn)出評價體系，單一的指標(biāo)并不能綜合全面地反映一個地區(qū)科技創(chuàng)新的全貌。再者，統(tǒng)計指標(biāo)設(shè)計過于理論化，缺乏結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的實效數(shù)據(jù)指標(biāo)；在有些情況下，政府還將財政科技資金資助了多少項目、實驗室等作為績效的表現(xiàn)，但卻忽略了生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化問題，混淆了科技投入與產(chǎn)出的區(qū)別，財政科技評價管理粗放。

（四）財政科技投入資金監(jiān)控不完善

在財政科技投入資金使用效率方面，目前一些單位仍存在管理制度設(shè)計不完善，實際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過場等問題。針對財政科技資金管理，具體表現(xiàn)為缺乏內(nèi)部控制，利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出、或套取資金設(shè)立 “小金庫”，更有甚者采用“白條抵庫”、虛構(gòu)科技支出業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財政資金。而對于預(yù)算編制和評審、財務(wù)檢查和驗收、經(jīng)費績效評價也存在不到位的現(xiàn)象?？萍柬椖看嬖谥亓㈨?、輕管理，重投入、輕績效，這些都影響了財政科技經(jīng)費的使用效率。另外，從財政支持的科研項目管理角度看，目前的科研項目從資助范圍與條件的確定、項目申報、評審與立項、實施與管理、項目結(jié)題、考核與獎懲等全過程均由同一單位管理，缺乏有效的監(jiān)控體制和審計制度。

三、對強化河南省財政科技投入管理的建議

（一）從地區(qū)實際出發(fā)，明確定位地方財政科技投入增長機制的目標(biāo)

隨著我國市場體制的推進，我國已進入必須依靠科技進步推動社會經(jīng)濟發(fā)展的新時期。實踐證明，創(chuàng)新能力是一個地區(qū)長遠發(fā)展的核心競爭力。財政科技投入是科技資源的主要組成部分，不僅可以促進社會進步、經(jīng)濟發(fā)展，而且可以起到較好的科技帶動作用，有效促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與平衡發(fā)展，對推動科學(xué)技術(shù)的進步具有積極的作用。目前河南省的經(jīng)濟總量名列全國前五，但河南省的地方企業(yè)科技創(chuàng)新投入薄弱，經(jīng)濟的發(fā)展仍舊存在高能耗、勞動密集型等問題，財政科技投入對地方科技進步的推動作用尤為明顯。

《河南省人民政府關(guān)于進一步推進自主創(chuàng)新體系建設(shè)的實施意見》中指出，應(yīng)該建立完善的財政科技投入穩(wěn)定增長機制，把財政科技投入作為預(yù)算保障的重點，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都要體現(xiàn)法定增長的要求，確保財政科技投入明顯高于財政經(jīng)常性收入的增幅。但是，由于河南省財政科技投入基數(shù)較低，雖然各年度的實際增長率都能體現(xiàn)法定增長，符合政策的要求，但河南省財政科技支出強度遠低于全國同期平均水平。所以，僅以財政科技支出增長率作為財政科技投入的發(fā)展目標(biāo)顯然不夠合理，而用財政科技支出強度衡量一個地區(qū)對科技進步的政府支持更為科學(xué)。因此，在河南省財政科技支出增長機制的目標(biāo)制定上，應(yīng)把財政科技支出強度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，首先力爭河南省財政科技支出占地區(qū)財政支出的比重、占生產(chǎn)總值的比重達到全國同期平均水平。

（二）財政科技投入與地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，有效促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

財政投入主要用于支持市場機制不能有效解決的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等公共科技活動，并引導(dǎo)企業(yè)和全社會的科技投入。一些風(fēng)險性較大但具有重大地區(qū)戰(zhàn)略意義的科技項目，是財政科技投入必須直接參與解決的領(lǐng)域。

河南省是糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省、新興工業(yè)大省，在解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展問題上，要建立和健全合理配置科技資源的統(tǒng)籌機制，完善財政部門與科技等部門科技資源配置的協(xié)調(diào)平衡。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是河南省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向?！秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中制定的我國在科學(xué)技術(shù)的若干重要方面實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)之一是經(jīng)過15年的努力，使農(nóng)業(yè)科技整體實力進入世界前列，促進農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，有效保障國家食物安全。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，河南省發(fā)展目標(biāo)為建成全國重要的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)商品糧生產(chǎn)基地，到2020年糧食生產(chǎn)優(yōu)勢地位更加穩(wěn)固，糧食生產(chǎn)能力要穩(wěn)定達到1300億斤。2013年河南地區(qū)糧食實際總產(chǎn)量1142.74億斤，占全國糧食總產(chǎn)量的1/10，因此實施糧食豐產(chǎn)科技工程、提升糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設(shè)的科技支撐能力至關(guān)重要。河南省財政科技投入應(yīng)與地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，在現(xiàn)代種業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、土地整理和復(fù)墾開發(fā)項目、國家級農(nóng)業(yè)科技園建設(shè)方面，加大財政科技資金投放力度，并加大對公益性農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)和農(nóng)業(yè)院校的支持，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，深入實施重大科技專項，力爭在關(guān)鍵和共性技術(shù)方面取得突破，促進農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化。

作為新興工業(yè)大省，河南面臨著提升化工、有色、鋼鐵、紡織服裝等四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,促進高端裝備制造、新能源汽車、生物及新醫(yī)藥、新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的科技發(fā)展，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的問題。政府應(yīng)集中優(yōu)勢資源，以財政科技投入重點推動生物、新材料、新能源、新能源汽車、高端裝備等先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以財政科技投入帶動企業(yè)創(chuàng)新資金投向，以財政科技投入的杠桿作用促進地方工業(yè)化發(fā)展。

（三）結(jié)合地方特色，健全財政科技投入評價體系，形成全過程績效管理機制

建立系統(tǒng)科學(xué)的評價體系，有利于提高財政科技資金的管理水平和使用效率，支持地方科技事業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展。由于科技投入涉及的研究領(lǐng)域非常寬闊，統(tǒng)計數(shù)據(jù)評價體系的建立是一項極其具有創(chuàng)造性和挑戰(zhàn)性的工作。隨著地方政府對財政科技投入的加大，理論界構(gòu)建了很多復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型，如投入——產(chǎn)出模型、索羅余值模型、偏最小二乘回歸模型以及諸多計量經(jīng)濟學(xué)模型。但是，越是復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型，往往與現(xiàn)實中的實際運用存在隔閡。評價體系的建立，首先應(yīng)完善統(tǒng)計方法，提高研究與開發(fā)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量。另外，由于地方經(jīng)濟發(fā)展及重點領(lǐng)域各具特色，單一的評價模型和統(tǒng)計分析方法，得出的結(jié)論將是生硬的，難以反映地方科技綜合情況。因此，建議河南省財政科技管理部門結(jié)合河南省的實際科技領(lǐng)域和狀況，在評價體系的建立上采用定量與定性相結(jié)合的多元化綜合評價指標(biāo)體系。從政府科技管理工作的角度，開展財政科技管理的定性分析。同時，對于定量指標(biāo)的判斷要結(jié)合成果轉(zhuǎn)化進行長期動態(tài)趨勢分析，注重評價的科學(xué)性與實效性。有了完善的評價體系，還應(yīng)健全并加強績效管理機制，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程績效管理機制。

（四）強化科技預(yù)算業(yè)務(wù)控制，完善預(yù)算內(nèi)部控制體系

為了加強對地方財政科技投入資金的管理，應(yīng)強化科技預(yù)算的業(yè)務(wù)控制，確保財政科技投入目標(biāo)的實現(xiàn)。財政與科技部門對于財政科技資金的管理，有必要通過建立健全內(nèi)部控制制度、實施措施和執(zhí)行程序，來堵塞漏洞、消除隱患，防范重大經(jīng)濟活動風(fēng)險。2012年11月29日，財政部以財會[2012]21號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月 1日起施行。財政與科技部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)此規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施。針對科技預(yù)算業(yè)務(wù)，建立與實施內(nèi)部控制的具體工作應(yīng)包括梳理財政科技投入經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，并在此基礎(chǔ)上建立健全各項科技資金內(nèi)部管理制度，督促相關(guān)工作人員認真執(zhí)行。同時，對各類財政科技投入經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的決策機制。建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)管理等關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。實行預(yù)算業(yè)務(wù)管理等關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度。建立健全科技預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度。建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對科技預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。■

（本文系河南省科技廳2012年河南省軟科學(xué)研究項目 “河南省市級財政科技投入現(xiàn)狀及績效評估研究”〈項目編號：122400440009〉的階段性成果）

（作者單位：開封大學(xué)財政經(jīng)濟學(xué)院）