游琦

摘要：BOT模式的引進極大促進了污水處理工程的建設(shè)，但高投資風(fēng)險一定程度上挫傷了私有投資者的投資熱情。文章采用規(guī)范研究的方法，對污水處理BOT項目中存在的主要風(fēng)險進行了識別和評價，并針對不同風(fēng)險提出了應(yīng)對措施，以期為相關(guān)項目決策提供理論參考。

關(guān)鍵詞：污水處理；BOT項目；風(fēng)險

引言

我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，促使了對污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施需求量急劇增加?；A(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)需要巨額的資金投入，基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供的傳統(tǒng)模式使急促設(shè)施長期滯后于城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展水平，為緩解這一矛盾，政府開始在基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式上作出轉(zhuǎn)變，努力將市場經(jīng)濟納入到基礎(chǔ)設(shè)施的恰當(dāng)領(lǐng)域中。BOT模式就是在這種背景下發(fā)展起來的[1]。

BOT模式的一般含義是：項目公司通過特許合同從委托人（通常是政府）手中獲得從事某個項目（多為基礎(chǔ)設(shè)施項目）的投資建設(shè)，經(jīng)營“特許權(quán)”，在“特許權(quán)”享有期內(nèi)，項目公司通過對項目的經(jīng)營回收投融資成本并獲得適當(dāng)利潤，“特許權(quán)期”滿后，項目公司將項目無償移交給政府[2]。

BOT項目特許期長、資金投入大，城鎮(zhèn)污水處理廠還將面臨城鎮(zhèn)規(guī)劃、污水負荷、管網(wǎng)建設(shè)、污水處理費用的征收與支付、污水處理技術(shù)以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等諸多因素的影響，因此風(fēng)險管理更為復(fù)雜，下面對污水處理BOT項目特許決策的風(fēng)險因素進行識別。

一、風(fēng)險因素識別

宋志東認為，BOT融資中的風(fēng)險應(yīng)分為兩類：系統(tǒng)風(fēng)險和非系統(tǒng)風(fēng)險。系統(tǒng)風(fēng)險指與市場客觀環(huán)境有關(guān)的超出了項目自身范圍的風(fēng)險，主要包括政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險；非系統(tǒng)風(fēng)險是指由項目實體自行控制和管理的風(fēng)險，主要包括完工風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和環(huán)保風(fēng)險[3]。俞波等指出，影響項目財務(wù)的主要風(fēng)險因素為項目的建設(shè)投資、產(chǎn)品的銷售數(shù)量與價格、能源動力與原材料物價指數(shù)，即建設(shè)投資、價格指數(shù)和供水量與價格將影響項目的財務(wù)指標(biāo)?？梢?，價格和投資、價格指數(shù)和財務(wù)指標(biāo)之間存在函數(shù)關(guān)系[4]。他同時指出，污水處理BOT項目存在三大類風(fēng)險：環(huán)境風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險。環(huán)境風(fēng)險主要指政策風(fēng)險，技術(shù)風(fēng)險指進水量和水質(zhì)的變化風(fēng)險，建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險和出場水質(zhì)和污染物處理風(fēng)險[5]。吳建等在談到城鎮(zhèn)污水處理廠BOT項目運作程序集風(fēng)險管理時提到政府風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、負荷風(fēng)險、競爭風(fēng)險、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險[6]。這里的政府風(fēng)險主要指地方政府的信用風(fēng)險，那會給項目造成麻煩，但無關(guān)價格，技術(shù)風(fēng)險指以下幾個因素可能產(chǎn)生的技術(shù)風(fēng)險：工程及設(shè)備質(zhì)量、污水處理工藝、污泥處理、公司管理、暴雨和干旱等不可抗力，技術(shù)風(fēng)險將導(dǎo)致污水處理異常。負荷風(fēng)險是指進水量和進水水質(zhì)的風(fēng)險。

總結(jié)文獻資料對污水處理BOT項目風(fēng)險的分析，決定從供應(yīng)風(fēng)險、市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政策風(fēng)險、金融風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險7個方面確定影響污水處理BOT項目特許決策的風(fēng)險因素。如表1所示：

可見，7個方面的風(fēng)險共包括17個風(fēng)險因素，圖1顯示了這些風(fēng)險因素對污水處理BOT項目特許決策影響的途徑。

圖1風(fēng)險因素及其影響途徑

下面分別對這17個風(fēng)險因素進行解釋并對BOT項目特許決策的影響途徑進行說明。

3、供應(yīng)風(fēng)險

工業(yè)廢水排量不足，會使污水處理廠的處理量達不到盈虧平衡點，從而以原有的價格不能保證利潤的實現(xiàn)，這樣就會影響到價格。

生活污水排量不足，會有何工業(yè)廢水排量不足一樣的影響。如果排水量超出BOT污水處理廠處理能力的情況，則風(fēng)險由水域環(huán)境承擔(dān)，對價格不會產(chǎn)生影響。

生活污水水質(zhì)超標(biāo)，會增加污水處理廠的的處理難度，使經(jīng)營成本上升，從而影響到價格。

工業(yè)廢水水質(zhì)超標(biāo)對價格的影響與居民生活污水水質(zhì)超標(biāo)對價格的影響相同。

管網(wǎng)鋪設(shè)不力。污水是通過污水管網(wǎng)從排污源輸送到污水處理廠的，沒有污水管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，污水就不會得到處理。通常污水管網(wǎng)和污水處理廠是兩個項目，政府負責(zé)管道的建設(shè)，只是把污水處理廠作為BOT項目交由私人運作，由于兩個密切相關(guān)的項目由不同的主體負責(zé)，便會產(chǎn)生項目的管網(wǎng)之間在建成使用時間上的矛盾。管網(wǎng)鋪設(shè)不力是指管網(wǎng)不能在污水處理廠投入運營之前建好，從而導(dǎo)致污水處理廠不能正常開工，在特許經(jīng)營期內(nèi)不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，從而導(dǎo)致資金時間價值的浪費，使投資額增加，從而影響項目。

污泥處理條件變化。污泥的處理是污水處理之后的必須環(huán)節(jié)，它和污水處理一樣，擁有獨立的一套設(shè)備。目前的污水處理還主要是經(jīng)過減量化、無毒化和穩(wěn)定化之后運到填埋場埋掉。當(dāng)填埋場被填滿時，污水處理廠便需要花費成本尋找新的填埋場，在土地資源不豐富的今天其成本會很高。將來的污泥處理采用資源化的科學(xué)方法，污泥經(jīng)處理后可以堆肥，可以做建材或黏合劑、吸附劑等，還能通過焚燒來獲得一些熱量。污水處理廠根據(jù)實際情況和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)，選擇經(jīng)濟科學(xué)的方法來處理污泥。污泥資源化的不同選擇差別很大，選定一種后就很難轉(zhuǎn)型到另外一種，因此選擇存在風(fēng)險。同時有些資源化的技術(shù)還不成熟，可能會給以后的處理造成麻煩，造成成本的增加。

4、市場風(fēng)險

生產(chǎn)要素價格變化。生產(chǎn)要素會因不同的工藝而不同，但都包括能源、藥劑、人工費等，生產(chǎn)要素市場風(fēng)險主要是指由于市場的供求關(guān)系造成的產(chǎn)品價格變化，這一點不同于通貨膨脹造成的價格上漲。由于市場的風(fēng)險，它們的價格可能會升高或降低，使處理污水的經(jīng)營成本發(fā)生變化，進而價格發(fā)生變化。

價格競爭壓力。在污水處理廠的經(jīng)營過程中，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，污水量會不斷增加，原有的污水處理廠不能滿足要求，這時需要建設(shè)新廠。新建的污水廠處理廠很可能因為效率高而在一個較低的的價格上和政府簽訂特許條約，這時原項目就會存在價格壓力，并可能會導(dǎo)致原廠的價格下降，而且政府這個時候也許會和原廠談判，要求降價。

5、經(jīng)營風(fēng)險

公司管理效率不高，會導(dǎo)致經(jīng)營成本的增加，從而影響到項目。

污水處理設(shè)備質(zhì)量差，會影響設(shè)備的維護成本，進而影響經(jīng)營成本，最終影響項目。

6、不可抗力風(fēng)險。不可抗力是指溫度、濕度、降水量、洪水災(zāi)害、臺風(fēng)、山體滑坡、地震、火山爆發(fā)、火災(zāi)、海潮、瘟疫或流行病等自然災(zāi)害。自然災(zāi)害將會使污水處理廠陷入癱瘓，甚至?xí)o污水處理廠帶來災(zāi)難性的打擊。通常通過購買保險的方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險，保險費將計入成本，從而影響項目。

7、政策風(fēng)險

稅收優(yōu)惠變化。中國的污水處理行業(yè)，享受優(yōu)惠的稅收。但是，關(guān)于稅收仍有很多不確定性，如征收增值稅還是營業(yè)稅以及如何征收仍無定論，因此未來的變數(shù)比較大。當(dāng)稅收發(fā)生變化時，就會影響污水處理的經(jīng)營成本，進而影響項目。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高。隨著社會的發(fā)展，對環(huán)境要求的提高，政府往往要制定出更高的污水處理標(biāo)準(zhǔn)。為了達到新標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的污水處理廠往往要增加投資，新建設(shè)備，從而有新的投資額形成，還伴隨有新的經(jīng)營成本。成本發(fā)生重大的變化，進而影響項目。

8、金融風(fēng)險

通貨膨脹，會使生產(chǎn)要素價格升高，同時貨幣貶值，使實際的報酬率減低到原投資報酬率減去通貨膨脹的水平，最后影響項目。

利率/匯率變化。利率的設(shè)定有很多種形式，大致包括固定利率和浮動利率。污水處理BOT項目的投資大部分為貸款，利率的變化會導(dǎo)致投資額的變化，當(dāng)采用浮動利率的時候，利率的上漲也會導(dǎo)致成本上升。當(dāng)項目融資中有外資時還會涉及匯率的變化，匯率也會影響成本，最終影響項目。

9、建設(shè)風(fēng)險

工期拖延，會造成利息的額外支出，也會使投資額增加，進而影響項目。

投資額增加，直接影響項目。

建設(shè)風(fēng)險可能是政府造成的，也可能是項目公司造成的，要區(qū)分不同情況，加以不同對待。

二、風(fēng)險評價

污水處理BOT項目風(fēng)險評價結(jié)構(gòu)如圖。將項目風(fēng)險分成三個層次，即A、B和C層（標(biāo)注略），其中C層包括風(fēng)險結(jié)構(gòu)圖底層的所有風(fēng)險分類。

圖2污水處理BOT項目風(fēng)險評價結(jié)構(gòu)示意圖

層次單排序及其一致性檢驗，通過求解其特征方程的解向量并歸一化后，此向量即可認為是同一層次各因素相互比較后的相對重要性標(biāo)度，稱之為層次排序?？紤]到人們對同一層次上的各因素作兩兩比較時可能產(chǎn)生比較尺度前后不一致的現(xiàn)象，因此在對每一層次作單排序后均需作一致性檢驗。

最后，需要逐層次往上計算同一層次中所有元素對于高層（A層）的相對重要性標(biāo)度，稱之為層次總排序。同樣，考慮到人們在比較時可能產(chǎn)生的前后不一致，同時，各層之間存在差異，而這種差異將隨著層次總排序的逐層計算而累積起來，所以需要對其進行檢驗，稱之為層次總排序的一致性檢驗。

因為污水處理BOT項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營項目，對項目風(fēng)險比較關(guān)注的階段主要集中在項目的前期，這階段的許多都是為了項目風(fēng)險能夠得到合理的分配與管理，主要參與主體包括當(dāng)?shù)卣?、項目公司等，所以?yīng)該邀請相關(guān)參與主體的業(yè)內(nèi)專家對判斷矩陣進行打分。由于此文章現(xiàn)實因素的限制，這一部分的內(nèi)容有所限制，實現(xiàn)具體的調(diào)研和專家訪談比較困難，故不作詳細的闡述。

三、風(fēng)險應(yīng)對策略

1.宏觀風(fēng)險應(yīng)對策略

對于污水處理廠BOT項目，為了應(yīng)對工程項目的風(fēng)險，可采取以下措施： 根據(jù)風(fēng)險因素的特性，采取一定措施使其發(fā)生的概率降至接近于零，從而預(yù)防風(fēng)險因素的產(chǎn)生；減少已存在的風(fēng)險因素；防止已存在的風(fēng)險因素釋放能量；改善風(fēng)險因素的空間分布從而限制其釋放能量的速度；在時間和空間上把風(fēng)險因素與可能遭受損害的人、財、物隔離；借助人為設(shè)置的物質(zhì)障礙將風(fēng)險因素與人、財、物隔離；改變風(fēng)險因素的基本性質(zhì)；加強風(fēng)險部門的防護能力；做好救護受損人、物的準(zhǔn)備。這些措施可用先進的材料和技術(shù)達到，此外，還應(yīng)針對性地對實施項目的人員進行風(fēng)險教育，讓他們了解BOT項目所面臨的風(fēng)險和掌握應(yīng)對這些風(fēng)險的方法；同時，還應(yīng)制訂嚴格的操作規(guī)程以應(yīng)對因疏忽而造成的不必要損失。在風(fēng)險應(yīng)對中，除了風(fēng)險管理計劃中預(yù)定的回應(yīng)措施外，還應(yīng)根據(jù)實際情況確定權(quán)變措施，采用實時動態(tài)控制。

2.具體風(fēng)險應(yīng)對策略

因為污水處理BOT項目具體風(fēng)險比較多，下面就幾個比較重要的風(fēng)險進行風(fēng)險應(yīng)對策略分析：

對建設(shè)風(fēng)險的應(yīng)對策略：完工風(fēng)險是污水處理BOT項目的核心風(fēng)險之一，延期完工意味著利息支出的增加、運營時間的減少、貸款償還期限的演唱和市場機會的錯過，從而影響項目公司的收益，甚至使項目出現(xiàn)虧損。建筑商自我控制和糾偏能力是排除完工風(fēng)險的關(guān)鍵，建筑商應(yīng)時刻比較提交的進度計劃和實際進度，一旦發(fā)現(xiàn)偏差，則應(yīng)采取措施進行糾偏，盡量保證實際進度與計劃進度一致，滿足計劃中的里程碑。

對政策風(fēng)險的應(yīng)對策略：政策風(fēng)險發(fā)生的最主要因素就是已有的法律法規(guī)體系不健全， 尤其是中央政府政策和地方政府承諾發(fā)生沖突時， 基礎(chǔ)設(shè)施BOT 項目就會面臨非常大的風(fēng)險， 這里最為典型的例子就是固定回報問題。固定回報是20世紀(jì)90年代在我國基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)出現(xiàn)的一種引進外資的方式， 當(dāng)時各級政府為了大量吸引外資， 往往給予其過高的不切實際的固定回報率， 給政府和企業(yè)造成了巨額債務(wù)。針對這些問題， 提出以下2點應(yīng)對措施：首先，建立和健全BOT相關(guān)法律。目前BOT 項目的開展仍然遇到不少法律上的問題， 比如目前BOT 項目所特有的保底水量和約定價格的“或付或取”的合同形式， 仍然有不少專家對這種合同是否屬于固定回報有很大的爭議。同時， 縱觀其他國家， 如菲律賓于1990年和1991年先后頒布了《BOT法》和《BOT執(zhí)行規(guī)則和條令》， 越南也于1993 年頒布了《BOT法》，（上轉(zhuǎn)第34頁）

用于專門對BOT方式的調(diào)整，因此，我國目前要繼續(xù)建立健全BOT相關(guān)法律體系，以指導(dǎo)國內(nèi)目前和未來大量使用的BOT投融資模式。其次，不斷規(guī)范污水處理廠特許經(jīng)營文本合同。規(guī)范的特許經(jīng)營合同文本對于保證項目的順利進行有著重要的作用，目前已有不少行業(yè)的特許經(jīng)營示范文本已經(jīng)出臺，如果特許經(jīng)營協(xié)議不能做到“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”，那么項目的風(fēng)險分配就不合理，從而會造成許多的政策變更風(fēng)險。

對污水排量不足風(fēng)險的應(yīng)對策略：污水排量因試運營期和運營期兩個階段而有所不同。在試運營期內(nèi)，需要BOT合同中界定一定的比例，即污水排量必須達到正常污水量的60%——80%，若不足，則由政府予以經(jīng)濟補償。在正式投產(chǎn)運行期間，如果甲方污水供應(yīng)量不足設(shè)計規(guī)模的一定比例計費，該比例一般取經(jīng)驗值80%——90%；若甲方污水供應(yīng)量過大，也不宜超過設(shè)計污水處理能力的20%，超過20%處理的污水，也要在BOT合同中明確，政府需要額外支付超出部分水量的污水處理經(jīng)營成本。（作者單位：西南交通大學(xué)希望學(xué)院）

參考文獻

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