常 艷

構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系 促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化

常 艷

本文首先闡明了構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系對(duì)促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化的重要意義，然后對(duì)首都與周邊津冀區(qū)域合作存在的突出問題進(jìn)行了系統(tǒng)深入的分析，最后從區(qū)域規(guī)劃制定、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化、人口和產(chǎn)業(yè)的空間合理布局、生態(tài)保護(hù)機(jī)制建立、區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制創(chuàng)新等方面提出建設(shè)富有競爭力的城市—區(qū)域關(guān)系，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的“五個(gè)推動(dòng)”措施。

首都經(jīng)濟(jì)圈；城市-區(qū)域關(guān)系；一體化

國家“十二五”規(guī)劃對(duì)打造首都經(jīng)濟(jì)圈做出了明確部署，并被作為中國區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略加以推進(jìn)。2014年以來，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理相繼對(duì)加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、促進(jìn)三地協(xié)作提出了明確要求，標(biāo)志著全面推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的號(hào)角已經(jīng)吹響。京津冀區(qū)域在形態(tài)上是由首都與周邊區(qū)域形成的首都經(jīng)濟(jì)圈，京津冀協(xié)同發(fā)展的全面推進(jìn)為首都經(jīng)濟(jì)圈的一體化發(fā)展提供了良好的契機(jī)。但當(dāng)前首都與天津、河北等周邊區(qū)域尚未形成良好、有序的城市—區(qū)域關(guān)系，在很大程度上制約了首都經(jīng)濟(jì)圈一體化的進(jìn)程和競爭力的提高，迫切需要從多個(gè)方面加以調(diào)整和改進(jìn)。

一、構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系是促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化的應(yīng)有之義

從概念內(nèi)涵看，首都經(jīng)濟(jì)圈是指以首都城市為核心，吸引及輻射周邊城市和區(qū)域而形成的空間組合。國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，由首都及其周邊區(qū)域組成的首都經(jīng)濟(jì)圈要對(duì)全球有重大影響和控制能力，不僅在于首都城市自身的強(qiáng)大，更在于它們都與周邊區(qū)域形成了良性的城市—區(qū)域關(guān)系，有高度發(fā)達(dá)的城市區(qū)域體系支撐首都城市的影響和控制職能的發(fā)揮。倫敦都市圈、紐約都市圈、巴黎都市圈和日本首都圈等全球最具競爭力的四大首都經(jīng)濟(jì)圈莫不如此，其空間范圍已從城市這一點(diǎn)狀空間向外放大，擴(kuò)展成為由首都及其腹地內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚的不同等級(jí)的城市聯(lián)合形成的獨(dú)特的空間區(qū)域。因此，促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提升首都經(jīng)濟(jì)圈的全球競爭力，不單單是北京自己的事，更需要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)周邊區(qū)域的發(fā)展，著力構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系。

二、構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系任重而道遠(yuǎn)

近年來，首都城市北京及其周邊的天津、河北已充分認(rèn)識(shí)到區(qū)域協(xié)作的重要性，并持續(xù)推動(dòng)區(qū)域一體化的進(jìn)程。但必須承認(rèn)，北京與周邊區(qū)域的合作還面臨很多問題，仍未能形成有序的、富有競爭力的城市—區(qū)域體系。概括來講，當(dāng)前突出的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)發(fā)達(dá)的中心城市與落后的腹地共存，區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距大

在京津冀地區(qū)，長期以來，各種生產(chǎn)要素向北京過度集聚，形成了發(fā)達(dá)的中心城市和落后的腹地共存的區(qū)域格局。根據(jù)《2013縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，在全國百強(qiáng)縣中，以上海為龍頭的長三角地區(qū)有42個(gè)縣(市)上榜，在周邊形成了一批富裕的縣級(jí)城市；而京津冀地區(qū)在百強(qiáng)縣中僅占3席，表明目前京津?qū)χ苓呏行〕鞘械募圩饔萌匀淮笥谳椛渥饔?，核心城市的快速發(fā)展并沒有能夠帶動(dòng)周邊中小城市的發(fā)展，使得北京周邊缺乏有競爭力的中小城市群，同時(shí)北京自身又深受擁擠所帶來的各種“大城市病”的困擾。

(二)地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度落差大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同共存，難以形成分工合理的產(chǎn)業(yè)體系

一方面，核心城市北京與周邊地區(qū)在發(fā)展上相互脫節(jié)，彼此間的空間聯(lián)系松散、薄弱，導(dǎo)致周邊中小城市特色不突出，產(chǎn)業(yè)承接能力不強(qiáng)，使得核心城市與周邊腹地產(chǎn)業(yè)梯度落差過大，甚至形成“產(chǎn)業(yè)懸崖”，很難形成平穩(wěn)銜接的產(chǎn)業(yè)鏈條。另一方面，京津冀三地都有鋼鐵、煤炭、化工、建材、電力、重型機(jī)械、汽車等產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，相互之間競爭大于合作，爭資源、爭項(xiàng)目、爭投資導(dǎo)致過度競爭和地方保護(hù)嚴(yán)重，重復(fù)投資和重復(fù)建設(shè)也導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域資源使用的浪費(fèi)和區(qū)域整體競爭力的降低。

(三)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后，缺乏必要的統(tǒng)籌安排

首都經(jīng)濟(jì)圈的一體化發(fā)展需要相對(duì)完善的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施來支撐。但目前區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對(duì)比較滯后，特別是在一些區(qū)域性港口、機(jī)場、跨地區(qū)高速公路和城際快速通道建設(shè)中，缺乏必要的統(tǒng)籌安排。此外，由于行政體制的分割，市場機(jī)制的作用還不足以對(duì)京津冀的區(qū)域格局重組產(chǎn)生根本作用，因此以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化促進(jìn)世界城市-區(qū)域的發(fā)展顯得更為重要和迫切。

(四)區(qū)域自然生態(tài)失衡，亟待建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

京津冀北地區(qū)同處于一個(gè)大的流域系統(tǒng)，冀北地區(qū)在上游要為京津二市及下游地區(qū)提供涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)水量、保護(hù)環(huán)境、改善氣候、促進(jìn)生物多樣性等多種生態(tài)服務(wù)。但目前上游地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)很難得到合理的補(bǔ)償，上游地區(qū)一方面要為保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出了巨大的發(fā)展代價(jià)，另一方面卻自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約，使生態(tài)改善與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的現(xiàn)象并存，已經(jīng)成為在特大城市周邊貧困程度最嚴(yán)重的地區(qū)，加劇了地區(qū)間的貧富差距，不利于生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，更不符合和諧社會(huì)的建設(shè)要求。

(五)行政壁壘高，缺乏有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

由于行政體制的分割，京津冀區(qū)域一體化雖已提出多年，但一直無法達(dá)成深層次的合作，人才、資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)深受行政區(qū)劃之限。國家“十二五”規(guī)劃綱要首次明確提出了“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念，然而北京、天津、河北三地如何在這一戰(zhàn)略規(guī)劃中為自身謀求更大利益，成為三地新一輪合作與博弈的重要內(nèi)容。90年代初創(chuàng)立的環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦公室在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)作方面能夠發(fā)揮的作用和影響有限，迫切需要一個(gè)國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來處理京津冀三地之間的利益分配和合作推進(jìn)等相關(guān)事宜。

綜上所述，在首都經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，核心城市北京處于絕對(duì)優(yōu)勢，區(qū)域內(nèi)部沒有形成有序的產(chǎn)業(yè)梯度，中等城市和小城市發(fā)展不足，缺少發(fā)揮“二傳”作用的中間層次的城市。此外，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的缺失、以及行政體制的分割都使得這個(gè)區(qū)域構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系任重而道遠(yuǎn)。

三、推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)建議

構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系是推動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化的必由之路。鑒于當(dāng)前北京周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀，有必要采取“五個(gè)推動(dòng)”措施。

(一)積極推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)

突破行政區(qū)劃，在更大范圍內(nèi)編制出臺(tái)規(guī)劃是區(qū)域一體化發(fā)展的必然要求。但京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制橫跨整個(gè)“十一五”，至今沒有獲批；首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃范圍幾經(jīng)變更，至今也仍未出臺(tái)。區(qū)域整體規(guī)劃的缺乏導(dǎo)致規(guī)劃范圍、分工定位、利益分配等多方面的不確定，不利于北京、天津、河北三地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，建議積極推進(jìn)這些以更大地理空間范圍為對(duì)象的區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)，以便區(qū)域內(nèi)各城市的發(fā)展有綱可依、有章可循，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭。

(二)積極推動(dòng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善

區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化是促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要突破點(diǎn)。近年來，三地在交通一體化方面進(jìn)展較快。京津、京石高鐵投入使用后，京津冀間已經(jīng)分別形成了半小時(shí)和一小時(shí)交通圈。北京與河北還突破了行政區(qū)劃的限制，以共同推進(jìn)北京新機(jī)場建設(shè)為契機(jī)，正在規(guī)劃一批區(qū)域重點(diǎn)交通項(xiàng)目。下一步，要繼續(xù)推動(dòng)北京市內(nèi)軌道交通的加密，繼續(xù)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)道路、交通、港口、機(jī)場建設(shè)的對(duì)接與資源整合，加快推動(dòng)區(qū)域交通系統(tǒng)由環(huán)狀向網(wǎng)狀形態(tài)發(fā)展，為城市布局的擴(kuò)展和城市體系的健康發(fā)育創(chuàng)造條件。

(三)積極推動(dòng)人口、產(chǎn)業(yè)在更大區(qū)域范圍內(nèi)的合理布局

首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的規(guī)律表明，衛(wèi)星城規(guī)模過小、離中心城過近、工作和生活等綜合承載功能將難以獲得成功。因此，建議突破北京的行政區(qū)劃，加快引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)在京津冀區(qū)域更大空間范圍內(nèi)的合理布局，一方面有利于破除北京“大城市病”纏身的困境，疏解非首都核心功能；另一方面也能夠促進(jìn)腹地承接中心城市產(chǎn)業(yè)、人口、信息、技術(shù)等資源的轉(zhuǎn)移，培育更多有競爭力的中小城市，縮小區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。

(四)積極推動(dòng)生態(tài)保護(hù)機(jī)制的建立

要突破行政區(qū)劃界限，整體規(guī)劃京津冀的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，并按照“誰受益誰出資、受益多出資多”的原則，建立京津冀水資源保護(hù)基金，統(tǒng)一建設(shè)京津冀區(qū)域的水源供應(yīng)地和生態(tài)屏障。此外，為了對(duì)生態(tài)保護(hù)造成的發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行科學(xué)、合理的評(píng)估，需要建立京津冀生態(tài)保護(hù)評(píng)估監(jiān)測機(jī)制，并按照市場化原則，建立水資源保護(hù)的長效補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)水源保護(hù)地給予與提供的生態(tài)服務(wù)相匹配的補(bǔ)償，建立生態(tài)服務(wù)供給區(qū)域與消費(fèi)區(qū)域的良性的合作關(guān)系。

(五)積極推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制的創(chuàng)新

行政區(qū)劃和管理體制對(duì)于區(qū)域一體化具有重要影響，但是在行政區(qū)劃暫時(shí)無法改變的情況下，仍然可以通過地方政府間的協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)公平競爭、聯(lián)合協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展。因此，只有建立高規(guī)格、強(qiáng)有力的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，才能有效地統(tǒng)籌區(qū)域資源，調(diào)動(dòng)各方面力量，促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的推進(jìn)。建議建立由中央和地方共同組成，由副總理以上的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由各市主要領(lǐng)導(dǎo)任成員，同時(shí)包括發(fā)改委、財(cái)政部、交通部等相關(guān)部委官員的首都經(jīng)濟(jì)圈一體化管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以便就區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理等戰(zhàn)略性合作問題進(jìn)行深入磋商，在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點(diǎn)及合作切入點(diǎn)上取得重大突破，加速推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)一體化。

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常艷(1982-)，女，漢族，江蘇泰州人，博士，北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所助理研究員。主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃與管理。