董嘉明

重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估需重點把握的三個問題

董嘉明

重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估是維穩(wěn)關口前移和政府公共政策制定的一種制度創(chuàng)新。為了提高穩(wěn)評工作的科學性和公信度，促使這一新興決策咨詢業(yè)務健康發(fā)展，作者提出了穩(wěn)評工作需重點把握“利益相關方訴求調查、風險點識別查找、風險防范和化解措施建立”等三個問題，并提出了相應的具體建議。

投資項目；社會穩(wěn)定；風險評估；問題

重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估(以下簡稱：穩(wěn)評)，是指在與人民群眾利益密切相關的重大建設項目審批核準和實施運行過程中，對可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的因素開展科學、系統(tǒng)的預測、分析和評估，制定風險防范的應對策略和工作預案，從源頭上預防、減少和化解社會穩(wěn)定矛盾，維護群眾合法權益，促進社會穩(wěn)定的工作過程。為了規(guī)范穩(wěn)評工作，國家和一些省市發(fā)展改革委均已制定了《暫行辦法》和《編制大綱》。根據(jù)筆者工作體會，要做好穩(wěn)評，需重點把握好三個問題。

一、穩(wěn)評工作之“基”：利益相關方訴求調查

利益相關者的訴求調查是識別風險因素和制定風險防范與化解措施的基礎，一定要接地氣，做到客觀、真實、全面。如果訴求調查不充分、不全面、不徹底，風險因素就會遺漏，風險防范和化解措施就缺乏針對性。

現(xiàn)實工作中的訴求調查容易出現(xiàn)以下偏差：一是重視利益相關者的書面訴求，輕視口頭的訴求；二是重視群眾個體的訴求，輕視法人單位的訴求；三是重視合情合理合法的訴求，輕視不合情不合理不合法的訴求；四是重視項目選址范圍內群體的訴求，輕視項目選址范圍以外的群體的訴求；五是重視一般群眾的訴求，輕視干部的訴求；六是重視大多數(shù)人群的訴求，輕視個別少數(shù)人的訴求；七是重視項目主管部門的訴求，輕視政府其他部門的訴求。

要在合理確定利益相關者范圍的基礎上，通過各種途徑全面深入徹底地聽取利益相關者的訴求。訴求調查的方法主要有：

一是個別訪談和集體座談。這是了解利益相關者對項目態(tài)度的最直接的辦法。穩(wěn)評人員在與群眾座談時，講話要注意分寸，要準確，要多從正面引導。對于群眾提出的疑慮和困惑，要在力所能及的范圍內，盡量給予解疑釋惑；對于群眾提出的一些敏感問題，不能隨意表態(tài)，以免誤導群眾。比如交通項目的線位走向方案在可行性研究階段尚未最終確定，所以，項目信息公開的程度有限，否則，會引起沿線群眾盲目的搶種搶建，給征地拆遷補償帶來不必要的麻煩。

二是政府部門座談。一般的項目可邀請維穩(wěn)、信訪、發(fā)改、建設、規(guī)劃、環(huán)保、國土等部門參加座談會，同時，根據(jù)項目的專業(yè)類型，也可邀請交通、水利、人社、法制、宣傳、安監(jiān)、海洋、電力等部門參加。政府部門的人員立場往往比較中立，會從全局和不同的角度反映部門的意見和群眾的訴求，這樣的座談會可以交流得比較深入。

三是查閱信訪材料。這是最直接、最有針對性、往往也是最尖銳的訴求。一些敏感項目往往在項目前期階段就信訪不斷，項目主管部門、審批部門和信訪部門收到的群眾信訪材料是評估人員最值得參考的訴求意見。有時侯，不同的利益群體會對同一項目提出針鋒相對、互為矛盾的利益訴求。

四是暗訪。必要時評估人員可深入到利益相關者群體當中，以外來者的身份和不經(jīng)意的方式，在比較自然的氛圍中，與利益相關者進行攀談，可以比較深入地了解項目所在地群眾對項目建設的態(tài)度和要求，甚至還可以了解到當?shù)氐纳鐣尘?、歷史矛盾以及民情民風。

五是參考公眾參與情況。通過對規(guī)劃公示、環(huán)境影響評價公眾參與情況的了解，可以使評估人員減少重復調查，及時把握利益相關者對項目的知曉情況和支持程度。需要時，評估人員可參與環(huán)境影響評價公眾參與座談會、聽證會，不發(fā)表任何意見地旁聽。

二、穩(wěn)評工作之“要”：風險點識別查找

風險點識別查找是穩(wěn)評工作的主要任務，也是制定風險防范與化解措施的依據(jù)，一定要有針對性，做到準確、到位、合理。

項目社會穩(wěn)定風險點有顯性的、隱形的，現(xiàn)實的、潛在的。有的在項目前期工作時就產(chǎn)生，有的會在項目建設實施過程中形成，還有一些會在項目建成運行以后逐漸暴露出來。要防止不同項目或同類項目風險點千篇一律、缺乏個性化的傾向。查找出來的風險點一定要針對所評估的項目，要找出風險點在不同利益群體身上、在地域空間上、在項目各個階段上的分布情況。風險點識別查找的方法主要有：

一是從項目自身中找。不同類型的項目風險點是不同的，即使是同類的比如垃圾焚燒項目，在不同環(huán)境容量的地區(qū)，在民風民情迥異的地方，在基層組織力量強弱不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)，風險的表現(xiàn)形式、發(fā)生的概率和影響程度往往會有很大的區(qū)別。同樣是交通項目，由于沿線地區(qū)交通條件、經(jīng)濟實力、土地資源、發(fā)展愿望的差異，沿線群眾和政府部門對項目的支持程度會有較大的差別。因此，風險點的查找不能在同類項目之間進行生搬硬套，風險點表現(xiàn)形式要充分體現(xiàn)所評估項目的特點，進行定性和定量的詳細分析描述。

二是從同類項目中找。同類項目的風險點存在許多共同點。輸油(氣)管道項目一般存在建成后水土流失、耕地恢復不到位風險，政策處理難度大導致施工受阻風險，管道經(jīng)過人群密集區(qū)和鐵路、公路、隧道、市政地下管網(wǎng)及設施安全距離和防護措施不符合國家法律法規(guī)、標準規(guī)范要求而引發(fā)安全風險等。交通項目往往存在涵洞低、小、黑、臟，噪音大，影響群眾生產(chǎn)生活和當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展等風險。特高壓項目在運行期產(chǎn)生工頻電磁場、噪聲、靜電感應對居民造成實際或心理影響的風險。污水處理項目一般存在運行期產(chǎn)生的臭氣、污泥運輸對環(huán)境造成影響的風險等。另外，已建同類項目，或改擴建項目存在的歷史遺留問題可以作為項目風險查找的一個重要參考。

三是從網(wǎng)絡輿情中找。網(wǎng)上的論壇、貼吧時常會有項目的利益相關方對項目建設的意見表達，也會有一些信訪戶將信訪件直接上傳到網(wǎng)絡上。對于象垃圾焚燒、重化工、煤電這類環(huán)境影響比較嚴重的建設項目，利益群體還會將他們的信訪材料直接掛到網(wǎng)上，目的是為了擴大影響，尋求政府部門的理解和廣大網(wǎng)民的支持。

四是從實地調查中找。實地踏勘是近距離接觸到利益相關者及其所處的自然環(huán)境、社會環(huán)境，感受擬建項目社會影響的有效途徑，實地踏勘獲得的各種信息對客觀地識別風險因素具有重要意義。尤其是對于象鐵路、高速公路、輸油(氣)管道、特高壓線等線性項目來說，往往拆遷量大、生態(tài)敏感點多、對水源地和風景區(qū)等環(huán)境影響嚴重，對項目沿線進行實地踏勘，顯得尤為重要。

五是從專家咨詢會上找。專家咨詢適用于穩(wěn)評工作全過程，但是在風險查找階段更為需要，它可以彌補評估人員專業(yè)和經(jīng)驗上的不足?？稍诜€(wěn)評調研結束、穩(wěn)評報告初稿形成以后，邀請公共管理、維穩(wěn)、信訪、法學、社會學、工程技術、項目管理等領域的專家參加咨詢會。運用頭腦風暴等方法，通過集體討論，激發(fā)各個領域的專家從不同角度完善項目的風險點，查找出潛在的風險點，并對項目風險發(fā)生概率、影響程度和風險程啡進行判斷。

三、穩(wěn)評工作之“本”：風險防范和化解措施建立

風險防范和化解措施是穩(wěn)評工作的根本和落腳點，是降低項目社會穩(wěn)定風險等級的可靠保證，一定要圍繞可控性，做到實在、管用、可操作。

現(xiàn)在一些穩(wěn)評報告提出的風險防范和化解措施存在的問題大致有以下幾點：一是比較空泛，大話、套話較多，重點不突出，操作性不強；二是與風險點脫節(jié)，缺乏項目的個性特點，針對性不強；三是責任主體、協(xié)助單位不落實、不準確，措施缺乏明確的階段性目標、工作內容和要求，有效性不夠。一套有效的風險防范和化解措施要體現(xiàn)以下幾個特色：

一是以人為本。維權是維穩(wěn)的基礎，維穩(wěn)的實質是維權。維護群眾合法利益是穩(wěn)評工作的首要目的。對于群眾合理合法的利益訴求要積極回應、妥善處理；對于不明政策規(guī)定或提出不合理不合法訴求的群眾，要給予耐心的釋疑解惑；對于確實存在困難的群眾，要采取積極的措施幫扶；對于歷史遺留問題，要視情兌現(xiàn)承諾、妥善解決。

二是依法辦事。要以黨的十八屆三中全會精神為指導，注重運用法治思維和法治方式防范和化解社會矛盾，做到所有的措施都建立在充足的法律、政策依據(jù)基礎之上。各責任主體要嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。要引導群眾以理性合法方式逐級表達訴求；對于無理取鬧、制造事端的不法行為，也要依法予以處理。

三是實在管用。穩(wěn)評單位要與項目建設單位、主管部門、維穩(wěn)信訪部門加強溝通交流，相關各方要增進對維穩(wěn)措施的共識。針對建設項目存在的各項風險點，要逐條逐項提出防范和化解措施，明確階段性的目標、任務。對防范和化解措施實行項目化管理、精細化操作，制定“施工方案”，做到領導、組織、人員和機制保障落實。

四是重在防范。穩(wěn)評的目的是為了從源頭上預防、減少和化解社會穩(wěn)定矛盾，因此，風險防范和化解措施的重點就應放在“防”和“化”上，即通過深入細致的思想疏導工作，防止矛盾激化，控制矛盾發(fā)展。重視和依靠基層組織，及時收集相關情報信息，強化矛盾排摸和分析研判，將矛盾解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)。

五是成本合理。從維護利益相關者合法權益的角度看，任何一項維穩(wěn)措施都要付出一定的經(jīng)濟代價。社會穩(wěn)定風險防范和化解措施既要著眼于問題的解決，也要考慮解決問題所花費的成本。在切實維護利益相關者合法權益的同時，也要避免將利益訴求無限擴大化，造成各種利益相關方之間的相互攀比，使投資項目成本超過可承受的范圍。

風險防范和化解措施包括綜合性措施和專項性措施兩部分。

綜合性措施，主要包括組織領導、溝通協(xié)調、排摸化解、應急處置等方面的內容：

一是組織領導。對于特別重大和敏感的建設項目，擬建立由黨委政府主要領導或分管領導領銜包案的專門工作班子，實行“一個項目、一位領導、一套班子、一個方案、一抓到底”的工作機制。對于跨行政區(qū)的線性工程，每個行政區(qū)都應建立這樣的組織和工作機制。工作班子可根據(jù)需要，成立政策宣傳組、科普宣講組、綜合信息組、輿論引導組、群眾工作組和應急處置組等工作小組。各工作小組由項目主管部門、維穩(wěn)、信訪、宣傳、公安、土管、環(huán)保等部門、項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村、居民區(qū))，以及項目業(yè)主等單位和相關專家參加，各組按照分工開展工作。

二是溝通協(xié)調。項目工作班子和各工作小組要切實加強與利益相關方的溝通協(xié)調。在項目前期階段，要及時向利益相關方講清楚項目建設的必要性和合規(guī)性，講清楚項目的技術和經(jīng)濟方案，耐心解答群眾關心的問題。對于環(huán)境影響大的項目，要認真做好專業(yè)解讀和科普宣傳；對于征地拆遷量大的項目，要進村入戶主動上門和群眾進行面對面交流，及時宣講解釋相關征遷政策，必要時可設立工程項目政策處理接待室。在項目建設和運行階段，也要建立與群眾的互動平臺，及時受理群眾的投訴和意見，化解群眾的不滿情緒。

三是排摸化解。工作班子內部要建立涉穩(wěn)情報信息排摸研判會商制度，定期對排摸到的情報信息進行匯總和研判。一旦發(fā)現(xiàn)社會不穩(wěn)定因素，及時分析，迅速認定可能波及的范圍，加強對重點對象的動態(tài)穩(wěn)控，防止和控制事態(tài)擴大。在項目推進的各個階段，對存在或已經(jīng)出現(xiàn)重大信訪隱患和矛盾的，應由分管領導牽頭，及時召集會商，制定有針對性的工作預案，有效防范群體性事件的發(fā)生。

四是應急處置。要制定應對各類突發(fā)性事件的處置預案，做好應急維穩(wěn)工作。

一旦發(fā)現(xiàn)群體性事件、群體性負面網(wǎng)絡輿情，以及阻礙施工、尋釁滋事等不穩(wěn)定事件發(fā)生時，立刻啟動預案。首先是要控制現(xiàn)場秩序，做好疏導和勸離工作，防止矛盾激化；對于問題復雜、規(guī)模較大的群體性事件，有關領導應迅速抵達現(xiàn)場，組織指揮；其次是采取積極措施，分化、削弱突發(fā)性群體。再次是及時公布信息，引導輿情走向。最后是將群眾穩(wěn)定在當?shù)?，防止出現(xiàn)更大規(guī)模的集體上訪，或越級上訪。當然，對于個別采取極端手段訴求利益的行為，以及非理性的觸犯法律底線的行為，要采取果斷措施依法處置。

專項性措施，主要是針對政策規(guī)劃和審批程序、土地房屋征收補償、技術和經(jīng)濟方案、生態(tài)環(huán)境影響、項目建設管理、經(jīng)濟社會影響、質量安全和社會治安、媒體輿情等方面存在的風險因素，從項目前期、實施、運行等不同階段，提出相應的風險防范和化解措施。

[1] 中國新聞網(wǎng)，事后滅火不如事前評估，通過穩(wěn)評讓民意進入決策，http://www.chinanews.com/gn/2013/04-26/4766440.shtml，2013年4月26日.

[2] 董嘉明.重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估相關問題探討[J].中國城市化，2013(03).

[3] 李開孟、徐成彬.“五化”并舉完善我國項目穩(wěn)評機制[J].中國投資，2013(12).

[4] 彭振武、徐成彬、侯斌.大型港口工程項目社會穩(wěn)定風險評估新框架探析[J]水運工程，2014(6).

董嘉明，教育心理學碩士，高級經(jīng)濟師、注冊咨詢工程師，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院副院長。主要研究方向：公共政策制定、工程咨詢、人力資源管理。