付 陽(yáng) 寇劍波

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

我國(guó)海南適度開放博彩業(yè)的政策建議

付 陽(yáng) 寇劍波

1.從意識(shí)層面轉(zhuǎn)變對(duì)博彩的認(rèn)識(shí)。博彩具有一定的賭性，而我國(guó)傳統(tǒng)文化中對(duì)于賭博一直持否定觀。當(dāng)前各國(guó)紛紛開放的博彩業(yè)與傳統(tǒng)意義上的賭博有所不同，前者是在政府有效管理下，以籌集稅收和社會(huì)公益資金為主要目的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有較強(qiáng)的拉動(dòng)作用。近年來(lái)，全球博彩業(yè)呈現(xiàn)出綜合化趨勢(shì)，從單一的賭場(chǎng)經(jīng)營(yíng)逐步擴(kuò)展到綜合性旅游的各個(gè)方面,形成了以博彩業(yè)為龍頭,酒店、餐飲、休閑娛樂、旅游度假、會(huì)議展覽等行業(yè)配套發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈,豐富了旅游產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)，形成了博彩業(yè)與旅游業(yè)互動(dòng)發(fā)展的新局面，對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用也顯而易見。因此，在探討海南國(guó)際旅游島博彩業(yè)發(fā)展中，首先需要考慮的是通過(guò)考察、借鑒、研究等從意識(shí)形態(tài)層面扭轉(zhuǎn)管理層和公眾對(duì)當(dāng)代博彩業(yè)的認(rèn)識(shí)，既要充分認(rèn)識(shí)到博彩所具備的負(fù)面影響，在政策制定和市場(chǎng)發(fā)行中做到“心中有數(shù)、提前防范、及時(shí)應(yīng)對(duì)”，同時(shí)也要看到博彩業(yè)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)引擎作用。

2.逐步建立起財(cái)政統(tǒng)一管理下的新型博彩監(jiān)管模式。借鑒新加坡成立“賭場(chǎng)管理局”負(fù)責(zé)博彩管理的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)彩票管理體制有關(guān)規(guī)定，建議逐步建立起財(cái)政統(tǒng)一管理下的新型博彩監(jiān)管模式，充分發(fā)揮海南的政策優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，減少行政管理環(huán)節(jié)和成本，提高發(fā)行銷售的市場(chǎng)化，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的靈活性，從制度層面為市場(chǎng)發(fā)展保駕護(hù)航。

在管理層面，設(shè)立由財(cái)政統(tǒng)一管理下的博彩監(jiān)管委員會(huì)，下設(shè)政策制定部門、彩票管理部門、牌照管理部門、財(cái)務(wù)與審計(jì)部門、成癮預(yù)防與干預(yù)部門、法律部門等，負(fù)責(zé)海南現(xiàn)有彩票市場(chǎng)和未來(lái)將要探索的博彩市場(chǎng)的統(tǒng)籌管理工作，同時(shí)吸收民政、體育、教育、旅游、環(huán)保等相關(guān)部門參加，集體議事，民主決策。

在發(fā)行層面，將海南省福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心合并為海南省彩票(或直接稱博彩)發(fā)行銷售中心，負(fù)責(zé)傳統(tǒng)電腦型彩票和即開型彩票的發(fā)行銷售業(yè)務(wù)，打破福利彩票、體育彩票各自發(fā)行、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的部門化發(fā)展模式。同時(shí)，結(jié)合海南博彩業(yè)的探索發(fā)展階段，以“特許經(jīng)營(yíng)牌照”形式鼓勵(lì)具有一定資質(zhì)的企業(yè)參與新型博彩市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，并以征收博彩稅的形式支持海南旅游島建設(shè)，形成博彩業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的局面。

3.從產(chǎn)業(yè)定位上倡導(dǎo)以博彩業(yè)為亮點(diǎn)的綜合度假村。從新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，發(fā)展以博彩業(yè)為亮點(diǎn)的，集休閑、旅游、購(gòu)物、美食為一體的綜合性度假村既是符合博彩業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的選擇，也是以發(fā)展旅游業(yè)為主要戰(zhàn)略定位的海南博彩業(yè)適度開放的選擇。海南島不僅地域面積較廣，并且大量的自然景觀構(gòu)成了排他性的旅游資源優(yōu)勢(shì)。但從游客構(gòu)成情況來(lái)看，海南國(guó)際游客的數(shù)量和比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新加坡，國(guó)際市場(chǎng)的需求潛力需要進(jìn)一步挖掘。因此，在建設(shè)國(guó)際旅游島時(shí)，海南不僅需要向綜合度假村的方向發(fā)展，并且借鑒新加坡在基礎(chǔ)交通設(shè)施、酒店接待能力、專業(yè)人才培養(yǎng)和城市宣傳等多方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行不斷提高，吸引更多國(guó)外高端游客前來(lái)觀光旅游，進(jìn)而為海南國(guó)際旅游島建設(shè)注入新的活力。

4.借助中央支持設(shè)計(jì)博彩適度開放政策。從新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，海南在設(shè)計(jì)博彩制度時(shí)需要對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展方向進(jìn)行準(zhǔn)確定位，對(duì)發(fā)展階段進(jìn)行詳盡規(guī)劃。在國(guó)際旅游島建設(shè)初期，海南可以在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，圍繞如何最大程度發(fā)揮競(jìng)猜型和即開型彩票的玩法優(yōu)勢(shì)和吸引力，從彩票玩法返獎(jiǎng)率、發(fā)行渠道、銷售對(duì)象、資金分配等方面進(jìn)行適度探索。在充分挖掘現(xiàn)有市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿χ?，可以逐步向博彩業(yè)方向突破。

5.制定嚴(yán)格的防止博彩負(fù)面影響的措施。由于博彩業(yè)具有一定的負(fù)面性，容易導(dǎo)致成癮問題的出現(xiàn)，因此在海南探索博彩業(yè)適度開放之初，就應(yīng)當(dāng)把如何防止博彩成癮以及降低博彩可能帶來(lái)的危害作為首要議題進(jìn)行研究和規(guī)劃。在這個(gè)問題上可充分借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，在彩票管理體制之下成立防止問題博彩的專門機(jī)構(gòu)，在政策上制定嚴(yán)格規(guī)定，如設(shè)置購(gòu)買準(zhǔn)入門檻、建立彩民黑名單、限制博彩企業(yè)宣傳等方式，并在宣傳上加大對(duì)博彩知識(shí)及其負(fù)面影響的宣傳和教育，從而提早預(yù)防問題彩民的產(chǎn)生，并對(duì)問題彩民進(jìn)行及時(shí)救助，為博彩業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

6.注重與澳門博彩業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。我國(guó)澳門自2001年賭權(quán)開放以來(lái)，形成了以博彩業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。近年來(lái)，澳門特別行政區(qū)政府提出建設(shè)“世界旅游休閑中心”的發(fā)展目標(biāo)，期望通過(guò)大力發(fā)展主題多樣、特色多元的綜合性旅游休閑業(yè)，改變博彩業(yè)一支獨(dú)大的失衡局面。對(duì)于海南來(lái)說(shuō)，在探索博彩業(yè)適度發(fā)展的同時(shí)，要注意協(xié)調(diào)與澳門博彩業(yè)的發(fā)展關(guān)系，對(duì)博彩業(yè)和整個(gè)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行差異化定位，形成各自獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，避免兩地區(qū)之間的客源競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的局面。

(成林摘自《地方財(cái)政研究》2014年第6期《海南國(guó)際旅游島彩票業(yè)發(fā)展方向研究——基于新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗(yàn)》)