尹繼志

（河北金融學(xué)院，河北 保定 071051）

金融穩(wěn)定理事會(huì)的職能地位與運(yùn)行機(jī)制分析

尹繼志

（河北金融學(xué)院，河北 保定 071051）

金融穩(wěn)定理事會(huì)自2009年成立以來，在促進(jìn)全球金融監(jiān)管體系的改革與完善，推動(dòng)國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行方面開展了卓有成效的工作，現(xiàn)已成為在全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局和國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定者的重要機(jī)構(gòu)。金融穩(wěn)定理事會(huì)機(jī)制化運(yùn)行主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：義務(wù)性加大、約束力增強(qiáng)和授權(quán)性增加。在未來發(fā)展中，金融穩(wěn)定理事會(huì)應(yīng)進(jìn)一步提升自身的代表性和決策機(jī)制的合法性，通過自身的影響力將國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)更緊密地聯(lián)系起來，并進(jìn)一步提升對(duì)成員國(guó)的影響力。

金融穩(wěn)定理事會(huì)；組織結(jié)構(gòu)；機(jī)制化運(yùn)行

2008年爆發(fā)的金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)和金融體系造成了巨大沖擊，危機(jī)促使國(guó)際社會(huì)對(duì)原有的國(guó)際金融監(jiān)管體系和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行反思，并籌劃建立新的金融監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)，制定新的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的過程中，二十國(guó)集團(tuán)（Group of Twenty，G20）異軍突起，成為國(guó)際金融監(jiān)管改革的主要推動(dòng)者，而直接向G20報(bào)告工作的金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）成為了國(guó)際金融監(jiān)管改革的實(shí)體機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)、創(chuàng)新監(jiān)管理念、制定新的監(jiān)管規(guī)則等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、金融穩(wěn)定理事會(huì)的建立與組織結(jié)構(gòu)

1997年爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)，影響到全球金融體系的穩(wěn)定。國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到，構(gòu)建國(guó)際金融穩(wěn)定機(jī)制緊迫而必要。1998年10月3日，七國(guó)集團(tuán)（G7）財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)在華盛頓召開會(huì)議，會(huì)后發(fā)表的聲明指出，亞洲金融危機(jī)暴露出國(guó)際金融體系的缺陷，有必要加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管合作，對(duì)國(guó)際金融體系進(jìn)行全面改革。會(huì)議委托時(shí)任德國(guó)央行行長(zhǎng)提特梅耶（Hans Tietmeyer）與相關(guān)各方協(xié)商，制定國(guó)際金融體系穩(wěn)定機(jī)制方案。1999年2月，在G7波恩會(huì)議上，提特梅耶提交了名為《金融市場(chǎng)監(jiān)督和監(jiān)測(cè)方面的國(guó)際合作與協(xié)調(diào)》的報(bào)告，提議建立金融穩(wěn)定論壇（Financial Stability Forum，F(xiàn)SF），作為國(guó)際金融監(jiān)管合作的平臺(tái)，促進(jìn)國(guó)際金融體系更穩(wěn)定地運(yùn)行。與會(huì)各方接受了這一建議。1999年4月14日，F(xiàn)SF第一次會(huì)議在華盛頓召開，七國(guó)集團(tuán)的財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)出席了會(huì)議。國(guó)際清算銀行（BIS）總裁安德魯·克羅克特（Andrew Crockett）被任命為論壇主席。

FSF在國(guó)際金融領(lǐng)域活躍了近十年，在維護(hù)國(guó)際金融體系穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了一定作用。但FSF存在著諸多缺陷：一是FSF的運(yùn)作和決策機(jī)制沒有正式的制度保障，這使得其具有天然的不穩(wěn)定性，難以全面承擔(dān)國(guó)際金融穩(wěn)定的責(zé)任。二是FSF組織結(jié)構(gòu)較為松散，其本身不是一個(gè)實(shí)體性機(jī)構(gòu)。FSF除設(shè)在巴塞爾的小型秘書處外，未設(shè)其他支持其工作的機(jī)構(gòu)，多數(shù)工作是通過成立特別工作組來完成，這與其所承擔(dān)的維護(hù)全球金融穩(wěn)定的職責(zé)難以適應(yīng)。三是代表性不足，F(xiàn)SF以七國(guó)集團(tuán)為主導(dǎo)，其成員都是發(fā)達(dá)國(guó)家，不能代表全球共同利益，缺乏廣泛的代表性使FSF難以更好地發(fā)揮全球金融穩(wěn)定的作用。

2007年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，進(jìn)而引發(fā)了全球金融危機(jī)。危機(jī)促使各國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管體系進(jìn)行深刻反思，如何增強(qiáng)全球金融體系的穩(wěn)定性再度成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到，亟須建立一個(gè)更具全球代表性的金融穩(wěn)定機(jī)制。

2008年11月15日，G20領(lǐng)導(dǎo)人在華盛頓召開峰會(huì)，就應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)問題展開討論。會(huì)議通過了《華盛頓宣言和行動(dòng)計(jì)劃》，認(rèn)為FSF存在著代表性缺乏問題，應(yīng)進(jìn)行擴(kuò)員，使其在金融危機(jī)應(yīng)對(duì)中扮演重要角色。2009年4月，在G20倫敦峰會(huì)上，與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人決定創(chuàng)立金融穩(wěn)定理事會(huì) （Financial Stability Board，F(xiàn)SB），作為FSF的繼承性機(jī)構(gòu)。2009年6月26日，F(xiàn)SB第一次全體會(huì)議在巴塞爾召開。同年9月25日，《金融穩(wěn)定理事會(huì)章程》在G20匹茲堡峰會(huì)通過。

與FSF相比，F(xiàn)SB具有較強(qiáng)的組織化特征，其成員也更加廣泛，對(duì)維護(hù)國(guó)際金融體系的穩(wěn)定負(fù)有更大的職責(zé)。FSB成員包括G20所有成員國(guó)和西班牙、歐盟委員會(huì)（EC）、國(guó)際清算銀行（BIS）、歐洲中央銀行（ECB）、歐洲委員會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、世界銀行（WB）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）、國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì) （IASB）、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管者協(xié)會(huì)（IAIS）、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）、國(guó)際支付結(jié)算體系委員會(huì) （CPSS）、全球金融系統(tǒng)委員會(huì)（CGFS）和聯(lián)合論壇（SSB）等。

FSB設(shè)有全體會(huì)議、指導(dǎo)委員會(huì)、主席和秘書處。全體會(huì)議是FSB的決策機(jī)構(gòu)，其決議以協(xié)商一致的方式通過。指導(dǎo)委員會(huì)在全體會(huì)議閉會(huì)期間為FSB提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。主席在全體會(huì)議中產(chǎn)生，任期三年，可以連任一次。為了履行工作職能，全體會(huì)議設(shè)常設(shè)委員會(huì)和工作小組。秘書處設(shè)在國(guó)際清算銀行，由秘書長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。秘書長(zhǎng)由主席提名，全體會(huì)議任命。2011年G20戛納峰會(huì)之后，F(xiàn)SB對(duì)章程進(jìn)行了修訂，在原有組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，新增了常務(wù)委員會(huì)（Standing Comm ittees）和三個(gè)特別工作組（Working Groups）。常務(wù)委員會(huì)下設(shè)四個(gè)專門委員會(huì)：即評(píng)估缺陷常務(wù)委員會(huì)（SCAV）、監(jiān)管合作常務(wù)委員會(huì)（SCSRC）、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)常務(wù)委員會(huì)（SCSI）和預(yù)算與資源常務(wù)委員會(huì)（SCBR）。三個(gè)特別工作組是：跨境風(fēng)險(xiǎn)管理工作組、不合作國(guó)家（地區(qū)）專家組和薪酬工作組。

《金融穩(wěn)定理事會(huì)章程》規(guī)定，F(xiàn)SB的宗旨是通過在國(guó)際層面協(xié)調(diào)成員國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局和國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的工作，促進(jìn)金融監(jiān)管規(guī)則的制定和更新，督促國(guó)際金融監(jiān)管政策的實(shí)施；與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)合作，評(píng)估和消除影響全球金融體系穩(wěn)定的不利因素，促進(jìn)全球金融穩(wěn)定。FSB的主要職責(zé)是：（1）評(píng)估影響全球金融體系的脆弱性問題，及時(shí)分析和審查需要采取的監(jiān)管行動(dòng)；（2）促進(jìn)負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的主管機(jī)關(guān)之間的合作與信息交流；（3）監(jiān)控全球金融市場(chǎng)發(fā)展及其對(duì)監(jiān)管政策的影響，并提出政策建議；（4）對(duì)國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的政策發(fā)展工作進(jìn)行審查，促進(jìn)其工作及時(shí)、有效并集中于優(yōu)先事項(xiàng)；（5）為建立國(guó)際監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制定指導(dǎo)方針并提供支持；（6）制定跨境風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急計(jì)劃；（7）同IMF合作建立危機(jī)預(yù)警防范機(jī)制。

FSB的成立標(biāo)志著國(guó)際金融體系穩(wěn)定機(jī)制的建設(shè)邁出了重要一步，為統(tǒng)一全球金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)搭建了實(shí)踐平臺(tái)。FSB的工作目標(biāo)是促進(jìn)全球金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行，通過協(xié)調(diào)各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的工作，促進(jìn)國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則在成員國(guó)的落實(shí)。為實(shí)現(xiàn)這一使命，F(xiàn)SB通過會(huì)議機(jī)制和報(bào)告機(jī)制開展工作，每年3月和9月舉行兩次全體會(huì)議，并根據(jù)實(shí)際需要適時(shí)召開臨時(shí)會(huì)議。FSB還在拉美、亞太、非洲、中東歐等地舉行區(qū)域性會(huì)議，該地區(qū)的非成員國(guó)家均可出席會(huì)議，就當(dāng)?shù)睾腿蚪鹑隗w系的相關(guān)問題展開討論。FSB的主席需要向G20的財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)際貨幣基金組織聯(lián)席會(huì)議報(bào)告工作。

二、金融穩(wěn)定理事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制

（一）義務(wù)性明顯加大

1.FSB要求各個(gè)成員國(guó)自覺遵守和執(zhí)行國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在G20倫敦峰會(huì)宣言中，F(xiàn)SB所有成員國(guó)承諾，保持全球金融穩(wěn)定、加強(qiáng)金融部門的公開性和透明度、執(zhí)行國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。如果某些成員很好地完成執(zhí)行情況，將會(huì)激勵(lì)其他成員更好地遵守和執(zhí)行國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

2.要求FSB的成員國(guó)參與由FSB領(lǐng)導(dǎo)的同行審議（peer review processes）。FSB專門制定了《同行審議手冊(cè)》，明確列出同行審議遵循的指導(dǎo)方針。FSB成員國(guó)必須定期接受同行審議，以此來評(píng)估他們對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的遵守程度。同時(shí)，同行審議也會(huì)把各個(gè)成員國(guó)具體遵守國(guó)際金融標(biāo)準(zhǔn)情況的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行反饋。

3.要求FSB的成員國(guó)每五年接受一次金融部門評(píng)估計(jì)劃（FSAP）的評(píng)估，并且公布他們遵守國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的程度以及《關(guān)于遵守標(biāo)準(zhǔn)和守則的報(bào)告》（ROSC）的具體評(píng)估內(nèi)容。FSAP與ROSC是IMF和WB從1999年開始聯(lián)合實(shí)施的評(píng)估機(jī)制，雖然不是FSB創(chuàng)設(shè)的，但由于受到FSB的高度重視和實(shí)質(zhì)性依托而獲得了新的生命力。FSAP旨在通過對(duì)成員國(guó)金融部門進(jìn)行全面深入分析，幫助其降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的可能性。ROSC旨在通過對(duì)成員國(guó)遵守國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和守則的情況進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。

（二）約束力日益增強(qiáng)

嚴(yán)格說來，F(xiàn)SB并不是一個(gè)國(guó)際法律組織，其發(fā)布的文件并沒有強(qiáng)制約束力。對(duì)于這點(diǎn)，F(xiàn)SB在其章程中已做出說明：“本章程并不計(jì)劃創(chuàng)設(shè)任何法律效力和義務(wù)”。雖然FSB發(fā)布的文件不具有法律約束力，但FSB會(huì)通過加強(qiáng)對(duì)不合作成員國(guó)的監(jiān)督和管理以及要求其自我管理，來達(dá)到增強(qiáng)對(duì)成員國(guó)進(jìn)行約束的目的。其手段主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是加大對(duì)于不遵守FSB相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的不合作成員國(guó)的監(jiān)管。在2009年G20倫敦峰會(huì)發(fā)表的宣言中，明確提出G20各成員國(guó)應(yīng)遵守稅收、反洗錢和反恐怖融資等方面的準(zhǔn)則。G20為應(yīng)對(duì)那些不遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的成員國(guó)，采取設(shè)立對(duì)策工具箱的方法，來達(dá)到對(duì)于不合作成員國(guó)的處罰目的。

二是對(duì)FSB成員國(guó)以及非FSB成員國(guó)加強(qiáng)約束和管理。相比FSF，F(xiàn)SB在成員國(guó)范圍上明顯擴(kuò)大。但與IMF、WB、WTO等國(guó)際機(jī)構(gòu)相比，F(xiàn)SB的成員國(guó)還是明顯偏少。這就面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，F(xiàn)SB越來越多地承擔(dān)起全球金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則制定的責(zé)任，而那些非FSB成員國(guó)并沒有自覺遵守的責(zé)任和義務(wù)，這有可能對(duì)FSB的約束力形成挑戰(zhàn)。而要想讓更多的非FSB成員國(guó)都能自覺地遵守國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，就必須給予非FSB成員國(guó)更大的話語權(quán)。為了解決這個(gè)問題，F(xiàn)SB成立了六個(gè)地區(qū)咨詢小組，包括美洲、亞洲、獨(dú)聯(lián)體、歐洲、中東、北非和南部非洲地區(qū)。大約有150多個(gè)國(guó)家參加了這些小組，每個(gè)小組都包含了FSB的成員國(guó)和非成員國(guó)。這樣做的目的，是為了鼓勵(lì)FSB成員國(guó)和非成員國(guó)之間更好地交換意見、分享觀點(diǎn)。作為FSB的非成員國(guó)，既然給予了它們更大的話語權(quán)，它們也被要求和其他FSB成員國(guó)一樣履行相應(yīng)的義務(wù)，例如接受FSAP。從目前來看，這一做法對(duì)FSB成員以及非FSB成員的約束和管理是有效的。

（三）授權(quán)性不斷增加

2012年G20洛斯卡沃斯峰會(huì)之后，F(xiàn)SB對(duì)其自身授權(quán)進(jìn)行了更新，主要是在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、提升執(zhí)行監(jiān)管能力、機(jī)構(gòu)成員的關(guān)系以及透明度、咨詢以及溝通等方面進(jìn)行了改進(jìn)，具體包括以下幾個(gè)方面：

1.FSB在預(yù)防金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和減少金融危機(jī)方面加強(qiáng)它的持續(xù)性作用，通過脆弱性評(píng)估、前瞻性合作、制定國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，綜合監(jiān)測(cè)成員國(guó)對(duì)金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況并督促其落實(shí)。

2.FSB與SSB、IMF、WB合作，通過監(jiān)管執(zhí)行、同行審查、公開披露的方法，推動(dòng)成員國(guó)對(duì)G20、FSB和其他國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)制定的原則和協(xié)議的遵守和執(zhí)行。

3.FSB按照G20要求如期準(zhǔn)備關(guān)于各種議題的特別報(bào)告。G20戛納峰會(huì)決定，增強(qiáng)FSB在能力、資源和管理方面的授權(quán)性。為此，F(xiàn)SB專門設(shè)立了一個(gè)高級(jí)工作組，由其來遴選和評(píng)估政策建議，并以專門報(bào)告的形式提交給G20會(huì)議。不難看出，F(xiàn)SB已經(jīng)不僅僅作為一個(gè)為成員國(guó)提供對(duì)話和交流的平臺(tái)，更是為G20出謀劃策的智囊機(jī)構(gòu)。G20也正是看到了這一點(diǎn)，在G20戛納峰會(huì)上，同意給予FSB“法律人格和更大的財(cái)政自主權(quán)”（legal personality and greater financialautonomy）。

三、金融穩(wěn)定理事會(huì)成立以來開展的主要工作

FSB自成立以來，致力于防范全球金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，解決全球金融體系的脆弱性問題，推動(dòng)國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定、完善和更新，促進(jìn)全球金融監(jiān)管框架的完善，推進(jìn)國(guó)際聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制和危機(jī)管理跨境合作機(jī)制的建立。

（一）推動(dòng)國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)宏觀審慎管理

全球金融危機(jī)之后，國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到，過去的金融監(jiān)管主要是通過微觀審慎工具來控制個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。然而，此次危機(jī)并非是單家金融機(jī)構(gòu)管理不善，而是金融體系面對(duì)共同的風(fēng)險(xiǎn)暴露。因此，金融監(jiān)管需要在關(guān)注個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，更加關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要措施是實(shí)施宏觀審慎管理。2009年4月，G20倫敦峰會(huì)發(fā)布的《強(qiáng)化合理監(jiān)管，提高透明度》報(bào)告指出，作為微觀審慎管理的重要補(bǔ)充，各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)宏觀審慎管理。峰會(huì)決定由FSB負(fù)責(zé)評(píng)估全球金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并研究開發(fā)宏觀審慎管理工具。2011年2月，F(xiàn)SB向G20財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)提交了《宏觀審慎政策工具和框架》研究報(bào)告，提出了宏觀審慎管理的三大要素：（1）宏觀審慎分析，是監(jiān)管部門對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)來源，發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，為采取宏觀審慎政策提供依據(jù)。（2）宏觀審慎政策工具，是金融監(jiān)管部門防范和控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的手段，如逆周期的資本要求、前瞻性撥備、杠桿率控制、對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)行特別監(jiān)管等。（3）宏觀審慎政策安排，是宏觀審慎管理政策與微觀審慎管理政策的有機(jī)結(jié)合，以及金融監(jiān)管政策與貨幣政策、財(cái)政政策、匯率政策的協(xié)調(diào)配合。在FSB等國(guó)際金融組織的推動(dòng)下，美國(guó)、英國(guó)、歐盟等經(jīng)濟(jì)體先后建立了專門委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)宏觀審慎管理工作。宏觀審慎管理正在成為各國(guó)防范和控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。

（二）推動(dòng)銀行資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的提高

此次全球金融危機(jī)暴露出原有《巴塞爾協(xié)議》的不足：一是對(duì)一級(jí)資本充足率的要求過低。在銀行資本中，真正能吸收損失的是一級(jí)資本，如果這部分在資本總額中占比不高，銀行就難以抵御突如其來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2009年9月，F(xiàn)SB在G20匹茲堡峰會(huì)上提交了《改進(jìn)金融結(jié)構(gòu)》報(bào)告，提出了提高銀行資本質(zhì)量的建議。據(jù)此，BCBS于2009年12月啟動(dòng)了巴塞爾協(xié)議的修訂和完善工作，2010年12月，BCBS公布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》正式文本?！栋腿麪枀f(xié)議Ⅲ》對(duì)銀行總資本充足率維持了8%的原有水平，但將一級(jí)資本充足率的標(biāo)準(zhǔn)從4%提高到6%，其中核心一級(jí)資本充足率標(biāo)準(zhǔn)從2%提高到4.5%。此外，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》要求銀行設(shè)立資本留存緩沖，標(biāo)準(zhǔn)為2.5%，由一級(jí)資本構(gòu)成；另外銀行還應(yīng)設(shè)立逆周期資本緩沖，標(biāo)準(zhǔn)為0—2.5%，由普通股本或其他能夠充分吸收損失的資本構(gòu)成，兩項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定旨在提高銀行在危機(jī)時(shí)期吸收損失的能力。各國(guó)應(yīng)在2013年1月1日前制定實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的法律文件，并開始實(shí)施，2018年底必須達(dá)標(biāo)。

（三）推出對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管的政策措施

金融體系內(nèi)存在著這樣一類機(jī)構(gòu)，它們資產(chǎn)規(guī)模大、交易對(duì)手多、所開展的金融業(yè)務(wù)其他金融機(jī)構(gòu)很難替代。國(guó)際社會(huì)將這類機(jī)構(gòu)稱之為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（System ically important financial institution，SIFI）。SIFI一旦經(jīng)營(yíng)失敗，如果任其倒閉，會(huì)帶來巨大的連鎖反應(yīng)，放大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)甚至引發(fā)金融危機(jī)。2009年4月，G20倫敦峰會(huì)提出加強(qiáng)對(duì)SIFI監(jiān)管的建議。隨后，IMF、BIS和FSB發(fā)布了對(duì)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性進(jìn)行評(píng)估的指引，并將SIFI定義為“在金融市場(chǎng)中承擔(dān)了關(guān)鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的金融機(jī)構(gòu)”。2010年10月，F(xiàn)SB發(fā)布了題為《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)：建議與時(shí)間表》的報(bào)告，并在G20首爾峰會(huì)上獲得通過。FSB認(rèn)為，對(duì)SIFI應(yīng)采取以下監(jiān)管措施：一是提高SIFI的資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，SIFI應(yīng)在正常資本之外設(shè)立附加資本，以增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和吸收損失的能力。二是強(qiáng)化流動(dòng)性管理，對(duì)SIFI應(yīng)建立超額流動(dòng)性考核標(biāo)準(zhǔn)，以此提高其應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是限制SIFI參與某些業(yè)務(wù)活動(dòng)，要求不同類型的業(yè)務(wù)活動(dòng)通過不同的法人機(jī)構(gòu)進(jìn)行，以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的隔離。四是對(duì)SIFI提出更高的公司治理標(biāo)準(zhǔn)，董事會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制、發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性負(fù)最終責(zé)任。五是在對(duì)SIFI的監(jiān)管過程中，應(yīng)加強(qiáng)母國(guó)與東道國(guó)的合作，使得以國(guó)際監(jiān)管聯(lián)席會(huì)的形式對(duì)SIFI面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)評(píng)估成為可能。

（四）提出對(duì)影子銀行體系監(jiān)管的思路

影子銀行體系（shadow banking system）是指游離于傳統(tǒng)銀行體系之外的信用中介機(jī)構(gòu)與信用中介活動(dòng)。批發(fā)業(yè)務(wù)模式、杠桿化操作、低透明度和較少受到監(jiān)管是影子銀行體系業(yè)務(wù)活動(dòng)的主要特征。FSB于2010年12月成立了影子銀行體系工作組，專門研究對(duì)影子銀行體系加強(qiáng)監(jiān)管的問題。2011年，F(xiàn)SB影子銀行體系工作組先后發(fā)布了《影子銀行體系：范圍問題》、《影子銀行體系：進(jìn)展和下一步措施》和《影子銀行體系：強(qiáng)化觀測(cè)和監(jiān)管》三份報(bào)告，對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管提出了總體思路：一是對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管應(yīng)著眼于其業(yè)務(wù)活動(dòng)所產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及其外部性，即影子銀行體系崩潰對(duì)金融穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊和產(chǎn)生的社會(huì)成本。二是對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管措施應(yīng)靈活多樣，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本要求、流動(dòng)性、業(yè)務(wù)范圍等方面都應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管措施應(yīng)進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，監(jiān)管措施應(yīng)具有前瞻性，致力于發(fā)現(xiàn)和預(yù)防潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。四是對(duì)影子銀行體系的監(jiān)管應(yīng)持續(xù)進(jìn)行，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)定期進(jìn)行監(jiān)管后的總結(jié)和評(píng)估，不斷完善監(jiān)管措施。

（五）推動(dòng)對(duì)資產(chǎn)證券化和金融衍生品市場(chǎng)加強(qiáng)監(jiān)管

在此次全球金融危機(jī)中，資產(chǎn)證券化和金融衍生品成了重要的導(dǎo)火索，原因在于市場(chǎng)主體與監(jiān)管部門對(duì)這兩類產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)重視不夠。在美國(guó)等西方國(guó)家，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品鏈條越做越長(zhǎng)，使投資者很難對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；而衍生工具的過度發(fā)展，增加了金融風(fēng)險(xiǎn)傳染的途徑。2009年6月，F(xiàn)SB建議提高金融衍生品市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化程度，通過建立集中清算制度和有效監(jiān)管措施降低金融衍生品交易風(fēng)險(xiǎn)。所有的信用違約掉期應(yīng)在交易所或電子交易平臺(tái)交易，同時(shí)應(yīng)增加場(chǎng)外衍生品交易市場(chǎng)的透明度，確保場(chǎng)外衍生品基礎(chǔ)設(shè)施能夠支持不斷增加的交易量。2009年，由FSB牽頭，組成了由支付結(jié)算體系委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織和歐盟委員會(huì)代表領(lǐng)導(dǎo)下的工作組，就加強(qiáng)衍生品市場(chǎng)監(jiān)管問題展開研究。2010年10月25日，F(xiàn)SB發(fā)布了《實(shí)施場(chǎng)外衍生品市場(chǎng)改革》報(bào)告，對(duì)衍生品合約標(biāo)準(zhǔn)化、中央結(jié)算、交易所或電子交易平臺(tái)交易等方面的問題提出了若干政策建議，并在G20首爾峰會(huì)上獲得通過。在FSB的推動(dòng)下，相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)加快了資產(chǎn)證券化和衍生品市場(chǎng)交易新規(guī)則的制定，例如，支付清算體系委員會(huì)和國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織于2011年3月發(fā)布了《關(guān)于協(xié)調(diào)一致的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》的報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容涉及完善支付體系、建立中央證券存管機(jī)構(gòu)、改進(jìn)證券結(jié)算體系和中央交易對(duì)手、加快交易資料庫(kù)的建立等。

（六）推動(dòng)國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

此次全球金融危機(jī)在對(duì)金融市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊的同時(shí)，也對(duì)既往的金融發(fā)展理念提出了挑戰(zhàn)。國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到，在金融發(fā)展和金融創(chuàng)新中如果只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益，而忽視消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，勢(shì)必會(huì)破壞金融業(yè)賴以生存和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，最終影響到金融體系的穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，成為后危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2008年11月，G20華盛頓峰會(huì)發(fā)表了《關(guān)于金融市場(chǎng)和世界經(jīng)濟(jì)的共同宣言》，明確提出“通過對(duì)投資者和消費(fèi)者保護(hù)給予支持、避免損害公眾利益行為發(fā)生、預(yù)防非法的操縱市場(chǎng)行為和欺騙以及權(quán)力濫用行為?！?011年10月，F(xiàn)SB發(fā)布了《重點(diǎn)涉及信貸的消費(fèi)者金融保護(hù)》以及《消費(fèi)者金融報(bào)告》，提出各國(guó)應(yīng)建立專門的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了金融消費(fèi)者投訴處理程序和糾紛解決機(jī)制，并開展有效的金融消費(fèi)者教育工作。

四、金融穩(wěn)定理事會(huì)的未來發(fā)展

一般來說，由于國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)大多以協(xié)議的形式出現(xiàn)，并非建立在國(guó)際條約的基礎(chǔ)之上，因此不具有法律約束力，由各國(guó)自愿決定是否采納和實(shí)施。FSB也是這樣，其本身并無立法權(quán)，所提出的建議和原則只是一種“軟法”，并無強(qiáng)制約束力，只有成員國(guó)將這些原則和建議納入到本國(guó)法律法規(guī)中才能成為具有法律效力的規(guī)則。不過，自FSB成立以來，在其發(fā)起的金融監(jiān)管改革過程中，國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和法律性質(zhì)正在發(fā)生著變化。FSB單獨(dú)或與其他國(guó)際組織聯(lián)合提出的原則和標(biāo)準(zhǔn)越來越被視為某種意義上的最低標(biāo)準(zhǔn)，即使不能強(qiáng)制要求所有國(guó)家都來實(shí)施，也會(huì)通過對(duì)不合作國(guó)家采取相應(yīng)的反制措施來鼓勵(lì)實(shí)施。上述發(fā)展變化將對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的變化帶來何種影響還有待進(jìn)一步觀察，但從FSB的運(yùn)行和近年來工作進(jìn)展情況看，為了進(jìn)一步提高政策的有效性和自身的影響力，在未來發(fā)展中應(yīng)注意解決好一些相關(guān)問題。

首先，進(jìn)一步提升FSB金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定者的代表性和決策機(jī)制的合法性。如果國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)僅僅被視為建議，那么標(biāo)準(zhǔn)制定過程和程序不是那么重要；但如果這些標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上具有準(zhǔn)強(qiáng)制性，就需要由那些得到共同承認(rèn)的有權(quán)機(jī)構(gòu)給予某種形式的正式批準(zhǔn)。這意味著這樣的機(jī)構(gòu)要有更為廣泛的代表性，以及更加清晰和透明的決策程序。作為“軟法”性質(zhì)的規(guī)則，國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值也許不在于其“約束力”而在于其“吸引力”，亦即代表國(guó)際先進(jìn)的監(jiān)管理念，解決影響金融穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)問題，為多數(shù)國(guó)家的立法者和監(jiān)管者所接受。金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的廣泛代表性無疑有助于強(qiáng)化這些標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性和影響力，特別是當(dāng)這些監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)越來越多地與一定的激勵(lì)和約束機(jī)制掛鉤，呈現(xiàn)出某種程度的強(qiáng)制趨勢(shì)時(shí)，程序正當(dāng)性方面的考量就顯得更加重要。迄今為止，國(guó)際金融監(jiān)管改革呈現(xiàn)出危機(jī)推動(dòng)型的特征，在金融危機(jī)肆虐時(shí)期，為了降低金融危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的危害，新的國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則易于為各國(guó)所接受；而當(dāng)危機(jī)漸行漸遠(yuǎn)，國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定和更新回歸常態(tài)時(shí)，F(xiàn)SB的代表性和決策機(jī)制的合法性就會(huì)受到更多關(guān)注，如果在這方面存在較多的質(zhì)疑，其工作的開展以及制定的監(jiān)管規(guī)則的接受就會(huì)受到影響，這恐怕是FSB在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和下一階段工作中需要面對(duì)的問題。

其次，使FSB成為全球金融監(jiān)管權(quán)威機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的全球金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已有很多，已經(jīng)形成了一個(gè)較為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，其中FSB是連接著最多國(guó)際金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核心組織，應(yīng)該成為最具權(quán)威性的全球金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，F(xiàn)SB卻并不具備強(qiáng)制要求其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施其目標(biāo)的應(yīng)有地位。加之各國(guó)政府都不愿將對(duì)本國(guó)金融體系的監(jiān)管權(quán)讓渡給某一國(guó)際組織，因此FSB在國(guó)際金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中有效協(xié)調(diào)各方合作還存在一定難度。此外，F(xiàn)SB所制定的各項(xiàng)金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)都是成員通過協(xié)商和一致同意達(dá)成的，而且是在自愿基礎(chǔ)上來執(zhí)行和遵守，難以形成實(shí)際有效的約束。但是，國(guó)際金融監(jiān)管實(shí)踐表明，國(guó)際金融監(jiān)管的“軟法”并不是可有可無的建議或口號(hào)，而是指示著國(guó)際金融監(jiān)管實(shí)踐和國(guó)際金融監(jiān)管立法的趨勢(shì)和方向。“軟法”雖然不具有強(qiáng)制約束力，但卻有助于國(guó)際習(xí)慣的形成和條約的產(chǎn)生。對(duì)于FSB來說，怎樣使各成員國(guó)對(duì)這些“軟法”文件加以必要的關(guān)注和重視，在本國(guó)監(jiān)管立法和監(jiān)管實(shí)踐中加以必要的引入，使之成為各國(guó)金融監(jiān)管立法中不可忽視的部分，既是FSB相關(guān)文件由“軟法”向“硬法”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，也是使FSB自身成為一個(gè)普遍認(rèn)可且具有強(qiáng)制約束力的全球金融監(jiān)管權(quán)威機(jī)構(gòu)的努力方向。對(duì)于FSB而言，近期應(yīng)采取有效措施，探索更好的執(zhí)行路徑；遠(yuǎn)期則應(yīng)構(gòu)建規(guī)范的立法和執(zhí)行體系，使其所制定的文件成為成員國(guó)自愿接受的規(guī)范和指引。

再次，通過FSB將國(guó)際金融機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)更緊密地聯(lián)系起來。通常國(guó)際金融機(jī)構(gòu)（如IMF、WB等）能夠密切追蹤全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，分析全球經(jīng)濟(jì)、金融失衡原因以及金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)價(jià)格變化，但其與監(jiān)管規(guī)則制定者之間的信息交流并不全面。金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)（如BCBS）在制定金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往并不太重視對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融形勢(shì)的預(yù)期和判斷，而是根據(jù)已往的金融風(fēng)險(xiǎn)或金融危機(jī)案例，來制定防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。因此，如何加強(qiáng)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與溝通，并使二者實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是十分必要的。使國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融穩(wěn)定問題更加關(guān)注，而金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的變化更為敏感，制定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)更加切合金融穩(wěn)定實(shí)踐的需要，使二者在維護(hù)全球金融穩(wěn)定方面形成合力，對(duì)于與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)有著緊密聯(lián)系，并在其中發(fā)揮著紐帶和橋梁作用的FSB而言，是需要考慮的問題。

第四，進(jìn)一步提升FSB對(duì)成員國(guó)的影響力。各國(guó)政府參與國(guó)際金融監(jiān)管合作的積極性并不是一致的，常常表現(xiàn)為時(shí)斷時(shí)續(xù)。在發(fā)生全球金融危機(jī)時(shí)，各國(guó)政府對(duì)金融監(jiān)管的國(guó)際合作熱情較高，積極參與國(guó)際金融監(jiān)管合作平臺(tái)的建設(shè)，新的國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)也容易被接受。但危機(jī)過后，一些國(guó)家政府對(duì)金融監(jiān)管合作表現(xiàn)得就不甚積極，這種情況是不利于FSB全面發(fā)揮其穩(wěn)定全球金融體系的職能的。另外，各國(guó)中央銀行更傾向于將BIS作為主要合作平臺(tái)，對(duì)貨幣政策的重視程度遠(yuǎn)高于銀行監(jiān)管。而各國(guó)的金融監(jiān)管當(dāng)局更愿意接受BCBS和IOSCO的規(guī)則和建議。因此，怎樣使各國(guó)中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局積極參加FSB的活動(dòng)，主動(dòng)承擔(dān)其工作任務(wù)，自愿接受FSB的規(guī)則和建議，并在本國(guó)金融監(jiān)管法律法規(guī)制定中積極引入，使之成為金融監(jiān)管立法中不可忽視的部分，從而進(jìn)一步提升FSB對(duì)成員國(guó)的影響力，也是一個(gè)需要考慮的問題。

[1]Communiquéof G-7 Finance M inisters and Central Bank Governors[EB/OL].http：//www.fsforum.org/press/pr_ 990220.2012-10-15.

[2]Re-establishmentof the FSF as the Financial Stability Board，Prepared remarks by Mario Draghi Chairman of the Financial Stability Forum at conclusion of London Summ it[EB/OL].http：//www.fsforum.org/publications/r_ 090402.2012-04-16.

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) XY，GX）

Since its foundation in 2009，the financialstability board hasmade remarkable achievements in promoting the reform and improvementof the global financial regulatory system and promoting the formulation and implementation of the international financial regulatory standards.It has now become an important institution of global financial coordination and international financial regulatory standard-setter.The runningmechanism of financial stability board is mainly manifested in three aspects：more compulsory，more binding and increased authorization.In future development，the financialstability board should furtherenhance its representativenessand the legitimacy of the decision-making mechanism.With its influence，it should closely link the international financial institutions and regulatory standards-setting bodies to further enhance its influence on themembers.

financialstability board，theorganizationalstructure，runningmechanism

F830

B

1674-2265（2014）01-0024-06

2013-11-15

尹繼志（1959-），男，河北承德人，河北金融學(xué)院金融系教授，研究方向?yàn)榻鹑诒O(jiān)管與貨幣政策。