周明君

以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設的研究

周明君

城市新區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，天府新區(qū)是成渝經(jīng)濟區(qū)“雙核”發(fā)展格局的重要極核，以天府新區(qū)發(fā)展助推四川省新型城鎮(zhèn)化建設具有重大現(xiàn)實意義。本文全面分析了以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設的有利條件，提出以天府新區(qū)推動新型城鎮(zhèn)化建設的路徑及相關政策措施。

天府新區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；研究

當前推動我國經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)人口紅利已不可持續(xù)，而新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展新紅利、改革新起點，是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，十八大再次把新型城鎮(zhèn)化建設提高到新的國家戰(zhàn)略高度。根據(jù)浦東新區(qū)、濱海新區(qū)等國內(nèi)城市新區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，城市新區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，是重要的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、區(qū)域經(jīng)濟增長極、承接產(chǎn)業(yè)轉移的平臺和綜合改革實驗區(qū)。天府新區(qū)是成渝經(jīng)濟區(qū)“雙核”發(fā)展格局的重要極核，是建設世界生態(tài)田園城市的重要載體，以天府新區(qū)發(fā)展助推四川省新型城鎮(zhèn)化建設具有重大現(xiàn)實意義。

一、以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設的有利條件

(一)產(chǎn)業(yè)基礎良好。天府新區(qū)內(nèi)成都高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、成都經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等國家級、省級產(chǎn)業(yè)平臺密集，擁有國家軟件產(chǎn)業(yè)基地、新能源產(chǎn)業(yè)國家高技術產(chǎn)業(yè)基地等一大批國家級產(chǎn)業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)集聚態(tài)勢基本形成；電子信息、汽車制造、新能源、生物醫(yī)藥等主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，金融、科技、商務等現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)達。按照天府新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，未來打造“一帶”即高端服務功能集聚帶、“兩翼”即成眉高技術和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)聚集帶及龍泉經(jīng)開區(qū)高端制造產(chǎn)業(yè)功能帶，新建新川國際科技園、申報西港國家級開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)，新增申請7大國家特色產(chǎn)業(yè)基地，天府新區(qū)將成為國內(nèi)獨一無二的國家級產(chǎn)業(yè)平臺密集區(qū)。天府新區(qū)未來再造一個產(chǎn)業(yè)成都的目標，將為助推新型城鎮(zhèn)化建設提供堅實的產(chǎn)業(yè)支撐。

(二)資源稟賦優(yōu)越。山體、湖泊、丘陵、臺地、田園、林盤等和諧相融的生態(tài)本底，是天府新區(qū)獨一無二的資源稟賦。天府新區(qū)內(nèi)用地相對平整，適宜建設用地充足，生態(tài)承載力較高，為新型城鎮(zhèn)化建設提供了充足的空間保障和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境支撐。天府新區(qū)地處世界級自然人文資源密集區(qū)，以成都市區(qū)為中心，方圓300公里以內(nèi)被眾多的名勝古跡環(huán)抱，擁有3處世界自然遺產(chǎn)、1處世界文化遺產(chǎn)和2處世界自然文化雙遺產(chǎn)，是中國大城市中少有的自然——文化遺產(chǎn)類型齊全、分布密集的地區(qū)。

(三)科教實力雄厚。天府新區(qū)所在的四川省是國家級科技教育資源高地，天府新區(qū)毗鄰成都市中心城區(qū)，四川大學、電子科大、西南財大、西南交大等一批優(yōu)秀的高等院校，工程物理研究院、核動力研究院、中科院成都分院等上百所科研院所，數(shù)十個國家級重點實驗室、工程技術研究中心和科研基地，在生物醫(yī)藥、電子通訊與信息技術、航空航天、核技術和高效節(jié)能等領域保持著國內(nèi)領先水平，形成了一批具有競爭力的人才隊伍，為天府新區(qū)實現(xiàn)高端發(fā)展、為助推新型城鎮(zhèn)化建設提供了強大的人才和技術支撐。

(四)文化積淀深厚。中央城鎮(zhèn)化工作會議要求新型城鎮(zhèn)化建設更加重視保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈。天府新區(qū)歷史文化脈絡悠久、文化遺存豐厚，古蜀文化、宗教文化、古鎮(zhèn)文化、客家文化等富有地域特色和民族特點。天府新區(qū)的主體區(qū)域成都受四川盆地四周群山環(huán)抱庇護，不僅孕育了巴蜀文化，而且成為中華千年文化的保護地，使其成為我國最具魅力的休閑城市。川菜、川劇、川茶、川酒、民間藝術在國內(nèi)外享有盛譽；川劇、蜀繡、蜀錦、漆藝、都江堰放水節(jié)列入中國首批非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄。

(五)政策支撐堅實。從國家層面看：黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，再次把新型城鎮(zhèn)化建設提高到新的國家戰(zhàn)略高度。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出城鎮(zhèn)化規(guī)劃要以城鎮(zhèn)群為主體，而成渝地區(qū)被列入5個國家級城鎮(zhèn)群之一，為天府新區(qū)乃至四川省新型城鎮(zhèn)化建設提供了國家戰(zhàn)略支持。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都獲得國家層面先行先試政策，自2007年以來城鄉(xiāng)一體化理論與實踐的探索，為新型城鎮(zhèn)化建設奠定了基礎。從地方層面看：四川省出臺《關于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》，把加快城市新區(qū)建設作為工作重點之一，提出突出抓好天府新區(qū)，以現(xiàn)代化、國際化的定位和視野，打造新的增長極，把天府新區(qū)建設成為城市新區(qū)的典范；出臺《支持四川省成都天府新區(qū)發(fā)展政策》，從土地、資金、金融、通關、人才等方面對以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設給予政策支持。

二、以天府新區(qū)推動新型城鎮(zhèn)化建設的路徑

(一)以建設生態(tài)田園城市為目標，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2009年成都即提出建設“現(xiàn)代化的城市形態(tài)、高端化的城市業(yè)態(tài)、特色化的城市文態(tài)、優(yōu)美化的城市生態(tài)相融合，城鄉(xiāng)一體化、全面現(xiàn)代化、充分國際化的世界生態(tài)田園城市”發(fā)展目標，符合國家新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與要求。在天府新區(qū)的建設與發(fā)展中，以建設生態(tài)田園城市為目標，推動新型城鎮(zhèn)化建設，具有產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、資源、規(guī)劃等諸多基礎和優(yōu)勢。一是建立交相輝映的城鄉(xiāng)形態(tài)。城市新區(qū)多中心、組團式發(fā)展，組團間的農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮生態(tài)綠化隔離作用，建設成為田園生態(tài)示范區(qū)，形成現(xiàn)代城市高效集約、現(xiàn)代農(nóng)村有機分散，兩者和諧相融、交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。發(fā)揮鄉(xiāng)村田園的生態(tài)價值功能，引導城市與兩湖一山、錦江等自然山水及農(nóng)田、綠地融合成一個完整的城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者的高度統(tǒng)一。二是建立城鄉(xiāng)融合共生的城鎮(zhèn)體系。按照生態(tài)田園城市的建設理念，構建新區(qū)“一帶兩翼，一城六區(qū)”發(fā)展格局，由“核心城區(qū)板塊、小城鎮(zhèn)、村落小鎮(zhèn)”形成完整的城鎮(zhèn)體系，以農(nóng)田、河流、山川、濕地襯托其中，以快捷交通相互連接，將城市現(xiàn)代化公共服務與優(yōu)美田園風光合二為一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(二)以社會建設為根本，推動產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體。城市是社會的有機體，城鎮(zhèn)化在人口聚集和面積擴張的同時，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉變。以人的城鎮(zhèn)化為核心，通過“農(nóng)民轉化為市民、農(nóng)業(yè)轉化為城市產(chǎn)業(yè)”，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體發(fā)展。一是以就業(yè)為核心布局產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體。綜合天府新區(qū)資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎、環(huán)境條件和勞動力特點，優(yōu)先考慮就業(yè)導向，發(fā)揮成都中心城市帶動作用，合理布局和“集約、集群、集成”發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)城一體。依托天府新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，兼顧勞動力密集和資金技術密集型產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使其成為農(nóng)民就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的載體、沿海發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移的載體、城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的載體。大力發(fā)展金融、信息、房地產(chǎn)等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務業(yè)，通過高附加值的服務促進工業(yè)集聚，帶動就業(yè)；充分利用天府新區(qū)豐富的旅游資源和人文景觀發(fā)展旅游業(yè)，促進就業(yè)；積極發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，吸納城鄉(xiāng)富余勞動力；發(fā)展復合型田園農(nóng)業(yè)，使得民俗文化、休閑旅游、綠色有機等要素與農(nóng)業(yè)相結合，依托于服務城市功能，使農(nóng)業(yè)成為復合型的高附加值產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)村民到職業(yè)農(nóng)民的轉變。二是以新型農(nóng)村社區(qū)建設為重點，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體。以新型城鎮(zhèn)化為引領，就是發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用、縣域城鎮(zhèn)的承載承接作用和新型農(nóng)村社區(qū)的戰(zhàn)略基點作用，依托縣城、鎮(zhèn)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地的輻射，以集中居住、就業(yè)充分、設施完善的新型農(nóng)村社區(qū)為載體，推動農(nóng)村結構包括城鄉(xiāng)結構、就業(yè)結構、消費結構、文化結構、公民權益結構、居住環(huán)境結構、社會治理結構的全面轉換，讓農(nóng)民能夠就地就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉換。因此，應著力推進人口梯度轉移，推動“離鄉(xiāng)又離土”的農(nóng)民向新城區(qū)轉移，加快“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民向中心鎮(zhèn)、重點集鎮(zhèn)、中心村轉移，多數(shù)農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)安居。

(三)以特色村鎮(zhèn)建設為依托，促進地域歷史文化傳承。一個城市的風貌不僅體現(xiàn)在高樓大廈、鋼筋水泥的外部形態(tài)上，更體現(xiàn)在歷史積淀和文化血脈的精神內(nèi)核上。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，“文化傳承，彰顯特色”成為國家新型城鎮(zhèn)化建設的基本原則之一?！兑?guī)劃》要求根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。天府新區(qū)具有悠久的歷史文化、豐厚的文化遺存、獨特的地域特色，擁有洛帶鎮(zhèn)、黃龍溪鎮(zhèn)、平樂鎮(zhèn)、茶園鄉(xiāng)、泰安鎮(zhèn)等20余個歷史文化名鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)，分布著成都中心城——泰安鎮(zhèn)、都江堰——彭州——成都中心城等6個文化遺產(chǎn)廊道。以文化遺產(chǎn)廊道為軸、以國家級、省市級等歷史文化和文化旅游名鎮(zhèn)為依托，保護和弘揚區(qū)域傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，塑造城鎮(zhèn)個性，在城鎮(zhèn)化過程中促進功能提升與文化文物保護相結合，使城鎮(zhèn)化成為強化以至再造區(qū)域特色和文化的過程。

三、相關政策措施

(一)加大金融支持力度，強化資金保障。新型城鎮(zhèn)化過程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、農(nóng)民轉化為市民等都需要巨大的資金需求，離不開強大的金融支持。應加快金融體系創(chuàng)新，促進資金資源的優(yōu)化配置和金融系統(tǒng)與城鎮(zhèn)化建設的直接對接，強化金融體系對新型城鎮(zhèn)化建設的支撐力。一是充分發(fā)揮資本市場參與城鎮(zhèn)化建設的活力。根據(jù)基礎設施的性質(zhì)發(fā)行不同的市政債。道路、橋梁等純粹的公共產(chǎn)品，可發(fā)行由政府擔保、以稅收作為還款來源的一般責任債券；地鐵，水電等有特定受益人的市政項目，可發(fā)行政府提供一定擔保、由使用者和受益者付費作為還款來源的收益?zhèn)７e極鼓勵成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金或私募股權基金以引導民間資本投入相關重點基礎設施和產(chǎn)業(yè)建設，借助資產(chǎn)證券化等金融工具多渠道構建城鎮(zhèn)化建設投融資體系。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金，采用公開招標的BT、BOT方式及ABS方式融資。二是創(chuàng)新面向“三農(nóng)”的金融服務。發(fā)揮國開行、農(nóng)發(fā)行等現(xiàn)有政策性金融機構作用，制定專項支持新型城鎮(zhèn)化的政策；統(tǒng)籌發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的作用，支持具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，保障金融機構農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。推動農(nóng)村土地流轉，吸引風險投資、信托、保險、抵押擔保、基金、財富管理等多元化金融機構參與農(nóng)村土地流轉和城鎮(zhèn)化建設。

(二)加快基礎設施和公共服務設施建設，強化綜合承載能力保障。新型城鎮(zhèn)化必須以提高城鎮(zhèn)綜合承載能力為保障，城鎮(zhèn)綜合承載能力決定著城鎮(zhèn)的規(guī)模和質(zhì)量。一是加強區(qū)域重大交通基礎設施建設。依托雙流機場、成都第二機場、天府新客站等區(qū)域性交通基礎設施，梳理和整合成資眉及川南地區(qū)交通樞紐布局；推動高速公路網(wǎng)、高速城際鐵路網(wǎng)建設，完善天府新區(qū)區(qū)域交通樞紐功能；加強小城鎮(zhèn)與交通干線、成都主城區(qū)的連接，加快國省干線公路升級改造，發(fā)揮綜合交通運輸網(wǎng)絡對城鎮(zhèn)化格局的支撐和引導作用；加大軌道交通、慢行交通等建設力度，以強有力的公共交通帶動和促進新區(qū)用地開發(fā)建設。二是加強市政公用設施建設。積極推廣和應用三網(wǎng)融合、中水回用、雨洪資源綜合利用、固廢綜合利用等具有前瞻性的工程技術手段，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的能源、通信、給排水、垃圾無害化處理、水利等市政設施建設，特別是強化農(nóng)村飲用水安全、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級、寬帶和郵政網(wǎng)絡、農(nóng)村環(huán)境綜合整治保障力度。三是完善公共服務體系建設。根據(jù)天府新區(qū)新型城鎮(zhèn)化空間布局及人口集聚需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)加強基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、電信郵政、公園綠地等公共服務設施建設，加快公共服務向農(nóng)村覆蓋；優(yōu)化社區(qū)生活設施布局，完善便民利民網(wǎng)絡，打造包括物流配送、便民超市、平價菜店、家庭服務中心等在內(nèi)的便捷生活服務圈，促進產(chǎn)業(yè)與居住、公共服務等城市功能的有機融合、協(xié)調(diào)互動。

(三)創(chuàng)新政策機制，強化制度保障。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要的動力即通過體制機制創(chuàng)新，逐步破除城鄉(xiāng)二元結構及城市內(nèi)部二元結構，釋放城鎮(zhèn)化的能量。一是推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。降低農(nóng)業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)門檻，根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜制定成都及中小城?zhèn)農(nóng)業(yè)轉移人口落戶標準；積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，制定配套的隨遷子女教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等政策措施，解除大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉移人口對農(nóng)村既得利益和城市優(yōu)質(zhì)生活資源選擇上的顧慮，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。二是創(chuàng)新土地管理制度。強化規(guī)劃管控，統(tǒng)籌各類土地功能；挖掘存量土地潛力，嚴格執(zhí)行土地使用標準，適當提高工業(yè)項目容積率、土地產(chǎn)出率門檻，提高土地利用效率；城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量相匹配，調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地布局。推進農(nóng)村土地管理制度改革，全面完成農(nóng)村土地確權登記頒證工作，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能；保障農(nóng)戶宅基地用益物權，穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。

[1] 四川省成都天府新區(qū)總體規(guī)劃(2010-2030).

[2] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年).

[3] 中國新型城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展的戰(zhàn)略方向.中國經(jīng)濟時報.2014(2.14).

[4] 加快推進人的城鎮(zhèn)化問題研究.決策咨詢.2013(5).

[5] 張國強.山東省城市新區(qū)發(fā)展研究——尋求新型工業(yè)化與健康城鎮(zhèn)化的最佳結合點[D].碩士論文.

[6] 劉殿敏.新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實路徑探索[J].決策探索，2012(1).

周明君(1993.8-)，女，黑龍江哈爾濱人，四川大學本科。主要研究方向：國際會計(ACCA方向)。