邢 捷

我國警察機關(guān)的環(huán)境保護功能可以追溯到清朝末年近現(xiàn)代警察的初創(chuàng)時期。從建立近現(xiàn)代警察制度時起，警察就具有了相應(yīng)的環(huán)保職能，只是這種職能隨著時代的變遷，趨時變化而變化，在不同的歷史背景下體現(xiàn)著功能的差異性。經(jīng)歷了從萌芽到逐步發(fā)展的過程。

一、近代警察機關(guān)環(huán)境保護職能的萌芽

（一）環(huán)境保護功能的萌芽：中國最早的警察機構(gòu)湖南保衛(wèi)局時期

湖南保衛(wèi)局被認(rèn)為是中國最早的近代警察部門。其創(chuàng)辦設(shè)立經(jīng)歷了一個相當(dāng)長的思想博弈和制度籌備階段。時任湖南按察使的黃遵憲到任不久便向巡撫陳寶箴提出設(shè)立保衛(wèi)局的建議，并草擬了《保衛(wèi)局章程》廣享民意，求之臻進，頗應(yīng)開門立法之風(fēng)氣。因此，最后敲定的保衛(wèi)局的人事組織、機構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部權(quán)限劃分也是依據(jù)官紳合辦的維新派警政理論要求制定。①《籌辦湖南警察情形析》，《端文忠公奏稿》卷5.45.湖南保衛(wèi)局的逆勢創(chuàng)立彌補了保甲制度的缺陷，針砭了時下社會惡俗流病，維護了社會秩序穩(wěn)定，具有劃時代的意義。究其職能，湖南保衛(wèi)局除卻一般現(xiàn)代意義警察機構(gòu)的職能外，還承擔(dān)特殊環(huán)境職能：街面衛(wèi)生維持。在近代中國工業(yè)和科技相對落后的情況下，環(huán)境資源維持處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，此時環(huán)境問題多指人們的生活環(huán)境問題，尤其是衛(wèi)生問題。當(dāng)時國人個人衛(wèi)生意識尚且比較薄弱，更遑論現(xiàn)代的公共衛(wèi)生意識，而且在政府公共衛(wèi)生維持職能非常態(tài)化的情況下，公共衛(wèi)生環(huán)境本來就不容樂觀。隨著近代工業(yè)的部分引入，在清朝人口密集的城市往往出現(xiàn)水質(zhì)差、糞便排運不及、蠅蟲肆虐等諸種衛(wèi)生環(huán)境惡化的情形。

光緒二十四年七月二十一日，《湘報》第147號公布了《保衛(wèi)總局清理街道章程》，賦予保衛(wèi)局對街道的管理權(quán)力，主要分為交通秩序維護和街道衛(wèi)生維持兩方面。在維持街道衛(wèi)生方面，首先對于“渣滓棄物”、“潰爛朽壞各種食物”等過期變質(zhì)、有害衛(wèi)生的物品均禁止買賣，由保衛(wèi)局監(jiān)督本戶進行搬運、清掃；對于積淤不通的水也有保衛(wèi)局雇傭的工人和鄰近住戶共同疏通；其他生活垃圾由各戶清理出門，由保衛(wèi)局雇傭的清道夫“立時陸續(xù)運送出城”①《保衛(wèi)總局清理街道章程》，《湘報》1898年10月1日（147）。。此外對挑糞運輸?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)也進行了規(guī)定，如挑糞時候必須加用木蓋，并限定運輸時間，逾時不得進城。

（二）環(huán)保功能的漸進增加：清末的警察機構(gòu)巡警部時期

光緒二十七年七月三十日清政府下令各地創(chuàng)辦巡警。但“巡警初設(shè)，既無定章可循，又無中央統(tǒng)領(lǐng)，雖試有年，而各省各自為政，彼此不謀，致多歧義，偏遠(yuǎn)之省或且推諉遷延”。②《袁崇鎮(zhèn)條陳》，中國第一歷史檔案館館藏。中央巡警部人財物力均很有限，對外省既無關(guān)照之力，也乏約束之力，已然被架空了。即便如此，警察仍需司行衛(wèi)生監(jiān)督管理之責(zé)，啟蒙國人衛(wèi)生意識，塑造天朝衛(wèi)生形象。所以，環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管職能仍然在巡警部以及地方各級警察機構(gòu)基本職能范圍之內(nèi)。就中央而言，當(dāng)時的衛(wèi)生科隸屬于巡警部下屬單位警保司，但此時其與湖南保衛(wèi)局相比，衛(wèi)生監(jiān)管權(quán)力更大了：除了負(fù)責(zé)街道衛(wèi)生維持和垃圾清理外，還負(fù)責(zé)斟酌查考各地醫(yī)學(xué)學(xué)堂的設(shè)立，考核評估各地衛(wèi)生情況，并負(fù)責(zé)疫情監(jiān)測、計劃以及審定一切衛(wèi)生保健章程。

在開眼看世界的浪潮中，法律移植使得當(dāng)時的“環(huán)境”一詞外延有所擴大，延伸到了公物和林木方面。根據(jù)《大清違警律》③《憲政編查館奏考核違警律折并單》，《大清新法令》第三卷，上海商務(wù)印書館2010年版，第9-18頁。，可以看到大清巡警系統(tǒng)在以下幾方面的環(huán)境職能：首先是衛(wèi)生維持，如對裝置糞土穢物不加覆蓋者以及廁所外便溺者處罰；其次是公物維護，如對污損祠宇及一切公共營造物者處罰；再者是自然環(huán)境維護，如對毀損路上植木者和違背章程損傷森林樹木者處罰等。

二、民國時期警察機關(guān)的環(huán)境保護功能的拓展

（一）環(huán)保功能的延續(xù)與加強：民國初期的內(nèi)政部警政司時期

辛亥革命勝利后，進入民國初期，此時南京臨時政府成立，發(fā)起了各項關(guān)乎三民主義的改革，警察制度改革便是其中一個重要方面。警務(wù)局隸屬于九大部委之一的內(nèi)政部。但是由于袁世凱竊國，年僅三月的警政改革中途夭折。之后袁世凱以清末警制為基礎(chǔ)，發(fā)布了大量警察法規(guī)④《中華民國內(nèi)閣篇》，《近代史資料》1979年。，設(shè)立了警政司這一當(dāng)時的中央警察機構(gòu)，其下設(shè)有五科，其中第二科掌管了廣泛的環(huán)境保護以及資源管理職權(quán)，設(shè)立有若干專業(yè)的環(huán)境警察。⑤《內(nèi)務(wù)部廳司分科規(guī)則》，中國第一歷史檔案館館藏。此外根據(jù)1928年3月30日公布的內(nèi)政部組織法規(guī)定，警政司還負(fù)責(zé)保護名勝古跡的業(yè)務(wù)。但是警政司與全國各級警察機構(gòu)不是直接上下隸屬關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，所以其并不能直接下達(dá)政令，而須經(jīng)內(nèi)政部轉(zhuǎn)請行政院下達(dá)。

清末以來警察負(fù)責(zé)的衛(wèi)生事項仍有延續(xù)且職能獲得強化。各個地方警察機構(gòu)均設(shè)立第三科，配合當(dāng)?shù)卣芾硇l(wèi)生事項。但稱其為衛(wèi)生警察僅僅是從職能劃分而言，與相關(guān)的專業(yè)警察相比，這支擔(dān)負(fù)特殊職能的警察隊伍并沒有獨立的建制。不過建制問題并不影響在一個國民素質(zhì)及衛(wèi)生意識較差的時代里衛(wèi)生警察的職權(quán)廣泛性。相比湖南保衛(wèi)局以及清朝巡警部時期，衛(wèi)生警察的職權(quán)大有擴展、躍進不少。橫向而言，對特種行業(yè)的覆蓋范圍之廣，前無古人，其監(jiān)管范圍包括：街道清掃、疫情防治、物品化驗、醫(yī)院監(jiān)管、藥品考查、飲食安全、理發(fā)衛(wèi)生、澡堂清潔、屠宰防疫、娼妓疫病、殯葬管理、鴉片查禁等方面；縱向而言，具體包括了集中起來就是維持衛(wèi)生、經(jīng)管藥品、檢測食品、防范疫病。

首先在維持衛(wèi)生方面，根據(jù)當(dāng)時京師警察廳頒布的《管理清道規(guī)則》的規(guī)定，警察對清道夫享有監(jiān)督權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。實際上這種權(quán)力后來衍生為一種人身依附，清道夫不僅業(yè)務(wù)受到警察的統(tǒng)領(lǐng)，人身自由和住所也受警察干涉和指定，甚至外出也需要向值班警察行使請假手續(xù)。其次在經(jīng)管藥品方面，根據(jù)北洋政府內(nèi)務(wù)部頒行的《管理藥商章程》，藥品生產(chǎn)者生產(chǎn)的藥品無一例外地必須報請警察檢驗，藥商一律到警察部門登記并獲發(fā)執(zhí)照，在買賣儲藏劇毒藥品時候，均需詳細(xì)備冊，以供查驗。再者在檢測食品方面，根據(jù)1917年6月頒布的《京師警察廳管理飲食物營業(yè)規(guī)則》，警察對飲食衛(wèi)生環(huán)境的管理多集中于對經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理，因為當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展程度不高、機械化集中生產(chǎn)程度不高，飲食物品生產(chǎn)多為零散個人生產(chǎn)，故立法集中對經(jīng)營環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，如規(guī)定不準(zhǔn)販賣的食品、熟食加工的流程規(guī)定店鋪水缸必須每日刷洗一次。對違背衛(wèi)生要求的經(jīng)營者，警察當(dāng)局有權(quán)干涉，使之改進，嚴(yán)重者按照違警律科罰。最后在防范疫病方面，根據(jù)1916年3月頒行的《傳染病預(yù)防條例》，由中央衛(wèi)生司對設(shè)在各級警察部門中的衛(wèi)生科進行相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由該科負(fù)責(zé)具體實施，主要針對霍亂、赤痢、傷寒、斑疹傷寒、天花、鼠疫、白喉、猩紅熱等傳染病，可以采取健康診斷、尸體檢查、隔絕交通、限制或禁止群眾集會、水源消毒等強制措施。

1915年頒布的《違警罰法》仍囿于《大清違警律》，外延沒有過多突破，相關(guān)環(huán)境職能規(guī)定亦如是。那時，特種警察設(shè)立已經(jīng)初具規(guī)模。已設(shè)立的行使環(huán)境職能的行業(yè)警察包括了水上警察和礦業(yè)警察，但僅停留在初級階段，尚不成熟。其中水上警察負(fù)責(zé)的是水上衛(wèi)生和護漁巡航，礦業(yè)警察負(fù)責(zé)的是礦業(yè)生產(chǎn)秩序維持、礦區(qū)治安環(huán)境管理和礦區(qū)衛(wèi)生環(huán)境監(jiān)督。

（二）環(huán)保功能的持續(xù)擴大與增強：民國中后期的全國警察總署時期

國民黨統(tǒng)治時期的警察制度直接承接了清末和北洋軍閥的警察制度，并在名義上獲得了與軍隊并重的地位，“軍隊之作用在攘外，警察之作用在安內(nèi)。猶如飛機之兩翼，缺一不能飛”①葉世疇：《國民黨警察總署概況》，廣東政協(xié)文史資料研究委員會：《廣東文史資料選輯》第26輯，廣東人民出版社1981年版，第8頁。。按照李士珍構(gòu)想，1946年6月全國警察總署成立，取代了延續(xù)了三十多年的警政司，此舉被時人視為“我國警察史上劃時代之改制”②“中華民國開國五十年文獻(xiàn)編纂委員會”：《中華民國開國五十年史論集》第一冊，正中書局1961年版，第193頁。。無論在規(guī)模還是等級上，原來的警政司都不能望全國警察總署之項背。

1928年國民政府設(shè)立衛(wèi)生部后，衛(wèi)生事務(wù)劃歸衛(wèi)生行政機關(guān)管理。往后內(nèi)政部頒行的《各級警察機關(guān)編制大綱》、《首都警察廳組織法》曾一度解除警察掌管衛(wèi)生事務(wù)的職責(zé)。但是鑒于衛(wèi)生機構(gòu)欠缺執(zhí)行力和威懾力以及組織機構(gòu)不健全，1930年頒布的《縣組織法》和《市組織法》重新賦予警察機關(guān)管理醫(yī)院、菜市、屠宰場以及其他公共場所衛(wèi)生和防疫的職能。因此，多數(shù)省市警察機關(guān)重新設(shè)立衛(wèi)生科、股。以上海為例，衛(wèi)生警察稱為衛(wèi)生巡長，隸屬于公安局，受衛(wèi)生局監(jiān)督指揮，分為例務(wù)巡長和特務(wù)巡長。例務(wù)巡長進行出生調(diào)查，死因調(diào)查，道路保潔監(jiān)察，食品衛(wèi)生狀況調(diào)查，流行性傳染病疫情調(diào)查和預(yù)防宣傳以及其他事項；特務(wù)巡長負(fù)責(zé)各處臨時突發(fā)衛(wèi)生事件處理。③《衛(wèi)生巡長服務(wù)規(guī)則》，《現(xiàn)行警察法令集解》第四卷，上海警察學(xué)社版，第9頁。此外需要指出的是，隨著內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，各級警察機關(guān)已經(jīng)無暇顧及衛(wèi)生事務(wù)，衛(wèi)生警察逐漸銷聲匿跡。但是按照組織法相關(guān)規(guī)定，各級警察機關(guān)仍有協(xié)管衛(wèi)生事務(wù)的職責(zé)，并且全國警察總署第一處仍保留對衛(wèi)生警察的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)力。

在這一時期，警察司執(zhí)掌的環(huán)境和資源保護職能有持續(xù)擴大的趨勢。首先表現(xiàn)為特種警察設(shè)置多樣性，尤其是資源警察種類設(shè)置較多。當(dāng)時全國警察總署第一處負(fù)責(zé)行政，包括規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督警察職權(quán)分配，包括稅務(wù)警察、鹽務(wù)警察、礦業(yè)警察、漁業(yè)警察、森林警察、衛(wèi)生警察等專門的負(fù)責(zé)環(huán)境管理和資源保護的警察。根據(jù)1945年4月頒行的《調(diào)度司法警察條例》①《調(diào)度司法警察條例》，中國第一歷史檔案館館藏。，鐵路、森林、漁業(yè)、礦業(yè)及其他各專業(yè)警察機關(guān)的警長、警士，海關(guān)、鹽場的巡緝員警，接受檢察官或推事的命令，就與其職務(wù)有關(guān)事項執(zhí)行司法警察職務(wù)。這一條文側(cè)面印證了民國時期警察權(quán)延伸到環(huán)境資源管理當(dāng)中。實際上在這一經(jīng)濟比較落后的年代，保護資源就是保護了經(jīng)濟命脈，于是環(huán)境資源的警察權(quán)設(shè)置受到了當(dāng)時統(tǒng)治者的重視。

鹽稅是民國政府的主要依賴稅種之一。為此設(shè)立了防緝私鹽、保護鹽稅的稅務(wù)警察，來維持國家稅源穩(wěn)定，同時保護國家資源。稅務(wù)警察不僅待遇高于其他警種，而且還能在偵破案件后享受提成賞款。1936年7月稅務(wù)警察由于財政部機構(gòu)整合，改由新設(shè)立的鹽務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)，鹽務(wù)總局下設(shè)稅警科，管理稅務(wù)警察。稅務(wù)警察負(fù)責(zé)各產(chǎn)鹽區(qū)警力、警責(zé)排布設(shè)計、改進以及處理，鹽務(wù)稽查，鹽場、倉坨及鹽務(wù)官署的保衛(wèi)，私制私運鹽硝的查禁。②《財務(wù)部鹽務(wù)總局組織法》，中國第一歷史檔案館館藏。鹽務(wù)警察局則是散布在各個鹽場中，隸屬于鹽場長公署的警察機構(gòu)，并由場長兼任局長，其成員被稱為“場警”，主要職責(zé)是“查察產(chǎn)收，巡緝場私，看守倉坨，防衛(wèi)場區(qū)”，并負(fù)責(zé)檢查鹽工的衛(wèi)生情況。③《鹽場場警服務(wù)規(guī)則》，中國第一歷史檔案館館藏。

1943年6月，南京國民政府頒布《礦業(yè)警察規(guī)則》。在國營礦產(chǎn)中設(shè)置礦業(yè)警察機構(gòu)，在私營礦產(chǎn)中實行自愿申報、自愿請求的設(shè)立原則。礦業(yè)警察主要職權(quán)是維護礦區(qū)開采、運輸、管理等秩序，檢查礦工、廠礦地區(qū)衛(wèi)生條件、生活情況。依據(jù)礦業(yè)警察規(guī)則第73條和第74條，礦業(yè)警察對相關(guān)違法者及其直接監(jiān)督人可以課以200元以下罰款及科料。

在專門漁業(yè)警察隊伍成立之前，依據(jù)1915年的《水上警察廳官制》等相關(guān)水上警察法律規(guī)定，巡海護漁業(yè)的警察職能由維護水上治安秩序的水上警察廳負(fù)責(zé)。在1931年10月，南京國民政府頒布了《漁業(yè)警察規(guī)程》，設(shè)置了專門的漁業(yè)警察，對水上警察廳的水上警察權(quán)進行了分流。后來南京國民政府在江浙、閩粵、冀魯、東北四地設(shè)立了四個海洋漁業(yè)管理局，分掌對應(yīng)的漁業(yè)警察指揮、監(jiān)督、給養(yǎng)。漁業(yè)警察職責(zé)是維持漁區(qū)治安秩序，維護漁區(qū)捕撈秩序，管理漁區(qū)船只，維護漁船安全。④《海洋漁業(yè)管理局組織條例》、《實業(yè)部護漁辦事處暫行規(guī)則》，http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.對于大漁區(qū)設(shè)置漁業(yè)警察權(quán)，能更好地打擊漁業(yè)違法、維護漁區(qū)秩序，直到現(xiàn)在我國部分地區(qū)仍設(shè)有專門的漁業(yè)警察，如大連市公安局海上治安管理分局下設(shè)的就有一個海洋漁業(yè)警察大隊。

1943年2月，南京國民政府頒布《森林警察規(guī)程》，第一次以法律形式規(guī)范森林警察的設(shè)置、職權(quán)、人員招募和裝備置辦等相關(guān)事宜，對構(gòu)建現(xiàn)代化森林警察具有重要意義。森林警察設(shè)置實行完全自愿原則，由林區(qū)自愿呈報。森林警察主要職權(quán)是:防止過分捕殺動物，防范森林氣象災(zāi)害和蟲害，預(yù)防和撲滅森林火災(zāi)，處理林區(qū)治安案件，查驗狩獵、采伐、割草、引火等證書以及其他森林警務(wù)管理事項。

在這一時期推行的新生活運動的指引下，這一時期的違警罰法立法思想產(chǎn)生了一定變化，以期“將新生活之精神，及國家觀念，盡量注入分則各條款以內(nèi)”⑤錢定宇：《違警罰法總論》，正中書局1847年版，第23-24頁。。由此我們看到新的違警罰法中警察的環(huán)境職能有所擴大。以1944年再次修正的《違警罰法》⑥南京國民政府時期立法院：《修正違警罰法》. http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.為例，據(jù)筆者統(tǒng)計共11條⑦詳見《修正違警罰法》第49條、第50條、第51條、第52條、第53條、第57條、第58條、第62條、第64條、第65條、第66條涉及環(huán)境職能，其外延在質(zhì)上進一步細(xì)化原有的衛(wèi)生、公物、林木相關(guān)的規(guī)定；在量上增加了有關(guān)動物和噪聲管理的規(guī)定：以動物為例，任意捕捉益蟲益鳥以及虐待牲畜及有益動物不聽禁止的行為都將受到違警處罰；以噪聲為例，怪叫歌哭、擅鳴警笛、深夜噪聲也列入警察的環(huán)境監(jiān)督范圍。

三、解放區(qū)時期警察機關(guān)的環(huán)境保護職能

新中國建立前，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)中，由于敵我斗爭激烈，對公共衛(wèi)生以及環(huán)境資源事務(wù)管理從立法而言明顯可見松弛態(tài)勢。如《晉察魯豫邊區(qū)違警處罰暫行辦法》中只有一條關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定。①《晉察魯豫邊區(qū)違警處罰暫行辦法》， http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.即使是法制法規(guī)相對完善的陜甘寧邊區(qū)，在對環(huán)境管理、資源保護方面的規(guī)定也是鳳毛麟角，更遑論建立多樣化的專業(yè)環(huán)境警察隊伍。當(dāng)然，這決定于當(dāng)時的政權(quán)任務(wù)和國家形勢。

從僅存的規(guī)定看來，其內(nèi)容并無太多創(chuàng)新，仍然是主要從原來的三方面進行規(guī)定。首先是衛(wèi)生維護，如對投擲污穢垃圾于飲用水者以及對隨意拋棄牲畜尸體者處罰②1946年《陜甘寧邊區(qū)違警條例（草案）》，艾紹潤：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。；其次是公物維護，如對無故毀損公堂、廟宇者進行處罰③1942年《陜甘寧邊區(qū)違警罰條例（草案）》，艾紹潤：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。；再者是在自然環(huán)境維護角度上作出規(guī)定，如設(shè)立森林警察④1941年《陜甘寧邊區(qū)林務(wù)局組織規(guī)程（草案）》，艾紹潤：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。，維護林區(qū)秩序以及對無故砍伐公樹、毀壞林木者進行處罰⑤1942年《陜甘寧邊區(qū)違警罰條例（草案）》，艾紹潤：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。.。

四、新中國成立后警察機關(guān)的環(huán)境保護職能及變遷

新中國成立后，在新的人民政府體制下，公安機關(guān)及行業(yè)公安機關(guān)在環(huán)境保護中同樣發(fā)揮著重要作用。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題也日漸凸顯，公安機關(guān)在解決環(huán)境問題上的作用更是不容小視。

（一）建國初期警察機關(guān)的環(huán)境保護功能

新中國成立后，隨著政府機構(gòu)朝著設(shè)立齊備化、職能明確化、行政科學(xué)化的方向邁進，相繼成立了衛(wèi)生行政部門、鹽業(yè)行政部門、漁業(yè)行政部門、礦業(yè)行政部門、林業(yè)行政部門等專門環(huán)境資源管理部門，由此分流了強制色彩較濃的警察權(quán)。如1957年的《治安管理處罰條例》中第7條、第8條、第12條、第15條詳細(xì)規(guī)定了治安警察相應(yīng)的環(huán)保職能⑥第七條 有下列擾亂公共秩序行為之一的，處三日以下拘留、六元以下罰款或者警告：一、在禁止?jié)O獵的地區(qū)捕魚、打獵，不聽勸阻的；五、在城市任意發(fā)放高大聲響，影響周圍居民的工作和休息，不聽制止的。第八條 有下列妨害公共安全行為之一的，處七日以下拘留、十四元以下罰款或者警告：十、未經(jīng)當(dāng)?shù)卣S可，燒山、燒荒，尚未造成災(zāi)害的；第十二條 有下列損害公有財產(chǎn)或者公民財產(chǎn)行為之一的，處五日以下拘留、十元以下罰款或者警告：四、私自砍伐國家、合作社或者他人少量竹林、樹木的；五、損害苗圃中的樹苗，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的。第十五條 有下列妨害公共衛(wèi)生或者市容整潔行為之一的，處三日以下拘留、六元以下罰款或者警告： 一、污穢公眾飲用的井水、泉水或者其它水源的； 二、在城市內(nèi)任意堆置、晾曬、煎熬發(fā)惡臭的物品，不聽制止的；三、在街道上傾倒垃圾、穢物，拋棄動物尸體或者隨地便溺的； 五、故意損害公園和街道兩旁的花草樹木的。。當(dāng)時警察的環(huán)境職能甚至能觸及水務(wù)、食品、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域，其立法精細(xì)化程度可見一斑。只是在后來的部門職責(zé)清晰化和環(huán)境保護專職化的發(fā)展浪潮中，這些環(huán)境職能才逐漸由衛(wèi)生和環(huán)境保護等相關(guān)部門履行。

（二）改革開放以來我國警察機關(guān)的環(huán)境保護功能

1978年《憲法》第11條對國家環(huán)境責(zé)任進行了規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”揭開了中國環(huán)境法治的大幕。1989年的《環(huán)境保護法》明確了由環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，涉及包括公安機關(guān)在內(nèi)的十四個政府執(zhí)法部門，為中國環(huán)境保護事業(yè)編織起巨大的防護網(wǎng)。公安機關(guān)作為我國環(huán)境保護分管部門之一具有明確的環(huán)境基本法的依據(jù)⑦第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議于2014年4月24日修訂通過了新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理”。這里所謂“縣級以上人民政府有關(guān)部門”也應(yīng)包含公安機關(guān)在內(nèi)。。

新中國警察環(huán)境保護職能具有廣泛性，覆蓋了固體廢棄物管理、海洋管理、漁業(yè)管理、交通污染、噪聲污染、危險物管理、野生動植物保護、風(fēng)景名勝保護等多個方面；由于公安機關(guān)本身特有權(quán)限，能夠使用涉及人身自由等強制措施和處罰，在執(zhí)法手段上能夠更加體現(xiàn)剛性。如根據(jù)現(xiàn)行《治安管理處罰法》第30條：“違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留?！背素敭a(chǎn)罰和申誡罰外，公安機關(guān)還可以依據(jù)法律規(guī)定使用人身罰：行政拘留，而且在環(huán)境犯罪偵查中，可以使用刑事拘留等刑事強制措施。由此公安機關(guān)在強制手段使用方面較其他環(huán)境監(jiān)管部門具有更大的威懾力。公安機關(guān)環(huán)境職能還體現(xiàn)了漸擴性：從環(huán)境犯罪罪名來看，1979年刑法對環(huán)境犯罪罪名的直接規(guī)定僅為2條，在1997年刑法修改中擴大為16個罪名，呈現(xiàn)出對犯罪對象規(guī)定更加精確，對刑罰處斷要求更加細(xì)致，與環(huán)境安全局勢聯(lián)系更加密切的趨勢。由此，公安機關(guān)針對涉及破壞環(huán)境資源保護罪的偵查范圍進一步擴大。

除上述外，我國一些行業(yè)公安機關(guān)的設(shè)立也體現(xiàn)了環(huán)境保護的功能，如森林公安。新中國最早建立森林公安隊伍的是東北人民政府，其頒布了《關(guān)于建設(shè)森林公安機關(guān)的決定》。森林公安建立伊始其主要職能是三防：防林火、防濫伐、防敵特。爾后除了文革時期的建設(shè)停滯，全國各地均在積極建設(shè)自己的森林公安隊伍，但都是以地方性法規(guī)形式進行規(guī)定，具有地域局限性。直到1979年《森林法（試行）》才以法律的形式明確規(guī)定重點林區(qū)設(shè)置森林公安隊伍，維護林區(qū)治安，防止過度砍伐以及維護狩獵秩序。之后，在1998年國家林業(yè)總局出臺了專門的授權(quán)規(guī)章，授予相應(yīng)森林公安機關(guān)以自己名義執(zhí)行1984《森林法》中第39條、第42條、第43條、第44條的行政處罰權(quán)。目前森林公安機關(guān)隸屬于國務(wù)院直屬機構(gòu)國家林業(yè)局，同時受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。毫無疑問，森林公安在保護森林資源、維護國家生態(tài)安全、維護林區(qū)治安秩序以及促進林區(qū)生態(tài)平衡中起到了不可替代的作用。另外根據(jù)《野生動物保護法》等相關(guān)規(guī)定，森林公安也行使法定野生動物保護職權(quán)，如狩獵證核發(fā)、獵槍管理與檢查、野生動物狩獵違法行為查禁等。

五、結(jié)論

我國自建立近現(xiàn)代警察機關(guān)以來就具有了環(huán)境保護的功能，隨著社會的變遷，這一職能作用的發(fā)揮發(fā)生著變化。第一，我國自近現(xiàn)代警察機關(guān)建立之時就擔(dān)負(fù)了環(huán)境保護的職能。盡管當(dāng)時只是體現(xiàn)為街道衛(wèi)生的維持。但也表明了當(dāng)時的統(tǒng)治者在社會管理中對基本環(huán)境維護的重視。在近代中國工業(yè)和科技相對落后的情況下，環(huán)境資源狀況處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，環(huán)境問題主要是指生活環(huán)境問題，特別是街道衛(wèi)生問題。第二，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特別是工業(yè)化進程的推進，警察機關(guān)的環(huán)境保護職能也得到進一步擴大。從清朝最初始的衛(wèi)生職能到民國時期逐漸增設(shè)的專門環(huán)境警察隊伍，新中國建立前的警察環(huán)境職能呈現(xiàn)的是逐漸強化逐漸集中的態(tài)勢。第三，新中國誕生后隨著政府相關(guān)部門的設(shè)立，警察環(huán)境職能又呈現(xiàn)雙重分散態(tài)勢。第一種分散是整體分散，與環(huán)境相關(guān)的警察權(quán)分散到了各個新設(shè)立的部門，如環(huán)境保護行政部門、衛(wèi)生行政部門、林業(yè)行政部門、漁業(yè)行政部門、海洋行政部門；第二種分散是警察機關(guān)內(nèi)部分散，在公安機關(guān)內(nèi)部環(huán)保職能也是分散到各個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。不少具有對外執(zhí)法資格的機構(gòu)都或多或少地具有環(huán)境執(zhí)法相關(guān)職能。

回顧歷史發(fā)展，筆者認(rèn)為，在當(dāng)今我國建設(shè)生態(tài)文明社會進程中，針對環(huán)境問題繼續(xù)發(fā)揮警察機關(guān)特有作用，建立一支符合現(xiàn)有法律框架、整合警察機關(guān)內(nèi)部資源、面對環(huán)境安全挑戰(zhàn)、有效保護環(huán)境資源的專業(yè)環(huán)境警察隊伍具有深厚的歷史基礎(chǔ)。