●江 龍 董承勇

關(guān)于專員辦轉(zhuǎn)型的分析和建議

●江 龍 董承勇

一、分析體系設(shè)計(jì)

為更清晰地掌握專員辦的工作脈絡(luò)，使專員辦在深化財(cái)稅體制改革中發(fā)揮更堅(jiān)實(shí)、有效的作用，筆者對(duì)全國(guó)專員辦2011—2013年的年度工作總結(jié)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)專員辦轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一些問(wèn)題和原因，并提出改進(jìn)完善的建議。

之所以選擇年度工作總結(jié)作為分析對(duì)象，是因其完整記錄了專員辦的工作情況，有總體概況和分項(xiàng)詳述，有經(jīng)驗(yàn)成果和問(wèn)題探析，具備內(nèi)容全面、真實(shí)可靠的特點(diǎn)。筆者設(shè)計(jì)了專員辦工作評(píng)價(jià)體系 （見(jiàn)附圖），具體由兩類指標(biāo)組成：一是核心指標(biāo)，由業(yè)務(wù)指標(biāo)和創(chuàng)新指標(biāo)組成，其中，業(yè)務(wù)指標(biāo)包括監(jiān)督檢查、收入監(jiān)管、支出監(jiān)管、綜合監(jiān)管四個(gè)方面，創(chuàng)新指標(biāo)重在聯(lián)合監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管兩方面；二是輔助指標(biāo)，由管理指標(biāo)和成績(jī)指標(biāo)組成，其中，管理指標(biāo)主要針對(duì)干部管理、信息管理、制度管理三方面，成績(jī)指標(biāo)主要是本年度獲得的省部級(jí) （計(jì)劃單列市）集體榮譽(yù)和機(jī)關(guān)文化建設(shè)情況。核心指標(biāo)體現(xiàn)了專員辦的業(yè)務(wù)開(kāi)展、轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)等信息，輔助指標(biāo)反映了專員辦的軟實(shí)力建設(shè)情況。因?yàn)椴糠謱T辦年度總結(jié)中缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)，所以，為了增強(qiáng)比較的科學(xué)性，分析報(bào)告更多地運(yùn)用平均數(shù)、中位數(shù)、比率等相對(duì)數(shù)進(jìn)行探討。呈逐年遞減趨勢(shì)。2012年檢查項(xiàng)目數(shù)較上年度增長(zhǎng)的專員辦占比為33.33%，而2013年下降到26.67%；2012年檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題資金額較上年度增長(zhǎng)的專員辦為 61.29%，2013年下降到38.71%。這說(shuō)明專員辦的工作重心正悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變。圖2顯示，雖然檢查項(xiàng)目數(shù)減少，但2013年全國(guó)專員辦檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題資金額平均數(shù)卻有所回升。表明在轉(zhuǎn)型要求之下，專員辦并沒(méi)有弱化傳統(tǒng)會(huì)計(jì)檢查手段，其檢查質(zhì)效仍有所提升。

圖1 專員辦專項(xiàng)檢查平均項(xiàng)目數(shù)

圖2 專員辦檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題資金額平均數(shù)

二、主要分析結(jié)論

（一）業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型悄然變化

1、專項(xiàng)檢查呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，檢查成效逐步分化。如圖1，從專項(xiàng)檢查項(xiàng)目平均數(shù)來(lái)看，2011-2013年全國(guó)專員辦專項(xiàng)檢查

圖3顯示，2013年，專項(xiàng)檢查項(xiàng)目數(shù)超過(guò)全國(guó)平均數(shù)的專員辦占比為45.16%，明顯高于2011和2012年。說(shuō)明專員辦之間的檢查項(xiàng)目數(shù)差異正在縮小。但是，圖4顯示，2013年，檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題資金額高于全國(guó)平均數(shù)的專員辦只有31.25%。也就是說(shuō)，大多數(shù)專員辦發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題資金額沒(méi)有超過(guò)平均數(shù)，不同專員辦之間的檢查成效產(chǎn)生了差異。產(chǎn)生這種差異的原因，可能在于部分檢查項(xiàng)目的牽頭專員辦，把多個(gè)專員辦共同發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題資金額計(jì)入了自己的年度總結(jié)，導(dǎo)致平均數(shù)過(guò)大，影響了統(tǒng)計(jì)結(jié)果。即便如此，這也為專員辦轉(zhuǎn)型過(guò)程中可能產(chǎn)生的差異化敲響了警鐘。核審批金額總和，預(yù)算審批剔除率=一行三會(huì)、海關(guān)、邊檢系統(tǒng)的預(yù)算剔除金額總和/受理的預(yù)算金額總和。這兩個(gè)剔除率較好地反映了專員辦應(yīng)對(duì)未來(lái)轉(zhuǎn)型工作的潛能。如表1，三年來(lái)，審核審批剔除率的平均值與中位數(shù)的差距越來(lái)越小，而且最大值與最小值之間的差距也在縮小。表2中的預(yù)算審批剔除率也呈現(xiàn)出同樣的變化。這說(shuō)明專員辦的審核審批工作趨于理性，且已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，具備轉(zhuǎn)型的基本條件。不過(guò)，各專員辦在剔除率上的尺度并不一致。這與不同駐地的不同情況有關(guān)，也與對(duì)剔除率缺乏合理的考核評(píng)價(jià)有關(guān)。目前，暫沒(méi)有統(tǒng)一的剔除率判罰尺度和考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如有的專員辦認(rèn)為剔除率越高越好，在棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金等審核項(xiàng)目上進(jìn)行了大筆剔除，這從一定程度上遏制了地方套取中央財(cái)政資金的企圖，但也有可能對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成誤傷；有的專員辦一方面剔除一行三會(huì)、海關(guān)、邊檢系統(tǒng)的不合理預(yù)算資金，一方面又承認(rèn)這些單位在一般性支出方面存在預(yù)算不足。對(duì)于這些矛盾，尚須加快預(yù)算管理科學(xué)化步伐盡早解決。

圖3 專項(xiàng)檢查項(xiàng)目數(shù)在平均數(shù)以上的專員辦占比

圖4 檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題資金額在平均數(shù)以上的專員辦占比

圖5 實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管和監(jiān)管方式創(chuàng)新的專員辦占比

表1審核審批剔除率描述性統(tǒng)計(jì)分析

2、非稅收入征繳增長(zhǎng)明顯，駐地管理大有可為。2011年-2013年，專員辦年征繳的非稅收入平均數(shù)分別為68.09億元、63.11億元、80.00億元，其中，2013年平均數(shù)較 2012年增長(zhǎng)了26.76%。另外，2012年，非稅收入征繳額較上年度增長(zhǎng)的專員辦占比為46.88%，2013年則達(dá)到90.91%。這說(shuō)明在稅收大幅增長(zhǎng)極為困難的時(shí)候，專員辦駐地管理作用得到了有力發(fā)揮，通過(guò)對(duì)非稅收入應(yīng)收盡收支持財(cái)政收入增長(zhǎng)。全國(guó)年征繳非稅收入過(guò)百億元的有北京、江蘇、廣東、浙江四個(gè)專員辦，除北京因?yàn)閲?guó)管物資審核審批多設(shè)立一個(gè)業(yè)務(wù)處外，其他專員辦并沒(méi)有增設(shè)處室。

3、審核審批功能不斷強(qiáng)化，工作標(biāo)準(zhǔn)尚待統(tǒng)一。審核審批剔除率=所有審核審批項(xiàng)目的剔除金額總和/受理的審和2012年主要集中在綜合監(jiān)管方面的創(chuàng)新，這與各專員辦設(shè)立綜合監(jiān)管處密切相關(guān)；2013年主要集中在專項(xiàng)支出監(jiān)管和國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管等方面，這與專員辦融入財(cái)政主體業(yè)務(wù)緊密相連。轉(zhuǎn)型工作不斷推進(jìn)的同時(shí)，專員辦在聯(lián)合監(jiān)管方面卻有弱化的趨勢(shì)。三年間，提及實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管的專員辦占比從14.29%下降到8.57%，不排除有些專員辦在年度工作總結(jié)中沒(méi)有提及這部分內(nèi)容。但是，這也從側(cè)面反映出部分專員辦還不夠重視與地方其他部門的聯(lián)系和合作。

（二）內(nèi)部管理不斷加強(qiáng)

1、內(nèi)部管理機(jī)制趨于成熟，干部輸出是老大難。一是干部管理方面。從干部培訓(xùn)情況來(lái)看，超過(guò)半數(shù)以上的專員辦獨(dú)立實(shí)施了培訓(xùn)，主要內(nèi)容包括業(yè)務(wù)加強(qiáng)、思想提升以及人文修養(yǎng)等，主要形式包括專家授課和集中學(xué)習(xí)。相對(duì)而言，干部輸出情況則要遜色得多。除2012年外，2011、2013年，存在干部上掛下派及外調(diào)其他單位任職等情況的專員辦占比僅為17.14%，有48.57%的專員辦近三年間沒(méi)有干部輸出，使其成為老大難問(wèn)題。管存在不足。如圖5所示，2011—2013年間，提及了監(jiān)管方式創(chuàng)新的專員辦占比呈上升趨勢(shì)。這是在財(cái)政部黨組提出的專員辦轉(zhuǎn)型要求下，各專員辦所進(jìn)行的轉(zhuǎn)型嘗試。從創(chuàng)新的內(nèi)容來(lái)看，2011

圖6有獨(dú)立培訓(xùn)和干部輸出的專員辦占比

2、信息管理方面。隨著文風(fēng)會(huì)風(fēng)的進(jìn)一步改進(jìn)，各專員辦報(bào)送給財(cái)政部的平均信息稿件數(shù)有所減少，如圖 7。2012年，信息稿件數(shù)較上年度增長(zhǎng)的專員辦占比為59.09%，2013年則只有35.00%。此外，各專員辦信息稿件數(shù)的差異正逐步縮小，2013年55.56%的專員辦報(bào)送的信息稿件數(shù)量在全國(guó)平均數(shù)以上，如圖8?；ㄔO(shè)方面的投入有所減少。長(zhǎng)期來(lái)看，這不利于建設(shè)和諧專員辦。

圖9獲得集體榮譽(yù)和開(kāi)展機(jī)關(guān)活動(dòng)的專員辦占比

圖7專員辦報(bào)送信息稿件數(shù)量的平均數(shù)

三、重點(diǎn)改進(jìn)建議

圖8報(bào)送信息稿件數(shù)高于平均數(shù)的專員辦占比

3、制度管理方面。從統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，各專員辦非常重視管理制度創(chuàng)新，2011年有11.43%的專員辦進(jìn)行了管理制度創(chuàng)新，2012年為 14.29%，2013年增長(zhǎng)到17.14%。主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容在于黨建、廉政風(fēng)控、人事考評(píng)等方面，歸功于近幾年開(kāi)展的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)、黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)。機(jī)關(guān)文化建設(shè)成效顯著，文體活動(dòng)逐漸減少。從圖9可以清晰看出，專員辦是一支素質(zhì)很高的隊(duì)伍。2013年，31.43%的專員辦獲得了省級(jí)文明單位等省部級(jí)（計(jì)劃單列市）集體榮譽(yù)。三年來(lái)，超過(guò)半數(shù)專員辦獲得過(guò)此類榮譽(yù)。這體現(xiàn)了專員辦在駐地單位中的影響力和認(rèn)可度。需要注意的是，2013年，在工作總結(jié)中提及機(jī)關(guān)文化建設(shè)活動(dòng)的專員辦只有34.29%，明顯低于上年度的74.39%。意味著在中央八項(xiàng)規(guī)定等嚴(yán)格要求下，部分專員辦在機(jī)關(guān)文

（一）著力轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計(jì)，切入預(yù)算管理體系

專員辦的轉(zhuǎn)型定位為財(cái)政部整體工作在地方的延伸。這需要通盤考慮頂層設(shè)計(jì)，從預(yù)算支出監(jiān)管、預(yù)算收入監(jiān)管、監(jiān)督檢查等三個(gè)方面，既積極主動(dòng)、又快而不亂地推進(jìn)轉(zhuǎn)型，力爭(zhēng)最大化轉(zhuǎn)型工作的綜合效益。日前，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》完成首次大修，為新一輪財(cái)稅體制改革奠定了基石，也為專員辦切入預(yù)算管理體系提供了契機(jī)。專員辦應(yīng)緊緊圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的改革步伐，加強(qiáng)對(duì)新政策、新法規(guī)的理解和學(xué)習(xí)，為順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型做足準(zhǔn)備。

（二）強(qiáng)化專項(xiàng)檢查質(zhì)效，規(guī)范審核審批標(biāo)準(zhǔn)

以會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查為主要手段的專項(xiàng)檢查，是專員辦開(kāi)展執(zhí)法工作的重要支撐。不論未來(lái)如何轉(zhuǎn)型，這項(xiàng)工作的質(zhì)效只能提升，不能下降。專員辦應(yīng)從檢查內(nèi)容的選取、檢查結(jié)果的處理、檢查效果的宣傳等方面下功夫，提升檢查的影響力和震懾力。對(duì)于以審核審批為主的轉(zhuǎn)型工作，專員辦應(yīng)在不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式的同時(shí)，從當(dāng)前已有的案例和經(jīng)驗(yàn)中提煉出一般化的參考標(biāo)準(zhǔn)。此項(xiàng)工作并不單單是為中央節(jié)省財(cái)政資金越多就越好，而是要為財(cái)政資金“花的值”努力。

（三）加大非稅收入投入，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管合作

雖然非稅收入占中央財(cái)政收入的比重并不是非常大，但從單個(gè)專員辦的征繳額度來(lái)看，還是一筆可觀的真金白銀。所以，為確保非稅收入應(yīng)收盡收，發(fā)揮非稅收入的逆經(jīng)濟(jì)周期作用，專員辦應(yīng)加強(qiáng)人員配備，提升征繳能力。此外，專員辦還需要加強(qiáng)與其他單位的合作，并不局限于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政廳（局），包括發(fā)改、建設(shè)、民政、工信委等業(yè)務(wù)部門；加強(qiáng)與審計(jì)署特派辦、審計(jì)廳（局）的溝通，盡量減少對(duì)某個(gè)單位的重復(fù)檢查；加強(qiáng)與人民銀行、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)、金融辦的聯(lián)系，推進(jìn)金融聯(lián)合監(jiān)管；加強(qiáng)與會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)等自律性組織的交流，掌握行業(yè)動(dòng)態(tài)，推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。在聯(lián)合監(jiān)管中，應(yīng)該去除誰(shuí)向誰(shuí)匯報(bào)的陳規(guī)舊習(xí)，建立常態(tài)化平等合作機(jī)制，形成從上至下的一整套聯(lián)系制度。

（四）規(guī)范化專員辦管理，提升干部隊(duì)伍建設(shè)

對(duì)于關(guān)系專員辦機(jī)關(guān)文化建設(shè)的文體活動(dòng)，不能一刀切式的一改了之，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，并從制度層面予以規(guī)范。建議從實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)開(kāi)展健康、向上的文體活動(dòng)，鼓勵(lì)干部積極報(bào)送相關(guān)成果。對(duì)于干部隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題，應(yīng)該從延伸干部的職業(yè)生涯的角度，利用加強(qiáng)輪崗等方式，拓寬干部的視野和知識(shí)面，把有限的職級(jí)變成無(wú)限的事業(yè)。

附圖：專員辦工作評(píng)價(jià)體系

（作者單位：財(cái)政部駐廣東專員辦）