課題組

深化財政改革，增強地方財政能力

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地方政府財政能力不足也是驅使地方政府大幅度依賴土地運營、土地財政的原因之一。尤其是自“營改增”以來，地方政府的財源建設已經(jīng)到了需要從政府間財政體制變革來著手的地步。總體來看，我國政府間財政關系的穩(wěn)定變革，首先需要解決好預算管理改革和地方稅收體系建設等問題。

預算管理改革的主要目的是統(tǒng)一預算，公開透明。我國目前的預算體系包括公共財政預算、基金預算、國有資本金預算和社會保障預算。就近年來預算改革的成就看，政府收入基本上納入預算管理，預算外資金已經(jīng)成為歷史。但四個預算并立的現(xiàn)實依然說明預算編制和立法審查諸方面缺乏統(tǒng)一、缺乏統(tǒng)籌。作為土地財政的重要組成部分的土地出讓收入目前是在基金預算內編制的，財政部門缺乏統(tǒng)籌能力，立法部門也沒有給予足夠的審議，客觀上助長了這部分收支的隨意性。因此，預算改革的方向應該是逐步打破公共預算和基金預算的分割，增強財政部門的預算統(tǒng)籌能力和人大的審核力度。這為規(guī)范土地財政提供預算控制的基礎。

構建地方稅收體系是增強地方政府財政能力的重要一環(huán)，一是推動開征真正意義上的房地產稅。這一方面可以為地方政府奠定較為客觀的財政基礎，減輕對土地財政的依賴，另一方面也有助于平抑房地產價格。目前，滬渝兩地房地產稅改革試點具有十分重要的意義，但由于尚處于試點階段，制度建設、機制理順意義多過于資金籌集意義。著眼于未來，在積極擴大房產稅改革試點城市范圍的基礎上，還應對房產稅的征收范圍和征收方式調整，逐步將其打造成地方政府的主體稅種。二是全面改革資源稅費制度、加快推進資源稅改革向原油、天然氣之外的其他金屬、非金屬礦的“擴圍”，有助于增強地方政府特別是西部資源富聚而發(fā)展相對落后地區(qū)地方財政能力，助推其城市化建設進程。三是改革城鎮(zhèn)維護建設稅，使之成為城鎮(zhèn)化建設和維護的重要地方財政資金來源。遵循稅種獨立性、便利性、普遍性的原則，改變目前城市維護建設稅作為“三稅”(增值稅、消費稅和營業(yè)稅)的附加稅的地位，擴大其征收范圍，改變其計稅依據(jù)，對納稅人不分內外，凡有經(jīng)營收入的單位和個人都應按其銷售收入、營業(yè)額和其他經(jīng)營收入為計稅依據(jù)進行征稅。一方面，使其成為獨立的稅種，提高其地位，更好地發(fā)揮作用。另一方面，也可以擴大稅基，穩(wěn)定稅源，保證收入。四是適時開征遺產稅和贈與稅。根據(jù)繼承法合理確定納稅人、課稅對象范圍以及稅前扣除項目，按照輕稅、簡便原則設計稅率和確定起征點，盡快建立財產登記制度，以便創(chuàng)造良好的基礎條件。

在預算管理改革和地方稅收體系建設的基礎上，依據(jù)“財力與事權相匹配”的原則，重點就“支出責任與事權相適應”方面進行改革。為此，首先要考慮將諸如養(yǎng)老、土地規(guī)劃管理、司法等領域的支出責任上收到中央政府，減輕地方政府的財政壓力；其次，通過轉移支付制度改革，清理歸并專項轉移支付，增強一般性轉移支付能力，增強對地方政府基本公共服務的財力保障。其中，要考慮到對諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共交通等領域基礎設施建設的保障力度，以減輕地方政府依賴土地財政進行相關領域基礎設施的程度。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第5期《土地財政規(guī)模效應、成因分析及其規(guī)范路徑》