●芮旭麗 張智星

從湖北省磷礦資源稅改革看我國資源稅改革
——以湖北省遠安縣為例

●芮旭麗 張智星

磷礦屬于不可再生資源，它是一種具有稀缺性和不可替代性的國定性戰(zhàn)略資源。在我國的經(jīng)濟發(fā)展中，磷礦起著不可替代的作用，對農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥、火柴、染料、制糖、食品、紡織、玻璃、陶瓷、國防工業(yè)等多個行業(yè)的發(fā)展都起著重要作用。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，資源浪費、環(huán)境污染也成為非常棘手的問題，對我國的可持續(xù)發(fā)展更是一種挑戰(zhàn)。在2005年的中國人口資源環(huán)境工作座談會上，提出了資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會，而我國目前對資源的利用狀況將成為這一戰(zhàn)略的障礙之一。2013年，黨的十八屆三中全會仍然提到了資源環(huán)境問題，強調(diào)了資源的生態(tài)成本問題，建立了相應(yīng)的補償機制，同時確立了誰破壞生態(tài)誰付費的原則，堅持將生態(tài)損害成本降低到最小，逐步將資源稅的征稅范圍擴大到各個生態(tài)空間，爭取建立真正的可持續(xù)發(fā)展社會。湖北省已探明的磷礦資源儲量約 30.4億噸，年產(chǎn)量已超2000萬噸，居全國第一。對于湖北省來說，Ⅰ級磷礦主要分布在湖北宜昌杉樹埡磷礦和挑水河磷礦。資源稅會對磷礦的產(chǎn)量、使用等產(chǎn)生怎樣的影響，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟產(chǎn)生怎樣的影響，如何完善稅收制度，使之更好地調(diào)節(jié)資源的級差收益，保護環(huán)境，促使企業(yè)集約使用資源的資源稅改革不容遲緩。為此，本文在深入調(diào)查試點地區(qū)遠安縣的磷礦資源稅改革情況的基礎(chǔ)上，由點到面展開，探究我國資源稅改革。

一、湖北省磷礦資源稅改革的發(fā)展

在新中國成立之初，礦產(chǎn)資源的開采并未有所限制。從1984年開始，國家開始征收資源稅，但征收范圍較小，稅基為銷售利潤，稅率較低，采用的是加成稅率。隨著1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的頒布，我國的資源稅從一定程度上步入了正軌。但目前的資源稅主要依賴于1994年稅制改革之后調(diào)整后的資源稅，主要的調(diào)整方向是將原來的稅基從銷售利潤改為生產(chǎn)量，同時對詳細(xì)稅目做出了一定的界定，規(guī)范了資源稅的征納。2008年，磷礦資源稅由3元/噸調(diào)整為15元/噸。2010年6月，新疆已開始率先試點，對石油、天然氣開采的資源稅由從量計征改為從價計征。這使得學(xué)者們對磷礦資源稅改革的呼聲更高，僅使用從量征稅無法有效調(diào)整磷礦的開采和使用，如何使磷礦資源稅能夠真正調(diào)整磷礦的開采行為，將成為下一步磷礦資源稅改革的方向。

磷礦開采過程中主要的稅費有資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費、登記費以及價款。從2008年開始磷礦資源稅稅率上調(diào)。但征稅方式不變，仍然為從量計征。但是這一政策卻導(dǎo)致采礦行為的不合理化，使大部分開采更集中于高品位化，使大量的低品位礦被廢棄，造成了另一種浪費，并且加速了我國磷礦的衰竭。面對此問題，大量學(xué)者積極推動磷礦資源稅的改革，采取從價或從質(zhì)征收。2013年1月9日，湖北省地稅實行磷礦石資源稅的改革，計征方式改為從價征收，稅率為10%。同時，對磷礦石征收的價格調(diào)節(jié)基金和其他政府性基金項目予以取消。對于計價征收的資源稅我國除了新疆石油、天然氣資源稅之外，湖北省向前邁進一步，實行了全國第二項資源稅改革試點，也推動了全國資源稅的進一步改革。

二、湖北省磷礦資源稅改革的情況

（一）磷礦分布及開采技術(shù)情況

整個遠安的磷礦資源主要分布在荷花鎮(zhèn)，位于寶康和夷陵區(qū)之間。整個湖北省的磷礦資源也主要分布在這個部分，因此遠安縣的調(diào)查具有意義?？h里已探明的磷礦資源有7.2億噸，開采及生產(chǎn)約420萬噸?？h里磷化工企業(yè)有8家，主要生產(chǎn)磷32等復(fù)合肥，及黃磷等。年產(chǎn)量約4萬噸。

以前采取分層開采，現(xiàn)在實行全程包工，成本降低了。目前多使用豎井開采技術(shù)，設(shè)備較先進，不會像以前平井開采，采富棄貧，浪費資源。目前磷礦回采率可以達到80%左右，而之前只采高品位，可能只有50%左右。

（二）繳納磷礦各項資源稅費的情況

磷礦資源稅從每噸15元的固定稅額改為10%的稅率從價征收，僅有每噸150元的磷礦才使得稅額不變。但從磷礦的價格來看，大部分的磷礦價位為400—600元/噸，也就是稅負(fù)實際上比過去加重。但從另一角度來看，對于一些劣質(zhì)礦產(chǎn)，價格低于150元/噸，稅負(fù)較低，促進了低品位磷礦的開采，高低品位的磷礦稅負(fù)不一致，體現(xiàn)了稅收的公平原則。

費用方面，遠安縣磷礦辦采用“一票制收費”（含排污費、環(huán)境監(jiān)測費、水土保持設(shè)施補償費、水土流失防治費、資源補償費）。2011年為18.60元/噸，2012年為30元/噸，上漲11.40元/噸。礦山道路硬化費為5.00元/噸。各項證照年檢、換證費用采礦證、安全許可證年檢換證資料費高達30萬元左右。安全培訓(xùn)費開支每年為20萬元左右。

（三）磷礦銷售的情況

遠安縣 2008年磷礦總銷量為114.5萬噸，2009年磷礦總銷量為218.1萬噸，2010年磷礦總銷量為244.9萬噸，2011年磷礦總銷量為362.6萬噸，2012年磷礦總銷量為356.8萬噸，2013年上半年磷礦總銷量為139萬噸。磷礦銷售量在11年以前一直處于上升階段，11年和 12年銷售量最好，2013年磷礦資源稅改革后，由于磷肥產(chǎn)品市場出現(xiàn)周期性的疲軟，銷量明顯大幅下降。

正如2013年以前的磷礦價格波動趨勢，價格因為國內(nèi)經(jīng)濟普遍價格上漲以及礦產(chǎn)資源的地位，從前幾年的300元/噸到08—10年的450元/噸，再到11—12年的500元/噸，一路上漲。按說磷礦資源稅改革實行后消費者承擔(dān)的價格應(yīng)當(dāng)會更高，結(jié)果很大程度受市場影響，反而2013年上半年中低品位磷礦的價格僅僅為350元/噸。以24%為界限，把磷礦分為兩檔，中高品位、低品位。目前22%品位的礦石不到200元，之前則可以達到大約300元，28%之前可達大約500元。

表1遠安縣某磷礦企業(yè)數(shù)據(jù)表

表2 宜昌市磷礦石稅費征收情況表（單位：萬元）

三、磷礦資源稅改革的突出問題

（一）資源稅占銷售收入的比重低，對企業(yè)規(guī)制作用小（見表1、表2）

磷礦石資源稅改革初步扭轉(zhuǎn)了磷礦石開采“采富棄貧”的現(xiàn)象，2013年1—10月份，湖北省磷礦石開采量與同期比有所下降，開采品位結(jié)構(gòu)也有所變化。低品位礦石的產(chǎn)量同比增長21%，中高品位磷礦石分別同比下降 22%、29%。盡管如此，以遠安縣某磷礦企業(yè)為例，改革前資源稅占銷售收入的百分比為7.42%，改革后只上漲了2.85個百分點。宜昌市加上費用以后的資源稅占銷售收入的比例也只上漲了3.96%。磷礦資源稅占企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)比重太低，對生產(chǎn)經(jīng)營方式調(diào)解有限，對企業(yè)經(jīng)營的決策微乎其微，不能成為企業(yè)掠奪性開發(fā)利用資源的負(fù)擔(dān)。

（二）資源稅占總稅收的比重過小，不能充分發(fā)揮作用

如表3所示，我國的資源稅只占稅收體系中很小的一部分，征稅范圍小，稅率偏低，使得資源稅保護資源的作用不明顯，未能充分發(fā)揮。其中2013年1-10月份宜昌市的磷礦資源稅占湖北省資源稅收入的11.38%，占湖北省地方稅收收入的0.12%，幾乎可以忽略不計。資源稅收入占稅收的比重太低，也無法籌集必要的財政收入。

（三）磷礦資源稅出臺時機與稅率不匹配

從2012年開始，煤的危機是最大的。2013年，煤并無復(fù)蘇，目前磷礦的情況與煤差不多。在持續(xù)約10年左右的時期，一直上漲，從幾塊錢一直漲到目前的500多元。從2012年下半年開始，受市場影響，市場處于疲軟狀態(tài)，磷礦石銷售大幅度下滑，開采出來卻沒有銷路。遠安的礦產(chǎn)銷售主要在遠安縣和宜昌市銷售，并沒有出市，僅滿足市內(nèi)磷礦石需求及市內(nèi)磷礦加工企業(yè)。磷化工企業(yè)生產(chǎn)卻沒有銷售，處于虧損狀態(tài)。生產(chǎn)企業(yè)困難較大，價格大幅度下降。在2012年上半年，28%的高品位礦石為540—550元每噸，2013年則只有370元左右。所以2013年開始實行定價征收后，困難非常大。企業(yè)生產(chǎn)銷售不好，稅率加大，企業(yè)資金困難，成本負(fù)擔(dān)、稅收負(fù)擔(dān)加重，約3倍左右。所以，目前的磷礦資源稅政策出臺時機并非很好，受到市場影響，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重了3倍多。征收困難還是比較大，不及時調(diào)整，政企矛盾會增加。企業(yè)賣出去產(chǎn)品才會有錢交稅。

四、磷礦資源稅改革及資源稅改革的建議

（一）資源稅立法需融入環(huán)保理念

我國現(xiàn)行的稅收法律制度，很難找到明顯的環(huán)保理念，雖然21世紀(jì)后，我們在稅收法律制度當(dāng)中對于環(huán)保理念不斷增加，但是我們不得不承認(rèn)，我國稅收法律中對于環(huán)境保護力度進行修改少，對于保護環(huán)境處在一個宏觀角度，沒有形成連續(xù)持續(xù)的制度理念。在資源稅改革中我國需要融入環(huán)保理念，構(gòu)建起監(jiān)督合理、獎勵有效的資源開采和利用機制，從根本上提高資源開采和利用效率。我認(rèn)為需要做到以下幾點：第一，樹立資源稅立法理念，貫穿開征與實施。第二，循序漸進，由點到面逐步推開。第三，資源稅設(shè)計需合情合理，充分運用經(jīng)濟手段。第四，對環(huán)境保護實行?？顚Ｓ?。第五，加大環(huán)境保護宣傳力度，讓環(huán)保深入人心。

（二）合理制定資源稅稅率，擴大資源稅的征稅范圍

資源稅具有調(diào)節(jié)磷礦石收入合理分配，公平企業(yè)稅負(fù)，改善地方財政收入，調(diào)節(jié)“采富棄貧”現(xiàn)象，促進磷礦的合理化開采，減少資源的浪費。但目前來看，一方面資源稅收入占稅收的比重太低，既未能充分發(fā)揮保護資源的作用，又不能有效地組織財政收入。所以，應(yīng)當(dāng)擴大資源稅征收范圍，根據(jù)資源的稀缺性、回采率和對環(huán)境的影響上調(diào)稅率。以此引導(dǎo)企業(yè)有效地利用有限的資源，讓資源稅充分發(fā)揮其作用。另一方面，目前的資源稅政策出臺時機并非很好，受到市場影響，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重了3倍多。應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整稅率，避免政企矛盾。磷礦資源稅改革應(yīng)當(dāng)充分顧及到中國磷礦資源稟賦的特點，以及經(jīng)濟危機的影響對磷礦企業(yè)的沖擊。目前在我國，Ⅲ級以及Ⅲ級以下的磷礦幾乎占到磷礦總量的80%，同時磷礦級別不同，價格為也不同，按目前湖北省的新磷礦資源稅，不同級別的磷礦稅額不同，從價格的角度看，其稅負(fù)差異并不大。在磷礦開采過程中，規(guī)模型的企業(yè)更傾向于高品位礦，這使得低品位礦更處于浪費過度、開采不合理的狀況。所以具有調(diào)節(jié)作用的資源稅更應(yīng)該傾斜于低品位礦，調(diào)動和規(guī)范低品位礦的開采，提高磷礦資源的綜合利用水平和可持續(xù)利用，促進磷礦及其下游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立和完善資源價格形成機制，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，減少改革成本

一方面，我國應(yīng)加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型力度，減少經(jīng)濟對資源投入的依賴度，促進經(jīng)濟集約化發(fā)展，逐步改變我國長期以來依靠大量資源投入來拉動經(jīng)濟增長的局面。減少資源稅改革對經(jīng)濟成本的沖擊，降低資源稅改革的財政風(fēng)險。

另一方面，資源稅是價內(nèi)稅，稅收的增加會影響到商品的價格。我國的資源產(chǎn)品價格收到市場和行政控制兩方面的因素，如果沒有合理的價格形成機制，企業(yè)的稅負(fù)就很容易轉(zhuǎn)嫁給消費者，從而減小資源稅對開采者的規(guī)制。只有建立和完善價格形成機制，才能有效的避免資源浪費，更好地保護資源?！?/p>

（本文是2013年國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目：磷礦資源稅改革及探究〈項目編號:201311600001〉的研究成果。）

表3全國及湖北省資源稅稅收情況表

（作者單位：湖北經(jīng)濟學(xué)院財政與公共管理學(xué)院）