巴曙松

化解債務(wù)風(fēng)險需“組合拳”

巴曙松

2013年12月30日，審計署公布了《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，從總量上來看總體風(fēng)險可控，但一些結(jié)構(gòu)性變化值得關(guān)注。

近年來，城投債平均期限有下降趨勢。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年城投債的加權(quán)發(fā)行年限為6年，期限較前幾年有所下降，票面利率為6.1%。2014年城投債到期量大于2013年，現(xiàn)有存量城投債償債高峰在2017～2019年，2018年達(dá)峰值?，F(xiàn)有發(fā)行未到期的城投債約3.2萬億元，從到期的結(jié)構(gòu)上來看，2014年、2015年兩年暫未達(dá)償付高峰期，高點出現(xiàn)在2017～2019年，這3年占比達(dá)全部未償付債務(wù)的64%，其中高峰為2018年，當(dāng)年需償還的債務(wù)達(dá)到8017億元。就短期來看，2014年的償債壓力略高于2015年，2014年、2015年的到期量分別為3245億元和2341億元。

對于地方政府債務(wù)，當(dāng)前的共識是不存在整體償債風(fēng)險，但是存在流動性風(fēng)險。從分級政府角度看，風(fēng)險最大的是縣級和市級政府，但是加權(quán)全部的債務(wù)，償債壓力最大的則是省級政府，其次是市級政府。背后的原因是政府的層級越高，信用等級越高，其負(fù)債模式更多的是或有負(fù)債，而低等級的政府則更多地依賴直接負(fù)債，加之財政收入在各等級政府之間的不均衡分配，也就導(dǎo)致如上差異的債務(wù)風(fēng)險狀況。當(dāng)前，流動性風(fēng)險指標(biāo)高于國際警戒線的水平(10%)，也存在一定的債務(wù)壓力。但筆者認(rèn)為，償債壓力將會逐年遞減，2015年之后償債指標(biāo)應(yīng)落在10%以內(nèi)。

總體判斷，債務(wù)化解之道應(yīng)用長短期政策“組合拳”發(fā)力。

當(dāng)前中國地方債務(wù)風(fēng)險集中表現(xiàn)為流動性風(fēng)險，但在經(jīng)濟(jì)增長中樞下移疊加局部性債務(wù)風(fēng)險時，流動性風(fēng)險亦不容忽視。存量債務(wù)可通過“長久期債務(wù)替換短久期債務(wù)”等債務(wù)重組來應(yīng)對流動性風(fēng)險。同時，在財政部的有效監(jiān)管下，地方債的發(fā)行權(quán)可探索下放至省一級政府，使發(fā)債主體和償債主體逐步一致。

長期來看，則需財稅、土地、金融多方面改革配套組合發(fā)力，建立地方政府融資的可持續(xù)機(jī)制。筆者建議：

加強債務(wù)擴(kuò)張的行政考核約束。目前新的地方政府考核辦法將政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，把積極化解歷史遺留債務(wù)問題作為考核評價的重要內(nèi)容，從源頭上有利于遏制債務(wù)的快速增長。

加快理順中央和地方的財權(quán)事權(quán)分配，為地方政府開征新的稅種。近期財政部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見》，意味著財稅體制改革邁出了實質(zhì)性一步。未來應(yīng)逐步完善省級以下財政體制，加大對縣級基本財力保障的投入力度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。加快推出房產(chǎn)稅，為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的收入流。同時，強化財政紀(jì)律約束，嚴(yán)格政府舉債程序。

健全市場化投融資機(jī)制。首先，未來金融部門繼續(xù)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要提高直接融資占比。發(fā)揮企業(yè)債、市政債、中票等融資工具的作用，強化信息披露和市場化的競價機(jī)制；其次，應(yīng)當(dāng)新設(shè)立專門的政策性銀行，發(fā)揮其貸款期限長、利率相對較低的作用，降低債務(wù)壓力；再次，放開市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)多元化資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，拓展ABS、ABN、城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金等新型融資方式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)用。

(夏摘自《經(jīng)濟(jì)》2014年第3期《化解債務(wù)風(fēng)險需“組合拳”》)