張 斌

就業(yè)與社會(huì)保障

現(xiàn)行政府收入體系存在的主要問題

張 斌

1.政府收入制度的法治化。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的背景是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，考慮到與經(jīng)濟(jì)體制改革配套的工商稅制改革處于探索和不斷調(diào)整的過程中，長(zhǎng)期以來，我國實(shí)行的是授權(quán)國務(wù)院立法的體制。迄今為止，實(shí)體稅法中只有企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、車船稅三個(gè)稅種是由人大立法通過的，占全部稅收收入的比重僅有1/4左右。

我國政府收入制度的法治化進(jìn)程滯后不僅體現(xiàn)在實(shí)體稅法中國務(wù)院授權(quán)立法的稅種太少，更重要的是大量具有稅收性質(zhì)，面向社會(huì)無償征收的政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的立法權(quán)甚至分散在各個(gè)政府部門，相當(dāng)一部分“隱性稅收”的立法級(jí)次比“暫行條例”還要低，而且往往是由特定部門?？顚Ｓ玫模@不僅造成了社會(huì)非稅負(fù)擔(dān)沉重，不利于控制宏觀稅負(fù)水平，同時(shí)也造成了政府財(cái)力的分割。

2．政府收入核算與政府資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)計(jì)?，F(xiàn)行的政府收入統(tǒng)計(jì)依據(jù)的是現(xiàn)金收付制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制。大量政府收入，如債務(wù)收入屬于負(fù)債增加導(dǎo)致的現(xiàn)金流入，國有資產(chǎn)、國有資本轉(zhuǎn)讓收入實(shí)際上是資產(chǎn)變更導(dǎo)致的現(xiàn)金收入，在土地批租制下的土地出讓收入實(shí)質(zhì)是政府一次性收取的數(shù)十年的租金收入?，F(xiàn)行的以現(xiàn)金收付為基礎(chǔ)進(jìn)行的收入統(tǒng)計(jì)，缺乏政府總體資產(chǎn)負(fù)債狀況統(tǒng)計(jì)信息，難以對(duì)政府收入進(jìn)行中長(zhǎng)期合理預(yù)測(cè)，也難以準(zhǔn)確判斷政府的償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.國有資本、國有資產(chǎn)(資源)收入有待加強(qiáng)。在現(xiàn)行的政府收入體系中，國有資本經(jīng)營收入和國有資產(chǎn)(資源)有償使用的收入占政府收入的比重偏低。大量礦產(chǎn)資源和特許經(jīng)營權(quán)收入未能通過公開拍賣的方式轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政收入，而通過劃撥或低價(jià)轉(zhuǎn)讓的形式流入企業(yè)，而以劃撥方式獲取資源開采權(quán)的國有資源類企業(yè)，其利潤(rùn)中包含了大量國有資源租金。此外，部分政府部門利用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)獲取的經(jīng)營性收入的管理也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.政府收入中非稅收入和?？顚Ｓ庙?xiàng)目比重偏高?，F(xiàn)行政府收入體系中，稅收之外的政府強(qiáng)制性收入的比重偏高，尤其是地方政府收入中非稅收入的比重偏高。而大量的非稅收入項(xiàng)目，如政府性基金不僅立法級(jí)次低，其使用也是專款專用的。?？顚Ｓ檬杖肱c統(tǒng)籌使用收入的背后是各政府部門對(duì)財(cái)政資金的分割，隨著政府職能調(diào)整而適時(shí)進(jìn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了財(cái)政資金分配固定化、部門化的傾向，而且造成了大量政府資金沉淀在各個(gè)基金項(xiàng)目中，不利于提高資金的使用效率。

5.全口徑政府預(yù)算有待完善。盡管我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全部政府收支納入預(yù)算管理，但是現(xiàn)行的公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)各項(xiàng)政府收入的分類管理和各預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)并不明晰。

很多非稅收入的項(xiàng)目具有間接稅的性質(zhì)，不僅在征收方面具有強(qiáng)制性，而且會(huì)直接增加企業(yè)的經(jīng)營成本從而影響商品和服務(wù)的價(jià)格。

(夏摘自《中國國情國力》2014年第3期《構(gòu)建兼顧公平與效率的政府收入體系》)