李澤皓

摘要：政策終結(jié)是政策過程的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于政策優(yōu)化有重要的意義。在政策終結(jié)過程中會(huì)遭遇到一系列的阻礙因素，需要優(yōu)化政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)路徑。合理的政策評(píng)估、控制政策終結(jié)的成本、突破利益上的障礙、爭(zhēng)取支持力量、進(jìn)行政策終結(jié)的制度化建設(shè)可以減少政策終結(jié)的阻力，確保政策終結(jié)活動(dòng)的成功開展。

關(guān)鍵詞：公共政策；終結(jié)；制度化

一、政策終結(jié)的概念

所謂政策終結(jié)就是公共政策的決策者通過對(duì)政策進(jìn)行審慎的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些錯(cuò)誤的、過時(shí)的、多余的或無效的政策的一種行為。①政策終結(jié)的主體應(yīng)該是政策的決策者或制定者，其他組織或個(gè)人無權(quán)進(jìn)行政策的終結(jié)。而政策終結(jié)的客體則不僅包括錯(cuò)誤、過時(shí)、多余、無效的政策，同時(shí)還包括政策的功能、執(zhí)行政策的組織和政策計(jì)劃。政策終結(jié)的依據(jù)應(yīng)是科學(xué)的評(píng)估，沒有科學(xué)有效的評(píng)估就沒有科學(xué)有效的政策終結(jié)。隨著我國行政體制改革的發(fā)展，政策終結(jié)越來越受到政府官員、專家學(xué)者、公眾的重視，政策終結(jié)的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化等成為當(dāng)前公共政策領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。

一般而言，公共政策終止往往發(fā)生在兩種情形下：一是，經(jīng)過政策評(píng)價(jià)，決策者認(rèn)為決策目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，政策問題已經(jīng)得到解決，政策沒有繼續(xù)存在的必要，應(yīng)該予以終止；二是，通過評(píng)價(jià)，決策者發(fā)現(xiàn)所執(zhí)行的政策是無效的或失敗的，無法解決所面對(duì)的政策問題，需要制定新的政策取而代之。②當(dāng)一項(xiàng)政策的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)問題已經(jīng)被妥善處理的時(shí)候，或政策評(píng)估結(jié)果表明政策是無效的或者是有害的時(shí)候，采取合理措施及時(shí)的對(duì)政策進(jìn)行終結(jié)不失為明智之舉。一般情況下，政策的終結(jié)主要有政策廢止即終止政策的執(zhí)行、政策替代即用新的政策取代舊有的政策、政策合并即將舊政策合并至現(xiàn)有政策或合并為一項(xiàng)政策、政策分解即將舊政策分解為幾項(xiàng)新的政策、政策縮減即縮小政策的實(shí)施范圍和執(zhí)行力度等五種方式。

二、政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)路徑

政策終結(jié)過程中的阻礙因素是不可避免的，合理措施的采取卻能夠?qū)⑦@種阻力控制在最小范圍內(nèi)，保證政策終結(jié)活動(dòng)的順利開展。筆者認(rèn)為，政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)路徑主要有合理的政策評(píng)估、控制政策終結(jié)的成本、突破利益上的障礙、爭(zhēng)取支持力量和政策終結(jié)的制度化建設(shè)等幾個(gè)方面。

（一）合理的政策評(píng)估

政策評(píng)估作為一種反饋機(jī)制，是政策終結(jié)與否的依據(jù)。合理的政策終結(jié)評(píng)估必須體現(xiàn)科學(xué)、民主原則。首先，政策評(píng)估必須科學(xué)。政策評(píng)估過程必須以客觀事實(shí)為依據(jù)，對(duì)公共政策的效力和代價(jià)以及未來發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，評(píng)估者應(yīng)是處于第三方的利益無涉人員，評(píng)估者需具備相關(guān)的資質(zhì)和動(dòng)力機(jī)制，有著明確的責(zé)任，能比較公正的進(jìn)行評(píng)價(jià)。其次，政策終結(jié)評(píng)估必須體現(xiàn)民主原則。政策終結(jié)的過程必須充分體現(xiàn)民意，集中民智，注重公民參與，體現(xiàn)政策終結(jié)過程中的的民主精神價(jià)值，保障人民的主人翁地位。政策的終結(jié)須是最廣大人民意志的體現(xiàn)，是在征求政策專家、參謀人員意見的基礎(chǔ)上，由領(lǐng)導(dǎo)集體共同決定的，避免個(gè)別政策制定者的獨(dú)斷行為導(dǎo)致的政策評(píng)估結(jié)果的非客觀性。

（二）控制政策終結(jié)的成本

政策終結(jié)成本的控制主要可以從降低政策終結(jié)的沉淀成本和政策終結(jié)實(shí)施成本等兩方面著手。首先，對(duì)于已經(jīng)投入了入了大量成本的政策項(xiàng)目，因?yàn)槠湟呀?jīng)失去了其政策作用，所以及時(shí)停止對(duì)其的再次資金注入非常重要。陳慶云教授認(rèn)為，對(duì)決策者來說，不計(jì)較政策目前的效果，讓其在持續(xù)一段時(shí)間以觀后效，似乎是明智而保險(xiǎn)的做法。其次，要控制政策終結(jié)的實(shí)施成本。只終結(jié)必要部分，減少政策終結(jié)的阻力，堅(jiān)持科學(xué)合理的開展政策的的終結(jié)，確保有價(jià)值的政策繼續(xù)得到維持，減少不科學(xué)的政策終結(jié)所帶來的公共財(cái)政資源浪費(fèi)。在政策終結(jié)過程中，要選擇合適的政策終結(jié)時(shí)機(jī)，采取合理的政策終結(jié)方式，把握好對(duì)相關(guān)利益受損群體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確定合理的補(bǔ)償原則，在確保政策終結(jié)平穩(wěn)實(shí)施的前提下節(jié)約公共資源。

（三）突破利益上的障礙

政策終結(jié)會(huì)牽涉到各個(gè)利益相關(guān)者的利益，因此會(huì)遭到他們不同程度的反對(duì)。要保證政策終結(jié)的順利進(jìn)行就要突破在利益分配上的障礙。首先，對(duì)政策終結(jié)過程中的利益受損者進(jìn)行合理的補(bǔ)償，在一定時(shí)期內(nèi)采取過渡行為，減少政策終結(jié)的阻力。同時(shí)為了緩解政策終結(jié)面臨的壓力，減少政策終結(jié)的爭(zhēng)議和阻力，削弱反對(duì)者的力量，要在舊政策終結(jié)的同時(shí)出臺(tái)新政策，從而形成合理的制度保障。其次，政策制定者要下定決心突破既得利益集團(tuán)的阻礙。改革開放后我國現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，同時(shí)形成了相對(duì)固化的既得利益團(tuán)體，他們往往因擔(dān)心政策變遷會(huì)影響到自身的利益，因而成為政策終結(jié)的重要障礙性因素。面對(duì)既得利益集團(tuán)，政治領(lǐng)導(dǎo)人要下定決心，在原則性問題上決不妥協(xié)，一切以最廣大人民群眾的利益為最終目的，爭(zhēng)取群眾支持，推動(dòng)政策的終結(jié)。

（四）爭(zhēng)取支持力量

政策終結(jié)成敗的關(guān)鍵因素在于政策終結(jié)支持者與反對(duì)者之間的力量對(duì)比。政策終結(jié)能得到更多人的支持，政策終結(jié)的推動(dòng)力量就越大，政策終結(jié)就越容易成功。要爭(zhēng)取支持力量，首先要公開政策評(píng)估的結(jié)果，使政策對(duì)象認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的政策已經(jīng)不適合新的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，繼續(xù)執(zhí)行這種政策會(huì)對(duì)社會(huì)和其自身利益帶來損害，引導(dǎo)公眾及時(shí)進(jìn)行觀念更新，改變對(duì)舊政策的支持，以取得更多的支持者。同時(shí)及時(shí)的推出新政策，爭(zhēng)取新政策受益者的支持，來對(duì)抗政策終結(jié)的反對(duì)力量。其次，重視思想教育工作。發(fā)揮我黨在思想教育領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，重視說服工作，使人民認(rèn)識(shí)到政策的終結(jié)是新政策的開始，新政策將帶來新的發(fā)展機(jī)遇，更加公平的分配機(jī)制，從而打消人們的顧慮和對(duì)政策終結(jié)的抵觸情緒。

（五）政策終結(jié)的制度化建設(shè)

我國在政策終結(jié)問題上相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還比較少，政策終結(jié)的規(guī)范化、程序化、制度化程度還很低，在政策終結(jié)過程中政策制定者的自身利益、主觀判斷、認(rèn)識(shí)滯后及其它不當(dāng)行為對(duì)于政策終結(jié)的制度化建設(shè)形成了很大羈絆。多種力量在政策終結(jié)過程中的博弈，在相關(guān)的法律和制度缺失的情況下，將會(huì)帶來一系列的混論。政策終結(jié)必須由常態(tài)化的制度來保證才能走向法治軌道，避免政策終結(jié)過程中出現(xiàn)的隨意和延緩現(xiàn)象，最終走向政策終結(jié)的法制化，由法律的權(quán)威和強(qiáng)制性來為政策終結(jié)提供制度保障。就我國當(dāng)前的現(xiàn)狀而言，法律和制度的滯后影響到政策終結(jié)的正常實(shí)施是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)，因此全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)要履行其立法職能，及時(shí)的開展立法活動(dòng)；政府部門要建立關(guān)于政策終結(jié)的規(guī)章制度，制定相應(yīng)的操作規(guī)范，為我國政策的終結(jié)活動(dòng)提供法律與制度上的操作依據(jù)。（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

注解

①寧騷，公共政策學(xué)，高等教育出版社[M]，2003年版，469頁.

②陳慶云，公共政策分析，北京大學(xué)出版社[M]，2006年版，216頁.