●劉 曄

財(cái)政監(jiān)督：構(gòu)建民生財(cái)政的制度保障

●劉 曄

近年來(lái)，民生問(wèn)題漸成熱點(diǎn)問(wèn)題，保障和發(fā)展民生已成為新時(shí)期政府工作的重點(diǎn)。民生，通俗講就是“居民生活”、“百姓生活”。因此，民生內(nèi)涵必然具有歷史動(dòng)態(tài)性，既然每個(gè)時(shí)代有每個(gè)時(shí)代的生活標(biāo)準(zhǔn)，那么每個(gè)時(shí)代必然有每個(gè)時(shí)代獨(dú)特的民生內(nèi)容。

對(duì)當(dāng)代中國(guó)居民而言，顯然，基本民生問(wèn)題已不是吃飯穿衣的溫飽問(wèn)題，也不是家用電器的普及問(wèn)題。這些與百姓生活密切相關(guān)的私人物品，在中國(guó)改革開(kāi)放后通過(guò)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮市場(chǎng)效率已經(jīng)基本解決。當(dāng)代民生內(nèi)涵恰恰是為實(shí)現(xiàn)人本身發(fā)展，和百姓切身利益關(guān)系最為密切的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等具有公共服務(wù)性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品，因此需要更多發(fā)揮政府及其財(cái)政職能。而在公共財(cái)政保障和改善民生過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督則起著基礎(chǔ)性的作用。

一、民生財(cái)政：當(dāng)代中國(guó)的公共財(cái)政

為呼應(yīng)保障和改善民生的社會(huì)需求，我國(guó)財(cái)政支出近年來(lái)呈現(xiàn)出向民生領(lǐng)域傾斜的基本取向。財(cái)政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、保障性住房等方面的民生支出，不論是絕對(duì)指標(biāo)還是各項(xiàng)相對(duì)指標(biāo)都呈逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。據(jù)筆者計(jì)算，自2007年—2013年六年間，上述四項(xiàng)財(cái)政民生支出就由占全國(guó)財(cái)政總支出的 29.2%上升到36.7%。而在同期，我國(guó)財(cái)政總支出占GDP的比重由2007年的18.7%上升為24.3%，政府財(cái)力的增強(qiáng)進(jìn)一步為保障和改善民生提供了支持條件?？梢哉J(rèn)為，以民生領(lǐng)域?yàn)橹С鲋攸c(diǎn)，以民生福利為基本取向的我國(guó)民生財(cái)政已日益凸顯。

如果說(shuō)，公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型。那么可以說(shuō)，民生化是新時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政的必然取向，民生財(cái)政就是當(dāng)代中國(guó)的公共財(cái)政。筆者認(rèn)為，民生財(cái)政在以下方面賦予了我國(guó)公共財(cái)政新的時(shí)代內(nèi)涵：

（一）民生內(nèi)容界定了新時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政的職能重點(diǎn)

公共財(cái)政是彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的財(cái)政。按照公共財(cái)政的基本理念，就是市場(chǎng)能夠做的就交給市場(chǎng)來(lái)做，市場(chǎng)不能做又需要做的則構(gòu)成政府及其財(cái)政職能。從效率角度看，教育醫(yī)療、就業(yè)社保等領(lǐng)域的問(wèn)題，這些都具有較強(qiáng)的正外部性或信息不對(duì)稱特征，是單靠市場(chǎng)機(jī)制難以有效提供的準(zhǔn)公共物品，因此存在著相應(yīng)的市場(chǎng)失效而需要政府財(cái)政參與。

民生內(nèi)容不僅屬于市場(chǎng)失效范圍，而且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后市場(chǎng)失效和財(cái)政職能的重點(diǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論的理論觀點(diǎn)及各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期階段，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資占公共總支出的較大比重，以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供先行條件。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期及成熟階段，隨著私人投資能力的增強(qiáng)和資本市場(chǎng)的發(fā)展，財(cái)政建設(shè)性投資支出將大大減少并使得財(cái)政支出的主體地位逐漸由民生性支出所取代。2013年，我國(guó)人均GDP已達(dá)到6700美元并處于中等偏上收入國(guó)家行列，財(cái)政支出的民生化呼應(yīng)了新時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政職能重點(diǎn)的時(shí)代要求。

（二）民生取向明確了新時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政的基本內(nèi)涵

公共財(cái)政是為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的財(cái)政。按照公共財(cái)政的基本理念，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)。相應(yīng)的，公共財(cái)政就應(yīng)該為所有市場(chǎng)主體一視同仁地提供基本公共服務(wù)，從而為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供公平的外部條件。

在當(dāng)代中國(guó)，什么是政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù)？公共服務(wù)這一概念源于公民權(quán)利。當(dāng)代中國(guó)已進(jìn)入以人為本的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)人全面發(fā)展的權(quán)利是當(dāng)代公民的基本權(quán)利，包括健康權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)、工作權(quán)等項(xiàng)，可見(jiàn)，基本公共服務(wù)就是指社保、衛(wèi)生、保障性住房、教育、就業(yè)等民生性公共支出。這些民生支出項(xiàng)目都具有以人為本的基本特征，著眼于人力資本的改善。可見(jiàn)，財(cái)政民生化取向進(jìn)一步詮釋了公共服務(wù)的內(nèi)容，明確了我國(guó)公共財(cái)政的基本內(nèi)涵。

二、財(cái)政監(jiān)督：民生財(cái)政的根本保障

公共財(cái)政是公眾規(guī)范和監(jiān)督的財(cái)政，民主法治構(gòu)成了公共財(cái)政的根本制度保障。而民生財(cái)政作為當(dāng)代中國(guó)的公共財(cái)政，要想真正反映公眾的民生需求，落實(shí)國(guó)家的民生政策，提高資金的民生績(jī)效，改善國(guó)民的民生福利，則離不開(kāi)一個(gè)健全的財(cái)政民主監(jiān)督機(jī)制。

（一）財(cái)政監(jiān)督是民生支出范圍界定的根本保障

民生支出是一個(gè)較為寬泛和模糊的概念，因此在實(shí)踐中存在界定上的困難。廣義上看，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府被定位為公共服務(wù)型政府，政府各項(xiàng)財(cái)政支出都在提供相應(yīng)的公共服務(wù)，也都直接或間接、密切或不密切地與民生相關(guān)。即使是行政管理支出，也一樣可視為政府公務(wù)員在提供公共服務(wù)，也不能說(shuō)就與民生無(wú)關(guān)。因此，如果缺乏民主的財(cái)政決策和財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，民生支出將很容易成為一種名義而被濫用。一些地方政府常常宣稱本地民生支出已占到財(cái)政總支出的七成或八成，往往就是把與民生利益關(guān)系不密切的財(cái)政支出都算在民生支出范圍內(nèi)。

由于民生需求具有層次性，盡管各項(xiàng)財(cái)政支出都直接間接、或多或少地與民生有關(guān)，但只有那些民眾最關(guān)心的，與民眾利益關(guān)系最直接的項(xiàng)目才能算是民生支出。而只有民眾才是其自身利益的最好判斷者。因此，民生財(cái)政本質(zhì)是民主財(cái)政，只有財(cái)政的民主監(jiān)督機(jī)制才能保障財(cái)政民生支出范圍的合理界定。

（二）財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政民生政策得以落實(shí)的根本保障

在我國(guó)公共財(cái)政向民生領(lǐng)域傾斜的大背景下，如何保障財(cái)政民生投入得到合理使用、避免擠占挪用等非法行為，這是財(cái)政民生政策得以落實(shí)的重大問(wèn)題。因此，在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整到?jīng)Q算的全過(guò)程中，都有賴于財(cái)政民主監(jiān)督。

各項(xiàng)具體民生項(xiàng)目資金，是由政府各職能部門來(lái)支配使用的，因此在民生政策落實(shí)的全過(guò)程中，存在著由公眾——人大——政府——財(cái)政部門——其他職能部門間多層級(jí)的委托—代理關(guān)系。根據(jù)委托——代理理論，在信息不對(duì)稱條件下，很容易產(chǎn)生代理人以犧牲委托人利益來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的現(xiàn)象，而解決這一問(wèn)題最主要辦法在于建立監(jiān)督機(jī)制。因此，在財(cái)政民生政策落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，需要建立起包括人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府內(nèi)部財(cái)政監(jiān)督、政府內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督等全方位的民生財(cái)政監(jiān)督體系。

（三）財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政民生資金取得績(jī)效的根本保障

即使民生支出范圍都得到合理界定，即使民生支出政策都得到有效落實(shí)，在民生支出增長(zhǎng)和民生福利改善之間還存在一個(gè)民生資金績(jī)效的問(wèn)題。畢竟，民生財(cái)政的最終目標(biāo)在于切實(shí)改善民生，而不在于增加民生支出。民生財(cái)政績(jī)效監(jiān)督機(jī)制是增強(qiáng)民生資金績(jī)效、實(shí)現(xiàn)民生改善的根本保障。

筆者認(rèn)為，民生資金績(jī)效是衡量民生資金投入相對(duì)于民生福利改善的有效性。民生財(cái)政績(jī)效監(jiān)督需要在民生支出的績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以提高民生資金使用效果為目標(biāo)，對(duì)相關(guān)單位資金使用效益進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。

三、全口徑、全過(guò)程、全透明：強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，保障民生改善的基本方向

盡管財(cái)政監(jiān)督有眾多內(nèi)容，但預(yù)算監(jiān)督顯然居于核心地位。因?yàn)樽鳛檎臼罩в?jì)劃，預(yù)算是政府受民所托、代民理財(cái)?shù)姆晌募Ｃ癖娡ㄟ^(guò)人大會(huì)對(duì)政府實(shí)施的預(yù)算監(jiān)督，是構(gòu)建民生財(cái)政最重要的制度保障。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，要 “實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，由此為我國(guó)強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，切實(shí)改善民生指明了基本方向。

（一）按全面性要求，強(qiáng)化全口徑預(yù)算監(jiān)督

為了切實(shí)保障和改善民生，政府全部收支都應(yīng)納入預(yù)算監(jiān)督的范圍。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算存在的突出問(wèn)題在于兩個(gè)方面：一是政府收支未能全部納入政府預(yù)算；二是，并非所有納入預(yù)算的政府收支都受到了同樣嚴(yán)格的預(yù)算管理與監(jiān)督。大量游離于預(yù)算以外的預(yù)算外資金破壞了預(yù)算的完整性，大大弱化了人大和公眾對(duì)政府資金的依法有效監(jiān)督，由此無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出向民生領(lǐng)域傾斜。近年來(lái)，雖然我國(guó)預(yù)算改革取得重要進(jìn)展并逐步將原來(lái)的不規(guī)范的預(yù)算外資金作為非稅收入納入預(yù)算或設(shè)立財(cái)政專戶管理，但這方面很多資金目前尚未受到同樣嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督和控制。2014年8月全國(guó)人大剛剛通過(guò)新“預(yù)算法”，其第四條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。因此，預(yù)算收支范圍的改革應(yīng)以落實(shí)全口徑預(yù)算為目標(biāo)，即要將政府全部收支納入預(yù)算管理，并使得所有政府收支都受到同樣嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督，從而為我國(guó)民生財(cái)政構(gòu)建提供制度保障。

（二）按規(guī)范性要求，強(qiáng)化全過(guò)程預(yù)算監(jiān)督

民生財(cái)政的基礎(chǔ)在于民主，而財(cái)政監(jiān)督的精髓則在于法治。要實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的法治性，除了政府全部收支進(jìn)入預(yù)算外，還需要將預(yù)算從編制到執(zhí)行的全過(guò)程納入規(guī)范化法治化的監(jiān)督渠道。由此，在預(yù)算編制階段，需要更多借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從預(yù)算編制階段開(kāi)始就設(shè)置更加規(guī)范化和精細(xì)化的預(yù)算科目，特別要細(xì)化民生項(xiàng)目支出；在預(yù)算審批階段，增強(qiáng)人大會(huì)對(duì)民生支出的實(shí)質(zhì)性審查職能，由此需要切實(shí)加強(qiáng)和健全人大會(huì)對(duì)預(yù)算的初審和審查程序，進(jìn)一步賦予人大會(huì)預(yù)算修正權(quán)、民生專項(xiàng)審批權(quán)等；在預(yù)算執(zhí)行階段，則要按規(guī)范性要求，強(qiáng)化人大監(jiān)督的主體作用，通過(guò)嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整程序，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，真正強(qiáng)化對(duì)民生支出的全過(guò)程監(jiān)督。

（三）按公開(kāi)性要求，強(qiáng)化全透明預(yù)算監(jiān)督

有效的財(cái)政監(jiān)督是建立在真實(shí)信息的基礎(chǔ)上的，應(yīng)此，預(yù)算監(jiān)督和民生財(cái)政的要根本實(shí)現(xiàn)還取決于預(yù)算的公開(kāi)性和透明度。近年來(lái)，我國(guó)盡管實(shí)施了多項(xiàng)預(yù)算改革政策，但迄今預(yù)算透明度尚不盡如人意。在一些地方，涉及民生的一些部門預(yù)算還未能實(shí)現(xiàn)公開(kāi)，已公開(kāi)的數(shù)據(jù)也不透明、不具體和不精細(xì)，由此使公眾和社會(huì)監(jiān)督存在相應(yīng)障礙。不透明的預(yù)算造成政府部門自由裁量權(quán)過(guò)大，難以保證民生政策的落實(shí)和民生資金的績(jī)效。未來(lái)改革應(yīng)以 “公開(kāi)透明”為指導(dǎo)來(lái)細(xì)化預(yù)算編制，全面提高財(cái)政透明度，特別在民生支出項(xiàng)目和部門預(yù)算上應(yīng)實(shí)現(xiàn)全透明預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾和立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府民生支出的知情權(quán)，為構(gòu)建民生財(cái)政提供基礎(chǔ)條件。

（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系）