鄔平川

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,合肥 230601)

受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，長(zhǎng)期以來我國學(xué)前教育的發(fā)展沒有得到應(yīng)有的重視，投入嚴(yán)重不足，供需矛盾突出。其中最根本的原因在于政府責(zé)任不到位。學(xué)前教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在其投入上應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。因此，強(qiáng)化學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任是解決學(xué)前教育投入不足的治本之策。但政府在學(xué)前教育投入中應(yīng)該承擔(dān)怎樣的責(zé)任，政府與其他投入主體的責(zé)任如何協(xié)調(diào)，各級(jí)政府之間的責(zé)任如何劃分，如何保障和規(guī)范政府責(zé)任的履行，這些都迫切需要做出準(zhǔn)確回應(yīng)。

一、學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任主要表現(xiàn)為主導(dǎo)作用

教育的改革與發(fā)展必須與一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，教育投入也必然制約于一定的經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度。我國正在著力構(gòu)建的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，一個(gè)最突出的特點(diǎn)，就是政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用。我國政府在較大的范圍和較深的程度，內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面和全過程。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的學(xué)前教育的投入，缺少不了政府的主導(dǎo)。政府在學(xué)前教育投入上的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)財(cái)政投入的主渠道作用

政府財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀況，反映了政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的地位和作用。長(zhǎng)期以來，受我國政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域職能的“錯(cuò)位”“缺位”的影響，財(cái)政支出存在供給范圍過于寬泛、支出結(jié)構(gòu)不合理的問題，主要表現(xiàn)在：一是競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域開支比重過大。我國財(cái)政支出直接投資營利性行業(yè)的份額，在改革開放后的最高年份曾超過58%；“九五”期間高居38%以上；甚至到2002年仍然維持在30.3%的高位。二是行政管理的開支比重較大。改革開放后，我國行政管理開支逐年攀升，2004年行政管理開支比重高達(dá)19.38%，與改革開放前的5.4%相比，翻了三倍還多。三是城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)和社會(huì)保障性支出等公共服務(wù)沒有完全納入政府財(cái)政供給的范圍，投入明顯不足。我國財(cái)政對(duì)公共事務(wù)的支出比例明顯低于發(fā)達(dá)國家。比如，美國的財(cái)政支出的74.4%以上用于國防、公共秩序、公共安全、教育和社會(huì)福利等方面；韓國財(cái)政的56.7%～64.6%的支出用于公共產(chǎn)品的支出；在新加坡,這個(gè)比例更是超過了71.6%。這是我國政府對(duì)學(xué)前教育投入不到位的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國學(xué)前教育財(cái)政投入占GDP的比例始終低于0.05%，與發(fā)達(dá)國家相差數(shù)十倍，與同等發(fā)展水平的國家相比，也有較大差距。財(cái)政投入不足，直接導(dǎo)致學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)不足，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量占教育總經(jīng)費(fèi)的比例長(zhǎng)期低于1.5%，與3.8%的國際水平存在較大差距，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于11%的發(fā)達(dá)國家的水平。投入不足，使得我國學(xué)前教育發(fā)展嚴(yán)重滯后，難以滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求。為此，《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》以及《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》都明確了政府在學(xué)前教育投入上的責(zé)任，提出要確保財(cái)政投入在學(xué)前教育投入上的主渠道作用。一是各級(jí)政府要在財(cái)政預(yù)算中安排學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)。只有將學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，才能使學(xué)前教育的投入不受領(lǐng)導(dǎo)偏好、財(cái)政收入狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)等因素的影響，保證學(xué)前教育投入的穩(wěn)定渠道。要明確幼兒園的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，縮小幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)與中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)的差距。二是各級(jí)政府新增加的教育經(jīng)費(fèi)要體現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育的扶持，對(duì)學(xué)前教育予以傾斜。隨著政府對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品投入的增加以及財(cái)力的增強(qiáng)，各級(jí)政府對(duì)教育的投入也逐步增加。在新增加的教育經(jīng)費(fèi)中，要合理確定各級(jí)各類教育的投入比例，當(dāng)前是要體現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育的傾斜，提高新增教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育所占的比例。三是要合理確定財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中的比例。這是優(yōu)化教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)、保證學(xué)前教育投入的重要措施。長(zhǎng)期以來，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，學(xué)前教育的比例偏低，財(cái)政對(duì)教育的投入過多地集中到高等教育。今后，要根據(jù)學(xué)前教育適齡人口數(shù)和事業(yè)發(fā)展的總體需要，合理確定財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例，并逐步提高這一比例，盡快改變學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在教育總經(jīng)費(fèi)中比例過低的現(xiàn)狀。

(二)多渠道投入的引導(dǎo)作用

學(xué)前教育投入僅靠政府財(cái)政投入是難以滿足需要的。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，只有純公共產(chǎn)品才需要政府承擔(dān)全部的投入責(zé)任，而類似于學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行多主體供給的模式。同時(shí)，從我國生產(chǎn)力發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力看，政府無力單獨(dú)支撐起龐大的學(xué)前教育需求。因此，建立政府主導(dǎo)下的成本合理分擔(dān)的多渠道投入機(jī)制，具有理論基礎(chǔ)，并且是符合我國實(shí)際的。一方面，可以擴(kuò)大投入總量，另一方面，也可以發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用提高資金使用效率，減少政府失靈現(xiàn)象。但是，學(xué)前教育的投入具有效益的間接性、滯后性和隱蔽性特點(diǎn)，社會(huì)主體難以充分認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育投入的重要性和高回報(bào)率，從而不會(huì)輕易將資金投向?qū)W前教育。這就要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。一是通過制定規(guī)劃、政策，引導(dǎo)社會(huì)力量投入學(xué)前教育。各級(jí)政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理制定學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，明確學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，合理規(guī)劃幼兒園的布局，使社會(huì)力量對(duì)學(xué)前教育的投入有清晰的預(yù)期。同時(shí)，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠、購買服務(wù)、派駐教師等政策，吸引社會(huì)資本投入學(xué)前教育。二是通過提供技術(shù)支持，為社會(huì)力量舉辦幼兒教育提供保障。要加強(qiáng)社會(huì)力量舉辦的幼兒教育的隊(duì)伍建設(shè)，將社會(huì)力量舉辦的幼兒教育機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)納入政府統(tǒng)一培訓(xùn)體系，提高他們的素質(zhì)，使社會(huì)力量辦幼兒園具備基本的質(zhì)量，保證基本安全。同時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷提高辦園水平。建立各級(jí)示范幼兒園與薄弱幼兒園之間的結(jié)對(duì)幫扶制度，逐步縮小園際差距。三是通過財(cái)政投入的引導(dǎo)，促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展。建立財(cái)政資金重點(diǎn)投向普惠性幼兒園的制度，充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)資金的引導(dǎo)作用，從而加大對(duì)普惠性幼兒園的建設(shè)，特別是改善薄弱普惠性幼兒園的辦園條件、優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提升教師隊(duì)伍質(zhì)量。建立財(cái)政補(bǔ)貼制度，對(duì)符合條件的民辦幼兒園，按照在園幼兒數(shù)給予定額補(bǔ)貼，促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展，保證學(xué)前教育公平。

(三)其他投入主體的規(guī)制作用

資本的逐利性使得社會(huì)主體對(duì)學(xué)前教育的投入存在追求利潤最大化的傾向，與學(xué)前教育的公益性之間存在一定的矛盾。這就需要發(fā)揮政府的制約、監(jiān)督作用，更好地協(xié)調(diào)社會(huì)資本與財(cái)政資金的關(guān)系。政府對(duì)其他投入主體的規(guī)制主要通過以下幾種途徑。一是制定學(xué)前教育準(zhǔn)入制度并嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)定幼兒園設(shè)置的基本條件、幼兒教育機(jī)構(gòu)工作人員的任職資格；明確舉辦者的資質(zhì)；嚴(yán)格實(shí)行登記注冊(cè)制度，未經(jīng)主管部門登記不得招生。二是因地制宜制定幼兒園的辦園標(biāo)準(zhǔn)。包括幼兒園的編制標(biāo)準(zhǔn)和班額、幼兒園生均占地面積、建筑面積和活動(dòng)面積、園舍設(shè)施要求、辦園經(jīng)費(fèi)、招生規(guī)模等，使各類投入主體投資興辦幼兒園有明確的標(biāo)準(zhǔn)，以確保各類幼兒園的基本要求，保證學(xué)前教育的總體質(zhì)量和水平。三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。建立健全幼兒教育的日常管理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)幼兒園的安全保健、保教活動(dòng)和衛(wèi)生安全等方面的管理；將社會(huì)力量辦幼兒教育機(jī)構(gòu)納入教育督導(dǎo)評(píng)估的范疇，定期進(jìn)行檢查評(píng)估；完善應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對(duì)和處置各類突發(fā)公共事件的能力。四是加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的價(jià)格規(guī)制。在堅(jiān)持以社會(huì)公共利益為基本價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，建立幼兒園分類定價(jià)制度，根據(jù)不同類別分別確定定價(jià)原則和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。普惠性幼兒園根據(jù)一般家庭主要是中低收入家庭的承受能力確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不足部分由政府給予補(bǔ)助；民辦幼兒園在合理核算成本的基礎(chǔ)上，實(shí)行最高和最低限價(jià)，對(duì)執(zhí)行普惠性幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園給予財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)允許優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)收費(fèi)，根據(jù)供需關(guān)系確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的價(jià)格聽證制度、價(jià)格審查制度、收費(fèi)公示制度等，完善價(jià)格監(jiān)督體系，規(guī)范幼兒園收費(fèi)行為。

二、學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任需要在各級(jí)政府之間合理配置

學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任涉及到政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。我國現(xiàn)行的政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，是1993年分稅制改革確定下來的，同當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育實(shí)行的分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制，還存在不相適應(yīng)的地方，主要是財(cái)力集中在中央政府，支出責(zé)任主要在地方政府，造成事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配。因此，必須進(jìn)一步理順政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系，才能更好地發(fā)揮不同層級(jí)政府在學(xué)前投入上的責(zé)任。要在明確各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)力，強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌。

(一)增強(qiáng)縣級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的財(cái)力

學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分，責(zé)任在地方政府，其中縣級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任。這種分級(jí)辦學(xué)的體制也是符合學(xué)前教育實(shí)際的。因?yàn)椴煌貐^(qū)對(duì)學(xué)前教育的需求存在較大差異，縣級(jí)政府貼近當(dāng)?shù)毓?，更加了解公民的偏好，因而能夠提供更加適宜的學(xué)前教育產(chǎn)品。從理論上來說，縣級(jí)政府也能以更低的成本提供學(xué)前教育產(chǎn)品。從我國的歷史看，自設(shè)置縣郡以來的二千多年中，縣級(jí)政府一直是我國政府設(shè)置中最為穩(wěn)定的一級(jí)政府，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理中發(fā)揮著極其重要的作用。因此縣級(jí)政府能否切實(shí)承擔(dān)起投入責(zé)任，決定了學(xué)前教育投入上的政府責(zé)任能否真正到位。

財(cái)政權(quán)是政府權(quán)力的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政權(quán)是一級(jí)政權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上必須具備的三個(gè)要件之一，如果沒有獨(dú)立、穩(wěn)定的財(cái)政收入，地方政府就難以獲得穩(wěn)定、可靠的激勵(lì)。從這種意義上說，財(cái)政分權(quán)是地方分權(quán)的核心。因此，要更好地促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展，必須按照事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的原則，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)力，使縣級(jí)政府能夠更好地承擔(dān)起發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)。應(yīng)制定《稅收基本法》，確定地方稅權(quán)，使其享有一定的立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)。重新劃分中央與地方的稅種和稅收分成比例，將關(guān)稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等劃為中央稅；將營業(yè)稅、社會(huì)保障稅(費(fèi))劃為省稅；在縣級(jí)政府開通物業(yè)稅，使縣級(jí)政府擁有自己的主體稅種，形成固定的收入來源；將增值稅、企業(yè)所得稅劃為中央和地方共享稅；擴(kuò)大增值稅的范圍，合理確定中央和地方的分成比例。給予地方政府一定的舉債權(quán)。當(dāng)然，由于我國縣域之間存在巨大差異，并且短期內(nèi)難以消除，因此在增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力的同時(shí)，中央和省級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)學(xué)前教育的投入比例，以調(diào)節(jié)縣級(jí)政府之間財(cái)政能力的差異；按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的學(xué)前教育的投入比例：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，主要由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)；中等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由中央、省、縣共同承擔(dān)；經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，主要由中央和省級(jí)承擔(dān)，以省為主。

(二)強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌

省級(jí)政府在我國行政管理體制中具有承上啟下的重要地位，與中央政府相比，省級(jí)政府更加接近基層，更加熟悉本地的實(shí)際情況；與市縣政府相比，省級(jí)政府具有更強(qiáng)的財(cái)政能力和行政能力，更能發(fā)揮調(diào)控作用。因此，在處理各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)過程中，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮省級(jí)政府的統(tǒng)籌權(quán)。在這方面，我國正在進(jìn)行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政體制改革，以減少行政層級(jí)，強(qiáng)化省級(jí)政府職責(zé)。比如，安徽省從2004年開始，實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革，減少了財(cái)政層級(jí)和管理環(huán)節(jié)，降低了行政成本，大大提高了省級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。 在新一輪教育體制改革的過程中，加強(qiáng)省級(jí)政府的統(tǒng)籌也是一項(xiàng)重要內(nèi)容。同樣，在發(fā)展學(xué)前教育方面，省級(jí)政府的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用也不可忽視。當(dāng)前，在學(xué)前教育發(fā)展方面，省級(jí)政府的作用發(fā)揮不夠，今后應(yīng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步強(qiáng)化省級(jí)政府的職能：一是作為連接中央政府和縣級(jí)政府的紐帶，要發(fā)揮上情下達(dá)、下情上傳的作用，保證政令暢通；二是要發(fā)揮區(qū)域宏觀決策、調(diào)控和監(jiān)管職能，促進(jìn)省內(nèi)學(xué)前教育的均衡發(fā)展；三是承擔(dān)對(duì)學(xué)前教育的支出責(zé)任，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)縣、鄉(xiāng)的財(cái)力不足。

三、學(xué)前教育投入中的政府責(zé)任需要通過預(yù)算法律制度予以規(guī)范

預(yù)算的本質(zhì)是對(duì)政府行為的規(guī)范、控制和監(jiān)督，決定并體現(xiàn)了政府活動(dòng)的內(nèi)容和方向。一個(gè)法治的政府，其所有活動(dòng)都必須建立在預(yù)算的基礎(chǔ)上，以預(yù)算通過為起點(diǎn)，以預(yù)算執(zhí)行為過程，以預(yù)算評(píng)估為結(jié)果。建立學(xué)前教育投入的預(yù)算制度，就是要將學(xué)前教育的投入納入政府財(cái)政預(yù)算，規(guī)范政府資金分配行為，保證財(cái)政資金在學(xué)前教育上的應(yīng)有份額。

(一)解決當(dāng)前預(yù)算制度存在的主要問題，為構(gòu)建學(xué)前教育投入預(yù)算制度奠定基礎(chǔ)

當(dāng)前我國預(yù)算制度還存在很多問題，預(yù)算在規(guī)范政府行為、加強(qiáng)各部門資金管理方面的作用發(fā)揮得還不夠。一是整個(gè)社會(huì)的預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，沒有把預(yù)算作為資金管理的法定手段；二是預(yù)算編制的方法不科學(xué)，大多數(shù)單位和部門缺乏預(yù)算的相關(guān)知識(shí)和技能；三是預(yù)算權(quán)力分配不合理，存在預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)力過度集中的現(xiàn)象，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查流于形式；四是預(yù)算不夠完整，沒有將全部收支納入預(yù)算范疇，預(yù)算外使用資金的現(xiàn)象還比較普遍。從教育預(yù)算來說，存在的主要問題，一是預(yù)算口徑不統(tǒng)一。比如對(duì)教育財(cái)政撥款的界定較為模糊，是僅僅指預(yù)算內(nèi)教育撥款，還是將預(yù)算外撥款和教育費(fèi)附加等都包括在內(nèi)？對(duì)財(cái)政經(jīng)常性收入的界定也不夠規(guī)范。二是預(yù)算對(duì)保障教育投入的約束力不夠。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力充沛，有能力按照法定支出要求或者教育事業(yè)發(fā)展的需要，安排教育經(jīng)費(fèi)；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資等剛性支出壓力大，往往通過壓縮諸如教育經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的社會(huì)公共支出來緩解巨大的財(cái)政壓力。三是預(yù)算編制不夠科學(xué)。比如沒有廣泛收集準(zhǔn)確信息和資料，不能全面掌握社會(huì)公眾對(duì)教育的需求和偏好，沒有經(jīng)過充分論證和廣泛調(diào)研，特別是缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與、互動(dòng)，決策主體單一，難以克服利益集團(tuán)的干擾，因而財(cái)政資金在保證教育的質(zhì)量和水平上難以滿足社會(huì)和公眾的需要。

這些問題，是建立學(xué)前教育投入預(yù)算制度時(shí)需要解決和避免的。當(dāng)然，上述問題，已經(jīng)引起了立法部門的重視。我國《預(yù)算法》的修改工作已經(jīng)納入了全國人大的立法議程，2012年，十一屆全國人大進(jìn)行了預(yù)算法修正草案的二次審議；在2014年全國兩會(huì)上，預(yù)算法的修改被再次列入全國人大的年度立法計(jì)劃；2014年4月，預(yù)算法修正案提交全國人大三審?！额A(yù)算法》的修改將會(huì)為學(xué)前教育投入預(yù)算制度的建立創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)和條件。

(二)改革法定支出政策，提高預(yù)算的整體性

在預(yù)算制度不夠健全的特定歷史時(shí)期，為保障教育投入，我國通過《教育法》等法律法規(guī)明確了教育經(jīng)費(fèi)的法定支出政策，在滿足教育事業(yè)發(fā)展需要、促進(jìn)教育持續(xù)健康發(fā)展方面發(fā)揮了歷史作用。但這些法定支出政策往往采取總量掛鉤或者增幅掛鉤的方式，缺少協(xié)調(diào)、溝通，造成了法定支出與預(yù)算編制之間的矛盾。一些地方政府如果按照法定支出政策安排預(yù)算，其總額甚至超過當(dāng)年的財(cái)政收入總額，有的甚至超過200%，違背地方財(cái)政預(yù)算收支平衡的原則，使得地方財(cái)政無法按照《預(yù)算法》的要求編制預(yù)算。法定支出政策還剝奪了地方政府的預(yù)算支出自主權(quán)，使得地方政府無法根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況安排預(yù)算，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確定支出重點(diǎn)，難以發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，破壞了預(yù)算的完整性，使預(yù)算“碎片化”。為此，黨的十八屆三中全會(huì)規(guī)定“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。這是順應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)展規(guī)律的重大決策，意味著這些法定支出政策將退出歷史舞臺(tái)。

學(xué)前教育投入預(yù)算制度必須適應(yīng)這一調(diào)整，按照建立全口徑預(yù)算制度的要求，提高預(yù)算的整體性。一是建立規(guī)范的預(yù)算制度，特別是建立全口徑預(yù)算制度，將政府的全部收支納入預(yù)算范疇，減少政府不必要的支出，擴(kuò)大政府用于學(xué)前教育的資金基數(shù)。二是增強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的調(diào)控，使政府按照公共支出的需要，合理調(diào)整財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)包括學(xué)前教育在內(nèi)的民生領(lǐng)域的投入。三是促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的均衡發(fā)展。學(xué)前教育是當(dāng)前社會(huì)事業(yè)中的短板，無法滿足社會(huì)需要，不利于和諧社會(huì)建設(shè)。因此，完整的預(yù)算制度將對(duì)學(xué)前教育予以重點(diǎn)保障。

(三)規(guī)范預(yù)算編制程序，提高預(yù)算的科學(xué)性

規(guī)范合理的預(yù)算編制程序，是保證預(yù)算質(zhì)量的重要前提。學(xué)前教育投入預(yù)算制度應(yīng)參考和借鑒現(xiàn)有教育預(yù)算制度的成功做法，建立“二上二下”的預(yù)算編制程序。具體來說，就是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)根據(jù)本園基本情況，形成幼兒園的預(yù)算建議，上報(bào)縣級(jí)教育行政部門，此為“一上”?？h級(jí)教育行政部門會(huì)同財(cái)政部門按照規(guī)定的程序，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的預(yù)算建議進(jìn)行初步審核。在此基礎(chǔ)上，下達(dá)幼兒教育機(jī)構(gòu)的預(yù)算控制數(shù)，此為“一下”。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)根據(jù)“一下”的預(yù)算控制數(shù)，對(duì)本單位的收入預(yù)算、支出預(yù)算和政府采購預(yù)算等進(jìn)行必要調(diào)整，編制學(xué)前教育機(jī)構(gòu)預(yù)算編制說明，形成學(xué)前教育機(jī)構(gòu)預(yù)算草案，上報(bào)縣級(jí)教育行政部門。縣級(jí)教育行政部門將各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)上報(bào)的預(yù)算，與其他各級(jí)各類學(xué)校的預(yù)算進(jìn)行匯總、審核，形成教育部門預(yù)算草案，報(bào)縣財(cái)政部門，此為“二上”。縣級(jí)財(cái)政部門匯總各單位、各部門的預(yù)算草案，經(jīng)縣級(jí)人民政府審批，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審議通過后，縣級(jí)財(cái)政部門批復(fù)至縣級(jí)教育行政部門，縣級(jí)教育行政部門下達(dá)至各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，此為“二下”。

這種“二上二下”的預(yù)算編制程序，目前在教育預(yù)算編制過程中已經(jīng)實(shí)行多年，具備成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以供學(xué)前教育借鑒。采取這種預(yù)算編制方法，可以將縣級(jí)政府部門的意圖與各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的實(shí)際有機(jī)結(jié)合起來，將學(xué)前教育的發(fā)展同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，把政府管理與調(diào)動(dòng)各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的積極性有機(jī)結(jié)合起來，能夠有效提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

同時(shí)，在預(yù)算編制過程中，要將預(yù)算編制細(xì)化到具體單位和具體項(xiàng)目，全面反映預(yù)算支出的具體內(nèi)容。尤其是細(xì)化公用經(jīng)費(fèi)，以預(yù)算為紐帶，嚴(yán)格控制學(xué)校支出行為，做到?？顚Ｓ?，最大限度發(fā)揮財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)使用效益。

(四)建立部門預(yù)算制度，規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理

部門預(yù)算是教育預(yù)算的有機(jī)組成部分，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的部門預(yù)算制度是學(xué)前教育投入預(yù)算制度的重要組成部分，也是完善教育預(yù)算制度的重要基礎(chǔ)。建立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的部門預(yù)算制度，是規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為、提高資金使用效益的重要手段，也是提高學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理水平的有效途徑。

一是要建立完整、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)定額體系。從學(xué)前教育的實(shí)際出發(fā)，明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的編制標(biāo)準(zhǔn)、工資標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和幼兒生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。

二是要建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度。參照義務(wù)教育階段學(xué)校“校財(cái)縣管”的做法，將學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)統(tǒng)一收歸縣級(jí)管理，實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度。制定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理制度，完善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理規(guī)范，配備財(cái)務(wù)管理人員。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收入全部上繳財(cái)政轉(zhuǎn)戶，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線。規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)行為，公辦幼兒園未經(jīng)政府許可或人大批準(zhǔn)，不得收取任何費(fèi)用；民辦幼兒園要嚴(yán)格按照核定的標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目收費(fèi)。

三是要加大現(xiàn)代信息技術(shù)手段的運(yùn)用，實(shí)行數(shù)據(jù)信息電子化。建立學(xué)前教育基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)學(xué)生基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的完整、準(zhǔn)確。將學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)管理納入教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

四是要建立預(yù)算執(zhí)行的獎(jiǎng)懲制度。對(duì)經(jīng)費(fèi)開支合理、使用效率高并且節(jié)約資金的單位給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)違規(guī)使用資金，造成資源浪費(fèi)的單位或個(gè)人給予必要的行政或經(jīng)濟(jì)處罰。

(五)完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算的約束力

所謂預(yù)算的監(jiān)督，是指對(duì)預(yù)算的過程進(jìn)行全面檢查和督促，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)算的預(yù)期目的。當(dāng)前，在教育預(yù)算制度中存在預(yù)算執(zhí)行隨意性較大、預(yù)算經(jīng)費(fèi)被占用、生均公用經(jīng)費(fèi)開支混亂等現(xiàn)象，其根本原因在于預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程，包括預(yù)算的調(diào)整缺乏剛性約束。因此，在構(gòu)建學(xué)前教育投入預(yù)算制度的過程中，要把完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制作為重要內(nèi)容。

一是要建立公開透明的預(yù)算管理制度。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)要成立負(fù)責(zé)人、教師、家長(zhǎng)代表等組成的預(yù)算小組，負(fù)責(zé)單位預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督。預(yù)算要實(shí)行全程公開，充分發(fā)揮教育部門、幼兒園以及利益相關(guān)方在預(yù)算管理中的作用，尤其是讓利益相關(guān)方參與預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督。

二是要增強(qiáng)預(yù)算的法制化。通過法律法規(guī)的形式，明確預(yù)算編制、審批、審議、執(zhí)行等部門的責(zé)任，明確違反預(yù)算規(guī)定的法律責(zé)任追究，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和執(zhí)行的剛性。最重要的是要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算審查職能，使財(cái)政預(yù)算真正體現(xiàn)民意，真正發(fā)揮對(duì)政府財(cái)政行為的約束作用。

三是要加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督是預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督的重要途徑，要把常規(guī)審計(jì)、離任審計(jì)、事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)等多種形式的審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來，使審計(jì)覆蓋預(yù)算的全過程，涉及學(xué)前教育預(yù)算的全部主體，最大限度發(fā)揮審計(jì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)控作用。

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