●周 慧

預(yù)算內(nèi)基本公共服務(wù)資金投入效率及影響因素分析
——以四川省18個地級城市為例

●周 慧

一、問題的提出

預(yù)算資金的投入產(chǎn)出效率已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點，隨著十八大“建立和完善績效預(yù)算管理制度”的提出，建立績效預(yù)算評價體系，實現(xiàn)對財政資金從“注重投入”轉(zhuǎn)向“注重效果”的管理成為新時代預(yù)算改革的重要內(nèi)容①。這種新的預(yù)算理念要求政府在編制預(yù)算時先明確追求的“結(jié)果”，根據(jù)“結(jié)果”來編制預(yù)算，從而決定投入資金量。在我國，績效預(yù)算指政府部門先確定履行職能需要消耗的資源、資金，并制定績效目標，通過量化的指標來衡量實施過程中完成的情況。通過推行績效預(yù)算，可以有效控制行政成本、節(jié)約財政資金、提高財政資金使用效益。

伴隨著政府職能向基本公共服務(wù)供給的轉(zhuǎn)變，公共資金的投入產(chǎn)出效率更多的是用來衡量公共服務(wù)的供給效率，只有把財政預(yù)算資金真正地用到那些社會需要的方面，才能實現(xiàn)投資的規(guī)模效應(yīng)，提高財政資金的使用效率。作為西部第一大省，四川省同樣面臨著基本公共服務(wù)供給不均等化和財政資金利用效率低下的困頓現(xiàn)狀，政府基本公共服務(wù)支出不斷上升，但社會的公共服務(wù)需求卻始終難以滿足。自2009年以來，四川省政府“十大民生工程”②這項旨在改善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均等化現(xiàn)狀的項目，其資金投入從2009年的800億元增加到2013年的1249.07億元。伴隨著如此大規(guī)模的預(yù)算資金投入，關(guān)于財政資金的利用效率卻未能完全為公眾熟知，因此，如何提高預(yù)算約束下財政資金的使用效率成為本文關(guān)注的焦點。

二、文獻綜述

關(guān)于預(yù)算資金效率，國外學(xué)者主要著重于從公共產(chǎn)品理論和財政分權(quán)的角度研究財政效率與財政公平。對政府支出效率的評估方法經(jīng)歷了從“3E”評價法、成本—效益分析法、平衡分計分卡、量本利分析法到半?yún)?shù)分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法的轉(zhuǎn)變。其中，最常用的方法是將DEA效率評價與Tobit回歸方程相結(jié)合來分析效率及影響因素。DEA方法從20世紀80年代創(chuàng)建以來，大多數(shù)研究者將其作為計算政府效率、公共服務(wù)效率的手段，主要原因是DEA的多投入、多產(chǎn)出評價方法能滿足各方的需求。使用DEA的研究主要分為兩類：一是橫向比較不同決策單元的投入產(chǎn)出效率。如歐洲中央銀行的一份報告使用DEA方法分析歐盟成員國的公共部門服務(wù)相對效率 (Afonso,2006)，桑帕約(Sampaio, 2008)采用DEA方法對歐洲和巴西的一些城市公共交通服務(wù)進行效率分析。二是對同一決策單元的DEA效率進行縱向比較，Odeck(2008)對挪威的城市公共交通服務(wù)合并前后提供的服務(wù)進行了對比分析，運用DEA來運算這些服務(wù)的Malmquist指數(shù)，而近期對DEA方法的研究則集中在能源方面投入產(chǎn)出效率的評價上。

在國內(nèi)，公共服務(wù)效率也成為許多學(xué)者關(guān)注的焦點。這些研究主要集中在三個方面：一是關(guān)于基本公共服務(wù)的效率評價和影響因素分析，如陳昌盛、蔡躍洲（2007）較早用基準法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法從投入、產(chǎn)出和效果三方面綜合評估，得出我國基本公共服務(wù)綜合績效整體偏低的結(jié)論；陳詩一、張軍（2008）運用 DEA方法和 Tobit回歸模型分析了中國地方政府財政支出效率，結(jié)果顯示中國大部分省級政府財政支出并非完全有效。二是分析基本公共服務(wù)供給的區(qū)域差異，如任強、楊順昊（2010）通過對比中美兩國在公共服務(wù)投入、產(chǎn)出和效果在區(qū)域之間的差異，認為無論是從公共服務(wù)的投入還是產(chǎn)出，中國各省差距比美國各州的差距都大，并從完善轉(zhuǎn)移支付制度等角度提出解決辦法；肖建華（2012）通過運用DEA對我國社會性基本公共服務(wù)財政供給效率進行研究，認為省與省之間的技術(shù)效率和純技術(shù)效率差距較大，并提出在加大財政總體投入的同時，調(diào)整基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、時間選擇等方面的投入強度的政策建議。三是從財政分權(quán)的角度研究公共服務(wù)的供給效率，如龔鋒、盧洪友（2013）從財政分權(quán)的角度探討教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面的公共服務(wù)配置效率，闡釋了財政分權(quán)的不同維度對公共服務(wù)的影響。

盡管國內(nèi)學(xué)者使用DEA方法對財政效率和經(jīng)濟效率進行測度，但是大多是基于宏觀經(jīng)濟，而以市縣等區(qū)域經(jīng)濟或微觀經(jīng)濟主體的關(guān)注較少。基于這一背景，本文通過使用DEA數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型研究四川省18個城市③的基本公共服務(wù)供給效率，使用C2R多元產(chǎn)出模型就對居民影響較大的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)三個方面進行測度，分析影響預(yù)算內(nèi)基本公共服務(wù)資金效率的主要因素，并結(jié)合四川省經(jīng)濟發(fā)展狀況提出如何提高財政資金使用效率的政策建議。

三、模型建立

（一）DEA模型

采用DEA最基本的C2R模型來分析基本公共服務(wù)的供給效率。其基本原理如下：假定存在n個評價單元（DEA中稱為是決策單元），設(shè)為DMUj(j=1,2,3,…,n)，每個決策單元DMU都對應(yīng)m項投入Xj=x1j,x2j,x3j,…xmj，s項產(chǎn)出Yj=y1j,y2j,y3j,…ysj，則第 j個決策單元DMU的效率評估模型可以設(shè)定為：

上述模型中，V代表輸入的權(quán)向量，U表示輸出的權(quán)向量，總輸入和總輸出之比hj反映決策單元DMU的有效性。如果給定條件下的hj=1，則稱決策單元 j是DEA有效，否則成為弱DEA有效。

（二）Tobit模型

為了分析影響預(yù)算內(nèi)財政資金投入效率的影響因素，我們引入常用的受限因變量回歸模型——Tobit模型，基本原理如下所示：

其中，zi為效率值，Xi為解釋變量向量，BT為未知參數(shù)向量，εi～N(0，δ2)。解釋變量 Xi取實際觀測值，效率值 zi只能以受限制的方式觀測到被解釋變量。當zi＞0時，“無限制”觀測值均取實際的觀測值，zi≤0時，觀測值均取為0。

四、實證研究

（一）確立基本公共服務(wù)供給效率指標

本文在參考陳仲常、張崢(2011)等學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合四川省的實際基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀以及數(shù)據(jù)的可獲得性選擇通過對比教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)這三項基本服務(wù)的供給效率，并確立了如下指標體系：

表1 基本公共服務(wù)供給效率指標體系

（二）基本公共服務(wù)供給效率評價

基于四川省基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀以及數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取2009—2011年四川省除甘孜、阿壩、涼山州以外的其余18個地級城市的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)三個方面來衡量四川省各地級市的基本公共服務(wù)供給效率，數(shù)據(jù)來源于《四川省統(tǒng)計年鑒2010—2012》和其他各城市統(tǒng)計年鑒。首先采用多投入、多產(chǎn)出變量分析模型，得到表2所示的結(jié)果。

表2 2009—2011年四川省18個城市基本公共服務(wù)資金綜合DEA效率

觀察表2可知，在省內(nèi)18個城市中，除省會城市成都、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達城市綿陽、攀枝花和旅游業(yè)發(fā)達城市樂山和酒類生產(chǎn)城市宜賓以外，其余各城市的預(yù)算內(nèi)基本公共服務(wù)投入財政資金的利用效率都低于0.85，而且財政資金的利用效率呈現(xiàn)出與地區(qū)經(jīng)濟增長同向變動趨勢。為了更好地反映預(yù)算資金效率隨地區(qū)經(jīng)濟增長的變動程度，制作2009—2011年四川省各地級市的GDP平均增長速度與DEA效率的散點圖（見下圖1）。

圖1 各地區(qū)DEA效率與GDP平均增長率之間的動態(tài)關(guān)系④

結(jié)果顯示，隨著各地區(qū)GDP增長速度的變化，預(yù)算內(nèi)基本公共服務(wù)的財政資金利用效率并未呈現(xiàn)出意料中的現(xiàn)行增長趨勢，而且各地區(qū)在不同類別上財政資金的利用情況存在較大的差異，因此認為綜合指數(shù)并不能完全反應(yīng)各地區(qū)預(yù)算內(nèi)基本公共服務(wù)財政資金的獨立效應(yīng)，因此我們以時間序列數(shù)據(jù)為研究對象，分教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)三個方面分別考察財政資金的投入效率，結(jié)果見表3（見下頁）。

從表3中DEA實證結(jié)果可知：總體來看，2009—2011年間，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)的基本公共服務(wù)供給技術(shù)效率較低，大多數(shù)城市都呈規(guī)模報酬遞增的狀態(tài)，而且各地級市之間基本公共服務(wù)供給效率差異明顯。具體表現(xiàn)在：一是教育方面，綜合效率較高，其中，內(nèi)江市、宜賓市、達州市、資陽市技術(shù)效率較高，呈現(xiàn)規(guī)模報酬不變；除成都市、綿陽市、南充市呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞減以外，其余城市技術(shù)效率偏低，規(guī)模報酬遞增較明顯；二是醫(yī)療衛(wèi)生方面，綜合技術(shù)效率較低，多數(shù)城市技術(shù)效率在0.6左右，德陽、遂寧等7個城市規(guī)模遞減，成都、自貢等4個城市規(guī)模報酬不變，僅瀘州等6個城市規(guī)模報酬遞增。而在社會保障和就業(yè)方面，總體效率水平較低，除了5個城市的技術(shù)效率(PE值)大于0.5以外，其余地區(qū)均在0.3左右，充分說明四川省社會保障和就業(yè)方面的供給效率偏低的嚴峻事實，除成都市唯一呈現(xiàn)規(guī)模報酬不變外，其余地區(qū)均是規(guī)模報酬遞增。

（三）基本公共服務(wù)供給效率的影響因素分析

鑒于基本公共服務(wù)供給效率在各城市間的差異明顯，因此，需要確定影響基本公共服務(wù)供給效率的因素。參考陳詩一、張軍（2007）的方法，選取人均GDP、受教育程度、人口密度作為經(jīng)濟變量，財政分權(quán)作為政策變量，建立如下所示的回歸模型：

其中， Yit表示效率值，α0i為截距項，α1i、α2i、α3i、α4i為參數(shù)向量，X1t代表人均GDP，X2t代表受教育程度，X3t代表地區(qū)人口密度，X4t為財政分權(quán)，εit為隨機變量。模型中的受教育程度為初中、高中和高等教育在校生人數(shù)占當?shù)乜側(cè)丝诘谋壤?，人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟實力的衡量因素，人口密度作為模型的外生變量控制，財政分權(quán)指數(shù)采用王文劍、仉建濤、覃成林（2007）年所用的指標來度量，并對所有數(shù)據(jù)做標準化處理。經(jīng)過Eviews7.0的Tobit分析之后，得到如表4所示的結(jié)果。

表4 基本公共服務(wù)供給效率Tobit模型回歸結(jié)果

從以上Tobit模型回歸結(jié)果可知，人均GDP對基本公共服務(wù)供給效率呈正相關(guān)關(guān)系，因為隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，公共服務(wù)供給的技術(shù)效率會上升，使得基本公共服務(wù)的供給效率上升；人口密度對供給效率呈現(xiàn)微弱的正相關(guān)關(guān)系，表明在人口密度較大的地區(qū)基本公共服務(wù)供給效率會有所上升，這主要可以歸結(jié)于人口密集地區(qū)政府供給的監(jiān)督成本下降的影響；教育程度與公共服務(wù)供給效率呈負相關(guān)關(guān)系，表明受教育程度越高的地區(qū)的供給效率反而越低，教育的正向激勵機制未能完全形成；至于財政分權(quán)方面，表明財政分權(quán)能力越高的地區(qū)的基本公共服務(wù)供給效率也較高，這主要是因為地方政府是基本公共服務(wù)的直接供給方，地方財力直接影響供給的力度和技術(shù)效率。

五、研究結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

根據(jù)上述實證研究的結(jié)果分析，大致可以得出以下結(jié)論：

一是預(yù)算內(nèi)基本公共服務(wù)財政資金供給效率在城市間的差異明顯，隨著地區(qū)經(jīng)濟實力不同而呈現(xiàn)較大變化。從全省范圍內(nèi)看，綜合經(jīng)濟實力較強的城市，如成都、綿陽等地基本公共服務(wù)的技術(shù)效率也較高，綜合規(guī)模報酬不變或遞增。

二是教育類公共服務(wù)的總體技術(shù)效率和綜合供給效率都高于醫(yī)療衛(wèi)生類、社會保障和就業(yè)類公共服務(wù)，表明社會對醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)類的基本公共服務(wù)需求仍然較大，而政府在這兩個方面的財政支持力度非常有限。

三是從基本公共服務(wù)供給效率的影響因素上看，地區(qū)人均GDP、財政分權(quán)、人口密度與供給效率成正相關(guān)關(guān)系，表明地方經(jīng)濟實力增強可以正向促進效率的提升，而受教育程度與供給效率成負相關(guān)關(guān)系，表明社會注重引導(dǎo)教育發(fā)展，促進正向激勵機制的形成。

表3 2009—2011年四川省各地級市基本公共服務(wù)投入的DEA效率

（二）政策建議

基于以上分析，歸納總結(jié)提高四川省基本公共服務(wù)供給效率的幾點建議：

一是完善省以下財政分權(quán)體制，促進形成以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的財政評價體系。由于地方政府是基本公共服務(wù)的直接供給方，因此調(diào)整中央和地方之間的財力分配，適度增加省以下地方政府的經(jīng)濟主動權(quán)，將有利于提高效率，可以有效地增強公共服務(wù)的供給效率；同時，促進財政評價體系“經(jīng)濟總量增長”向“基本公共服務(wù)均等化”的轉(zhuǎn)變。

二是從供給結(jié)構(gòu)來看，加強對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政自主權(quán)，對于規(guī)模報酬遞增的地區(qū)，應(yīng)逐步增加財政資金投入，提高財政資金使用效率。同時，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，對于那些民眾需求非常高的基本公共服務(wù)，如醫(yī)療和社會保障等，在中央政府全面統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，相應(yīng)地增加地方政府的實際管理權(quán)限。

三是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付體制，加大轉(zhuǎn)移支付力度。財政轉(zhuǎn)移支付是平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標導(dǎo)向下，應(yīng)進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，量化稅收返還、過渡期轉(zhuǎn)移支付、專項補助和原體制性補助等。從省內(nèi)來看，應(yīng)著重加大對少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政支持，不斷平衡地區(qū)間基本公共服務(wù)供給力度和效率方面的差異。■

注釋

①南方日報：《十八大報告里的“全口徑預(yù)算監(jiān)督”如何實現(xiàn)》

②十大民生工程具體包括：就業(yè)促進、扶貧解困、民族地區(qū)幫扶、教育助學(xué)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、百姓安居、民生基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、文化體育。③除涼山州、甘孜州、阿壩州以外的其余城市。

④A1—A18依次代表成都市、自貢市、攀枝花、瀘州市、德陽市、綿陽市、廣元市、遂寧市、內(nèi)江市、樂山市、南充市、眉山市、宜賓市、廣安市、達州市、雅安市、巴中市、資陽市。

西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

（本欄目責任編輯：張蕾）