蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院 成濤林

地方政府債務(wù)理論：國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述及研究展望*

蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院 成濤林

一、引言

地方政府債務(wù)由來已久，一直在半明半暗的狀態(tài)下運(yùn)行，也沒有引起國(guó)家層面過多的關(guān)注。國(guó)際金融危機(jī)以來，由于全國(guó)上下財(cái)政收入增幅明顯放緩，地方財(cái)政收支壓力陡增加大，甚至引發(fā)了地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)不穩(wěn)定，地方政府債務(wù)才逐漸引起中央的高度關(guān)注。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模之大、增長(zhǎng)速度之快、部分地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)凸顯引起了全國(guó)上下的高度關(guān)注和重視，引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注與討論。2013中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一，這也是以往歷次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議從未有過的。因此，加強(qiáng)新形勢(shì)下地方政府債務(wù)研究對(duì)構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際的地方政府債務(wù)管理體制機(jī)制具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍崂砗头治鰢?guó)內(nèi)已有研究文獻(xiàn)，總結(jié)其科學(xué)合理有效的政策建議，能夠?yàn)榻窈罄^續(xù)開展研究打下基礎(chǔ)；找出其存在不足，能夠指出今后的研究方向，從而進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府債務(wù)理論研究。

二、國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)的研究

對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的研究從本世紀(jì)初就已開始，只不過沒有當(dāng)前這么集中和普遍。國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)方面的研究成果非常多，研究視角和研究方法也多種多樣。本文將按一定的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)而劃分(如研究對(duì)象、研究主題、研究范圍)來回顧他們的研究成果。他們從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)成因、地方政府債務(wù)治理和化解、以具體某個(gè)地區(qū)為樣本、國(guó)內(nèi)外地方政府債務(wù)管理比較等多方面進(jìn)行了研究。

(一)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

李經(jīng)緯從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)視角研究了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。他認(rèn)為，由于政治經(jīng)濟(jì)制度、法制狀況及民族文化等會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家所能承受的地方政府債務(wù)的最大規(guī)模產(chǎn)生巨大的影響，因而在由制度及文化各不相同的國(guó)家組成的國(guó)際社會(huì)建立一個(gè)全球通用的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量的指標(biāo)是行不通的，而使用這樣的標(biāo)準(zhǔn)也是不科學(xué)的，甚至在同一個(gè)國(guó)家，建立一個(gè)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量的量化指標(biāo)也是不現(xiàn)實(shí)的。根治地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須從制度性策略入手，實(shí)現(xiàn)制度變遷。在實(shí)現(xiàn)合適的制度變遷之前，應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)條件，采取各種技術(shù)性策略，緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遏制其惡性發(fā)展。①繆小林基于社會(huì)福利最大化理論，認(rèn)為由于沒有制定地方債務(wù)規(guī)模約束和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，從而導(dǎo)致債務(wù)過快增加和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的潛在危險(xiǎn)。他以西部某省為樣本，從債務(wù)結(jié)構(gòu)和債務(wù)負(fù)擔(dān)兩個(gè)層面構(gòu)建了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，采用因子分析對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)進(jìn)行綜合判斷，在此基礎(chǔ)上采用HP濾波方法對(duì)其趨勢(shì)和波動(dòng)進(jìn)行了分解。研究發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)地方政府性債務(wù)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，從風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)看主要來源于靜態(tài)承債壓力的風(fēng)險(xiǎn)和靜態(tài)償還能力的風(fēng)險(xiǎn)。②馬海濤(2004)從地方政府債務(wù)的概念出發(fā)，認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有區(qū)域性、復(fù)雜性、層次性。傳遞性四個(gè)特點(diǎn)，并體現(xiàn)在債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率和外部四個(gè)方面；而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源于經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制和債務(wù)管理三個(gè)層面，應(yīng)從體制改革和管理改革兩個(gè)方面防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。③張?chǎng)?2012)認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在債務(wù)規(guī)模、債務(wù)使用、償債資金來源、抵押擔(dān)保等四個(gè)方面，而導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因主要是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、地方政府投融資行為泛化、政府?dāng)U張的宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響、地方政府舉債缺乏有效監(jiān)管。應(yīng)重新劃分中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)、加強(qiáng)債務(wù)資金使用和管理、建立健全政府債務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。④

(二)地方政府債務(wù)成因。

唐云峰運(yùn)用委托代理理論框架研究了我國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張機(jī)制，認(rèn)為地方政府債務(wù)擴(kuò)張一方面是由于上下級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不對(duì)稱，財(cái)力小于其承擔(dān)的各種支出。在地方政府與上級(jí)政府及本地公眾的雙重委托代理關(guān)系中，一些制度性安排扭曲了委托代理關(guān)系，缺乏良好的機(jī)制讓地方公眾選擇有效的委托代理合約來保證在地方主要官員按其自身利益最大化條件下實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，缺乏讓地方公眾對(duì)地方主要官員進(jìn)行選擇和考核的機(jī)制，這是地方債務(wù)形成和擴(kuò)張的根源。⑤李硯忠認(rèn)為，雖然目前對(duì)地方政府債務(wù)的成因有很多分析和解釋，但都不足以說明地方政府債務(wù)產(chǎn)生的真正原因；而地方政府債務(wù)產(chǎn)生與擴(kuò)大的深層次原因在于中央政府與地方政府在改變雙方間財(cái)權(quán)與事權(quán)分配現(xiàn)狀時(shí)的不積極、地方政府作為“雙重代理人”對(duì)預(yù)算與效用最大化的追求、地方政府在效用最大化追求過程中的設(shè)租與尋租行為。⑥馬金華認(rèn)為，地方政府債務(wù)的成因非常復(fù)雜，既有現(xiàn)行政績(jī)考核制度的原因，也有政府投融資體制改革進(jìn)展緩慢的原因；既有地方政府債務(wù)管理水平低下的原因，也有中央政府監(jiān)管不力的原因。具體而言，2006年之前的債務(wù)原因主要是財(cái)政體制；2006年之后的債務(wù)是財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式共同推動(dòng)，為“保增長(zhǎng)、促穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。⑦。韓增華認(rèn)為，1994年分稅制改革是造成中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的財(cái)政體制根源。另一方面，現(xiàn)行官員的提拔和任期制度導(dǎo)致地方政府管理者追求短期政績(jī)，使得地方政府管理者在一定程度上積極參與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加過程。分稅制與人事制度兩個(gè)層次的制度安排都潛在激勵(lì)地方政府負(fù)債發(fā)展，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累。⑧

(三)地方政府債務(wù)治理和化解。

李京城認(rèn)為，在化解和防范地方政府債務(wù)問題上，應(yīng)有效化解舊債、積極防范不合理新債。在舊債方面，要因地制宜分類處理，建立和落實(shí)償債基金，建立和化解地方政府債務(wù)的激勵(lì)政策，中央財(cái)政承擔(dān)一定的償還責(zé)任。在新債方面，要理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步完善財(cái)政體制，建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，改革基層機(jī)構(gòu)、減少財(cái)政供養(yǎng)人員。同時(shí)，并允許地方政府為地方公共產(chǎn)品融資發(fā)現(xiàn)地方政府債券。⑨崔軍(2011)從短期和長(zhǎng)期研究了我國(guó)地方政府債務(wù)治理問題。地方政府債務(wù)治理的近期目標(biāo)是清理融資平臺(tái)公司及其債務(wù)；而長(zhǎng)效機(jī)制是增強(qiáng)地方財(cái)力與規(guī)范債務(wù)管理。⑩毋曉雷認(rèn)為，防范地方債風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)深化財(cái)稅體制改革，賦予地方政府一定的融資權(quán)，依據(jù)市場(chǎng)化信用評(píng)級(jí)制度，給予不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、籌資能力、發(fā)債信譽(yù)的地方政府不同的發(fā)債待遇；出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，形成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警機(jī)制，促進(jìn)地方政府負(fù)債的公開透明、便于監(jiān)管，引入破產(chǎn)機(jī)制迫使地方政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律負(fù)債；建立專門統(tǒng)籌地方政府債務(wù)的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的監(jiān)督和管理，將地方政府債務(wù)的舉借和籌措計(jì)劃、債務(wù)使用情況等納入規(guī)范化管理。白重恩(2013)建議應(yīng)建立一個(gè)以市政債市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，有自我約束(風(fēng)險(xiǎn)控制)機(jī)制的地方政府債務(wù)融資體制，主要包括以下幾個(gè)內(nèi)容：對(duì)地方政府風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果允許部分城市發(fā)行市政債，同時(shí)提高市政債的信用評(píng)級(jí)可信度；通過立法規(guī)定地方政府債務(wù)的上限，明確中央政府不對(duì)地方市政債承擔(dān)償還責(zé)任，同時(shí)地方人大應(yīng)建立對(duì)其發(fā)債和償債能力的自我評(píng)估和約束機(jī)制；建立地方政府債務(wù)違約預(yù)警體系，加強(qiáng)對(duì)發(fā)生地方政府債務(wù)違約事件的處理，并實(shí)施有條件的債務(wù)重組；賦予地方政府若干稅收立法權(quán)，建立比較穩(wěn)定的一般性轉(zhuǎn)移支付公示，并減少上級(jí)政府增加下級(jí)政府支出責(zé)任而不給予相應(yīng)財(cái)力的做法。俞喬(2013)從中央政府、地方政府、金融機(jī)構(gòu)、私人部門等四個(gè)角度就如何治理地方債提出了建議。他認(rèn)為，首先，中央政府不能再通過超發(fā)貨幣、用隱性的通貨膨脹稅來化解未來可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這可能會(huì)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳遞為匯率風(fēng)險(xiǎn)；其次，地方政府要削減支出，降低效益低下的各類投資，在覆蓋未來利息支出的同時(shí)，逐步降低債務(wù)存量水平；再次，銀行需對(duì)理財(cái)產(chǎn)品和其他渠道流向地方債務(wù)的資金分類清理，對(duì)于已形成或可能形成的呆壞賬，應(yīng)借鑒過往的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行及時(shí)、有效的處置；最后，采用多種方式實(shí)施“政府部門—私人部門”間的資產(chǎn)與資金交易。此外，還有吳紅、胡一帆、安國(guó)俊、黃益平、彭文生、趙全厚等人也就如何化解地方政府債務(wù)提出了建議。

(四)國(guó)外地方政府債務(wù)管理比較研究。

地方政府債務(wù)不是中國(guó)一家獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的事物，西方發(fā)達(dá)國(guó)家也有地方債務(wù)。因此，介紹和了解西方國(guó)家地方政府債務(wù)管理情況，結(jié)合我國(guó)自身實(shí)際，合理借鑒其經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)地方政府債務(wù)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。為此，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者就此進(jìn)行了研究。宗正玉分別從地方政府舉債權(quán)限、方式、用途及機(jī)構(gòu)設(shè)置，地方政府債務(wù)管理體制，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制這三個(gè)層面介紹了世界各國(guó)的基本情況。敬沛研究了“金磚四國(guó)”地方政府債務(wù)管理的做法及其對(duì)我國(guó)的借鑒，認(rèn)為應(yīng)減少管理層次，降低行政成本，提高管理效能；改善地方債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，適當(dāng)放開地方政府債務(wù)融資，把隱性債務(wù)顯性化；推動(dòng)相關(guān)財(cái)政改革，綜合治理地方債務(wù)問題；提高地方財(cái)政及債務(wù)信息的透明度，發(fā)揮社會(huì)公眾和市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)管引導(dǎo)作用。任太介紹了澳大利亞地方政府債務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，歷史階段，地方債管理的主要內(nèi)容、方法、特點(diǎn)和成效；認(rèn)為我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化法制權(quán)威，構(gòu)建和創(chuàng)新地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告和信息公開制度，建立地方政府債務(wù)決策、激勵(lì)約束、投融資、績(jī)效考核、信用評(píng)級(jí)等機(jī)制。財(cái)政部預(yù)算司分別從舉債權(quán)限與方式、債務(wù)管理模式、管理機(jī)構(gòu)、硬預(yù)算約束、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、透明度、糾錯(cuò)及風(fēng)險(xiǎn)化解、懲罰措施等八個(gè)方面綜述了世界上53個(gè)主要國(guó)家地方政府債務(wù)管理的情況。認(rèn)為，我國(guó)中央財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，采取制度約束和行政控制相結(jié)合的管理模式，建立適合我國(guó)國(guó)情的債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系、硬化預(yù)算約束。安立偉分別從美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞這四個(gè)國(guó)家地方政府舉債主體、舉債用途、債務(wù)規(guī)模、管理機(jī)構(gòu)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范等五個(gè)方面總結(jié)了這四個(gè)國(guó)家地方政府債務(wù)管理方面的共性做法，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府舉債主體地位；建立健全債務(wù)管理機(jī)構(gòu)；規(guī)范債務(wù)資金運(yùn)行程序；推進(jìn)債務(wù)信息公開。楊聰杰分別介紹了聯(lián)邦制和單一制國(guó)家地方政府債務(wù)管理的具體做法，并歸納總結(jié)了五個(gè)共性特點(diǎn)：政府級(jí)次少，法治化管理，建立了系統(tǒng)化的管理體系，規(guī)范和靈活的轉(zhuǎn)移支付制度，以長(zhǎng)期債為主。在此基礎(chǔ)上，他認(rèn)為我國(guó)應(yīng)允許地方政府適度融資，以立法形式規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，加快各項(xiàng)配套制度改革。鄧淑蓮分別介紹了國(guó)際上地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)行政控制、市場(chǎng)控制、規(guī)則控制、合作協(xié)調(diào)控制的四種機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)做法，認(rèn)為我國(guó)地方債務(wù)管理應(yīng)首先選擇規(guī)則控制機(jī)制，以法律建立清晰的債務(wù)管理規(guī)則；與此同時(shí)，還應(yīng)盡快建立與市場(chǎng)控制機(jī)制相適應(yīng)的財(cái)政管理制度，主要有：地方政府經(jīng)常預(yù)算與資本預(yù)算相分離，建立規(guī)范、公開透明的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，建立地方政府定期的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，制定資本發(fā)展計(jì)劃。

(五)以具體地區(qū)為樣本的研究。

前述參考文獻(xiàn)都是大多基于理論層面的研究，沒有針對(duì)具體的地方而展開，缺乏一定的個(gè)性特征。但國(guó)內(nèi)也有幾個(gè)學(xué)者以具體的地區(qū)為樣本，研究了地方政府債務(wù)相關(guān)問題。趙迎春以發(fā)達(dá)地區(qū)A市為樣本，分析了其債務(wù)特點(diǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，在此基礎(chǔ)上，就如何防范發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)提出了建議：在制度供給上加強(qiáng)對(duì)債務(wù)管理的制度和組織建設(shè)，在債務(wù)需求上通過體制職能抑制政府的舉債動(dòng)機(jī)，在債務(wù)管理上加強(qiáng)債務(wù)資金運(yùn)行的全程控制?？椎旅饕院颖笔槔芯苛说胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，他分析了河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，并建立了河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，基于此就如何解決地方政府債務(wù)壓力提出了政策建議：轉(zhuǎn)變政府職能，使財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配；摸清政府債務(wù)總量；增加地方政府融資渠道解決歷史債務(wù)；建立地方政府債務(wù)管理制度，科學(xué)管理新增債務(wù)；將地方政府債務(wù)管理納入官員政績(jī)考核體系。楊志安以遼寧省為例，以地方政府債務(wù)余額為因變量，地區(qū)生產(chǎn)總值、居民儲(chǔ)蓄、財(cái)政支出、財(cái)政收入、金融機(jī)構(gòu)貸款總額、固定資產(chǎn)投資為自變量，運(yùn)用格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)，通過計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值、居民儲(chǔ)蓄余額和固定資產(chǎn)投資是影響地方政府債務(wù)的主要因素，其中地區(qū)生產(chǎn)總值影響最大，固定資產(chǎn)投資次之，而居民儲(chǔ)蓄余額的影響是反方向?；诖?，他認(rèn)為要逐步擺脫政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，激發(fā)地區(qū)各經(jīng)濟(jì)主體的活力，真正搞活地區(qū)經(jīng)濟(jì)。這也是筆者所查閱到的為數(shù)不多的對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)證計(jì)量分析的文獻(xiàn)。陳復(fù)昌以河南省為例，分析了其地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因，即地方政府資金需求與供給矛盾的產(chǎn)生與惡化是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生與聚集的根本原因，地方政府債務(wù)管理缺陷是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)聚集的深層原因?；诖?，他認(rèn)為，應(yīng)減少地方政府存量債務(wù)，控制地方政府增量債務(wù)，釋放債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)地方政府財(cái)務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)管理；金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)管。遼寧省審計(jì)廳課題組分析了遼寧省地方政府債務(wù)規(guī)?，F(xiàn)狀，指出了地方政府債務(wù)舉借、使用、償還、管理四個(gè)環(huán)節(jié)存在的問題。基于上述分析，他們認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增長(zhǎng)實(shí)際出發(fā)，確定地方政府債務(wù)舉借模式；堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重，明確地方政府債務(wù)資金使用原則；立足維護(hù)正常財(cái)政金融秩序，建立地方政府債務(wù)償還機(jī)制；按照統(tǒng)一、規(guī)范、安全要求，制定地方政府債務(wù)運(yùn)行管理辦法；著眼營(yíng)造良好債務(wù)運(yùn)行環(huán)境和氛圍，完善干部人事制度和財(cái)政金融政策。南寧市財(cái)政局課題組(2011)介紹了南寧市政府債務(wù)的現(xiàn)狀，對(duì)其償債能力進(jìn)行了分析，指出了債務(wù)管理存在的主要問題?；诖耍麄儗?duì)加強(qiáng)政府債務(wù)管理提出了政策建議：建立和完善償債機(jī)制，增強(qiáng)政府償債能力；完善舉債及債務(wù)管理制度；建立債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)政府負(fù)債項(xiàng)目的資金監(jiān)管和績(jī)效考評(píng)，逐步將政府債務(wù)控制在合理安全水平；推進(jìn)投融資平臺(tái)改革重組工作，實(shí)現(xiàn)借、用、還一體化。

三、國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)研究評(píng)述

綜觀上述研究文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為他們?cè)谝韵聨追矫嫒〉昧艘恢乱庖姟?/p>

1.地方政府債務(wù)成因。眾多學(xué)者從各個(gè)角度深入分析了地方政府債務(wù)存在的原因，認(rèn)為財(cái)政分稅制體制、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、官員政績(jī)考核機(jī)制不合理、政府投融資機(jī)制改革滯后、預(yù)算軟約束、應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)而實(shí)施積極的財(cái)政政策等因素是導(dǎo)致地方政府債務(wù)的原因。

2.地方政府舉債行為缺乏法理基礎(chǔ)。《預(yù)算法》明確規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，除了財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券外，其他各種形式的地方政府債務(wù)雖然事實(shí)上存在，但缺乏《預(yù)算法》的法理基礎(chǔ)。為此，眾多學(xué)者建議，應(yīng)開前門，堵后門，盡快修改《預(yù)算法》，使地方政府負(fù)債具有一定的法律基礎(chǔ)。

3.地方政府債務(wù)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。眾多學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已基本達(dá)成一致意見，認(rèn)為當(dāng)前地方政府債務(wù)確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)別在于風(fēng)險(xiǎn)大小的程度。大部分學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚在可控范圍，局部地區(qū)有可能會(huì)爆發(fā)危機(jī)；只有極少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已處于失控狀態(tài)。

4.應(yīng)采取多種手段化解地方政府債務(wù)?；诖笠?guī)模的地方政府債務(wù)，眾多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從深化財(cái)政體制改革、允許地方政府自行發(fā)債、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警機(jī)制、賦予地方政府稅收立法權(quán)、改革事權(quán)與財(cái)權(quán)分擔(dān)機(jī)制、運(yùn)用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改革地方官員政績(jī)考核制度等方面著手化解。

5.國(guó)外地方政府債務(wù)管理的科學(xué)做法為我國(guó)提供了有效的借鑒。很多學(xué)者認(rèn)為國(guó)外地方政府債務(wù)管理很多經(jīng)驗(yàn)做法值得我們借鑒，例如債務(wù)管理制度設(shè)計(jì)、舉債規(guī)模控制、債務(wù)用途限制、債務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、債務(wù)信息披露、債務(wù)危機(jī)處置等。

雖然關(guān)于地方政府債務(wù)的研究形成了一大批豐富的成果，取得了重要進(jìn)展和成效，但筆者認(rèn)為還存在以下幾個(gè)局限性：

一是缺乏最新的宏觀背景。如果以2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)的話，已有的研究文獻(xiàn)可以分為兩段，而大部分研究文獻(xiàn)均集中在金融危機(jī)之后，特別是在2011年6月國(guó)家審計(jì)署第一次和2013年12月第二次發(fā)布地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果之后。2013年12月，中央首次召開城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，會(huì)議認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。國(guó)家層面如此重視城鎮(zhèn)化，這在新中國(guó)成立以來歷史上是所從未有過的，說明新型城鎮(zhèn)化是今后十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)非常重要的戰(zhàn)略任務(wù)。筆者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)產(chǎn)生十分重要的影響，而已有的這些研究文獻(xiàn)則較少提及這個(gè)宏觀背景。新型城鎮(zhèn)化和地方政府債務(wù)基本上都是相互割裂、獨(dú)立各自并行研究的，兩者相互有機(jī)結(jié)合的研究文獻(xiàn)是少而又少。

二是靜態(tài)角度研究的文獻(xiàn)偏多而而動(dòng)態(tài)角度的研究偏少。無論是對(duì)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀描述、成因分析，還是地方債務(wù)的管理，都是基于既有債務(wù)規(guī)模基礎(chǔ)上(主要是基于國(guó)家審計(jì)署先后兩次披露的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù))而進(jìn)行的；既有地方政府債務(wù)只是某一時(shí)點(diǎn)的靜態(tài)現(xiàn)象，缺乏對(duì)未來時(shí)點(diǎn)地方政府債務(wù)可能的規(guī)模、涉及的領(lǐng)域及管理制度設(shè)計(jì)等方面的研究。

三是關(guān)于地方政府債務(wù)的研究以事實(shí)描述與政策性建議為主，缺乏定量研究。這一方面主要是受《預(yù)算法》、《保密法》等法律法規(guī)規(guī)定，地方債務(wù)數(shù)據(jù)是機(jī)密文件，高校等學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)難以掌握其真實(shí)數(shù)據(jù)；另一方面由于中央政府對(duì)地方債態(tài)度不是很明朗的情況下，地方政府也不愿意全部、真實(shí)地反映地方債全貌。正是由于地方債表現(xiàn)形式的多樣性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性以及地方政府面臨的兩難困境，目前地方債規(guī)模到底有多大，很難講得清，外界很難掌握。雖然財(cái)政內(nèi)部相關(guān)人員掌握地方政府債務(wù)真實(shí)情況，但由于工作紀(jì)律、學(xué)識(shí)水平、研究能力、時(shí)間精力等方面的制約，他們也難以去進(jìn)行定量分析研究。

四是對(duì)地方政府債務(wù)的價(jià)值判斷存在一定的偏差。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方政府債務(wù)的研究文獻(xiàn)，對(duì)地方政府債務(wù)的價(jià)值判斷大部分是持否定態(tài)度，這可以從他們對(duì)地方債務(wù)的用詞表述可以看出。例如地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)預(yù)警、債務(wù)監(jiān)控等。而筆者認(rèn)為，地方政府債務(wù)本身沒有好壞之分，不涉及價(jià)值判斷，它只是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)正?，F(xiàn)象，是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一個(gè)手段和工具而已，應(yīng)持一顆平常心去對(duì)待和研究它。

五是以省以下地區(qū)為研究對(duì)象的文獻(xiàn)偏少，缺乏橫向比較和借鑒。根據(jù)目前的政策規(guī)定，省以下地方政府債務(wù)仍是秘密文件，不屬政府信息公開范圍，處于保密狀態(tài)，外界無法知曉其詳細(xì)信息。而目前地方政府除了省級(jí)之外，還有地級(jí)市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，由此造成以這三類地區(qū)政府債務(wù)為研究對(duì)象的文獻(xiàn)偏少，各地之間也無法進(jìn)行橫向比較，相互借鑒和取經(jīng)，這也是地方政府債務(wù)研究文獻(xiàn)的空白區(qū)。

四、國(guó)內(nèi)地方政府債務(wù)研究展望

基于上述分析，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)研究還有很多需要改進(jìn)的地方，仍有很大的提升空間，可以從以下幾個(gè)方面加以著手研究：

一是以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為視角，動(dòng)態(tài)考察地方政府債務(wù)。重點(diǎn)預(yù)測(cè)新型城鎮(zhèn)化對(duì)地方政府債務(wù)的影響，包括增加多大規(guī)模的地方政府債務(wù)，如何舉債推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，如何化解已有的存量債務(wù)和為此而新增的債務(wù)。筆者認(rèn)為，從新型城鎮(zhèn)化視角研究地方政府債務(wù)問題，有利于規(guī)范發(fā)展地方政府債務(wù)，有利于提高地方政府債務(wù)的管理水平，有利于完善地方政府治理體系和提高地方政府治理能力。

二是加快以省以下地區(qū)為樣本的個(gè)案地方政府債務(wù)研究。隨著政府信息公開的深入推進(jìn)，地方政府債務(wù)相關(guān)信息的披露是大勢(shì)所趨，這將為開展省以下地區(qū)政府債務(wù)研究提供十分便利的條件；既可以開展以面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的實(shí)證計(jì)量分析，探究地方政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法治水平、開放程度、人均收入、人均儲(chǔ)蓄、投資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相關(guān)性，從而為化解地方政府債務(wù)提供有效的著力點(diǎn)，也可以為各地區(qū)之間相互借鑒地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)提供大量的范本。

三是開展以實(shí)地調(diào)研和抽樣調(diào)查地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的研究。目前很多文獻(xiàn)都是基于審計(jì)部門披露的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)而進(jìn)行的，這也是目前相對(duì)權(quán)威和可靠的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)。但筆者認(rèn)為，這是不全面的，存在一定的片面性。受統(tǒng)計(jì)口徑、人為因素等多重因素影響，目前地方政府債務(wù)規(guī)模到底有多大，很難講得清，外界也很難全面掌握，只能以個(gè)案為基礎(chǔ)。因此，需要以個(gè)別地區(qū)為樣本，以實(shí)地調(diào)研、抽樣調(diào)查為方法，摸清該地區(qū)政府債務(wù)全貌，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行研究，這有可能得出一些較之以往不同的結(jié)論。

四是創(chuàng)新評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度指標(biāo)體系的研究。當(dāng)前衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度采用的指標(biāo)主要有：負(fù)債率(年末地方政府債務(wù)余額/地方GDP)、債務(wù)率(年末地方政府債務(wù)余額/地方財(cái)政收入)、債務(wù)依存度(當(dāng)前地方政府舉債額度/當(dāng)前財(cái)政支出)等。這些都是在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)指標(biāo)數(shù)值基礎(chǔ)上而進(jìn)行的參考評(píng)判，引用最多的當(dāng)屬《馬斯特里赫特條約》中的政府赤字率與債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制線分別為3%和60%。筆者認(rèn)為，中國(guó)地區(qū)發(fā)展差異大，省以下財(cái)政體制也各不相同；中國(guó)與西方地方體制不相同，財(cái)政管理制度與西方國(guó)家也有很大差異；西方這些指標(biāo)完全照搬過來運(yùn)用，存在一定的偏頗和誤差。例如，根據(jù)筆者實(shí)地調(diào)查，東部地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)率已高達(dá)25倍，遠(yuǎn)超出了60%的警戒線，但該鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍在正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其背后的運(yùn)作機(jī)理遠(yuǎn)不是用這些指標(biāo)所能評(píng)價(jià)和衡量的。今后還需要結(jié)合中國(guó)地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況以及行政、財(cái)政、金融等管理體制機(jī)制，研究探索出一套可行、令人信服的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。

① 李經(jīng)緯：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)視角中的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年6月。

② 繆小林、伏潤(rùn)民：《我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成與測(cè)度研究——基于西部某省的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2012年第1期，第17～24頁。

③ 馬海濤、呂強(qiáng)：《我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題研究》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2004年第2期，第12～17頁。

④ 張?chǎng)骸段覈?guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其防范措施》，載于《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2012年第32期，第83～85頁。

⑤ 唐云峰：《我國(guó)地方政府債務(wù)的擴(kuò)張機(jī)制研究——基于委托代理理論框架下的分析》，載于《財(cái)經(jīng)論叢》2006年第2期，第54～59頁。

⑥ 李硯忠：《“原因”背后的原因——地方政府債務(wù)形成的“根源”探析》，載于《地方財(cái)政研究》2007年第5期，第10～14頁。

⑦ 馬金華：《地方政府債務(wù)：現(xiàn)狀、成因與對(duì)策》，載于《中國(guó)行政管理》2011年第4期，第90～94頁。

⑧ 韓增華：《芻議分稅制改革與中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之關(guān)系》，載于《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2011年第4期，第23～29頁。

⑨ 李京城、孫文基：《化解和防范地方政府債務(wù)的對(duì)策》，載于《財(cái)政研究》2007年第7期，第51～53頁。

⑩ 崔軍：《我國(guó)地方政府債務(wù)治理：近期目標(biāo)與長(zhǎng)效機(jī)制》，載于《財(cái)經(jīng)問題研究》2011年第7期，第14～18頁。

*本文受到江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目、蘇州大學(xué)卓越人才培養(yǎng)計(jì)劃“博士新人獎(jiǎng)”項(xiàng)目(項(xiàng)目號(hào)：5832000713)以及2014年度蘇州市社會(huì)科學(xué)應(yīng)用研究課題立項(xiàng)項(xiàng)目資助(項(xiàng)目號(hào)：2014LX041)。