廖欽福

王勁力＊＊＊

財(cái)稅法在整個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系中，是一個(gè)“頂天立地”的法律子體系，所謂“頂天”，是指財(cái)稅法涉及整個(gè)國家宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，是大政方針?！?〕《追尋財(cái)稅法的真諦——?jiǎng)ξ慕淌谠L談錄》，法律出版社2009年版。

政府間財(cái)政分權(quán)既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐的問題。〔2〕熊偉：《政府間財(cái)政關(guān)系的法律調(diào)整》，法律出版社2010年版。

一、臺(tái)灣后“五（六）〔3〕桃園縣則于2011年元月升格為準(zhǔn)直轄市，自此臺(tái)灣地方政府體制正式進(jìn)入包含臺(tái)北市、新北市、臺(tái)中市、臺(tái)南市、高雄市五大直轄市，以及桃園縣準(zhǔn)直轄市的“新六都”時(shí)代。本文行文仍以“五都”稱之。都”時(shí)代群雄并起之財(cái)政爭奪

中國臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政收支劃分法”，自從1951年頒行以來，距離上次修正之1999年，至今已經(jīng)超過10年以上，本法或有若干建樹，亦有其時(shí)代背景。但因時(shí)間久遠(yuǎn)，本法破綻亦已呈現(xiàn)，撫今追昔，策勵(lì)來茲，本法全盤修正的契機(jī)已經(jīng)來臨。特別是因地方制度法的變革，在2009年與2010年為改制直轄市創(chuàng)設(shè)了有利的條件，引發(fā)了諸多爭議?！?〕參見蔡茂寅：《區(qū)域均衡與地方自治之發(fā)展──兼評(píng)二○一○年地方制度法修正的功罪》，載《月旦法學(xué)雜志》2010年第181期，第202頁以下。2010年臺(tái)灣形成“五都”后，財(cái)劃法始終沒有同步修正通過，造成各縣市財(cái)政負(fù)擔(dān)更趨沉重，隨著第六都的出現(xiàn)，地方之間財(cái)政分配不均的問題恐更嚴(yán)峻。諸多爭議紛紛而起。

中央與地方的財(cái)政爭議，其來有自，是一個(gè)財(cái)政法上不可回避的重大課題，學(xué)說與實(shí)務(wù)上的論述不絕，但現(xiàn)實(shí)上卻往往無法讓各方都滿意。財(cái)政收支劃分乃是牽涉到臺(tái)灣地區(qū)整體資源分配的根本制度，復(fù)與地方財(cái)政權(quán)、乃至地方自治權(quán)的保障息息相關(guān)，自然引起各界高度的關(guān)注，〔5〕參見蔡茂寅：《地方自治之理論與地方制度法》，臺(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司2006年增補(bǔ)版，第287頁。也顯示出“財(cái)政收支劃分法”與其他法律的配套修法的急迫性。近年來各地方自治團(tuán)體紛紛升格直轄市，但是后來發(fā)現(xiàn)，朝思暮想的財(cái)政期望卻是一場空，也就是經(jīng)由統(tǒng)籌分配稅款分配的差異方式，讓各地方自治團(tuán)體紛紛以升格為職志，前仆后繼，不落人后，但是，升格后卻發(fā)現(xiàn)，這很可能是一場政治上的騙局?！?〕參見廖欽福：《面對(duì)后六都時(shí)代下非直轄市地方財(cái)政收支劃分之困境與轉(zhuǎn)機(jī)──以云林縣為實(shí)證觀察分析》，載《月旦法學(xué)雜志》2013年第220期，第55頁。

有學(xué)者指出，〔7〕參見簡玉聰：《地方基準(zhǔn)財(cái)政收支法律問題探討》，“2009年兩岸稅法與經(jīng)濟(jì)法學(xué)術(shù)研討會(huì)”，高雄大學(xué)法學(xué)院，2009年4月?，F(xiàn)行地方財(cái)政面臨的困境，主要有：1.地方直接稅收分配權(quán)嚴(yán)重受到“中央”侵奪；2.統(tǒng)籌分配稅款喪失劫富濟(jì)貧之功能；3.“中央”補(bǔ)助款過度委諸“中央”行政裁量；4.探討合理分配與補(bǔ)助基準(zhǔn)的必要性。上述問題的提出，均可涵蓋前述問題，其主要根本除了“憲法”外，爭議的戰(zhàn)場當(dāng)在“財(cái)政收支劃分法”。

然而，2012年2月23日臺(tái)灣地區(qū)“行政院”乃以院臺(tái)財(cái)字第1010124666號(hào)函送請(qǐng)“立法院”審議“財(cái)政收支劃分法”修正草案（以下簡稱本草案），卻歷經(jīng)風(fēng)風(fēng)雨雨，截至本文截稿為止，仍在“立法院”審議中，“行政院”版加上朝野立委共有20個(gè)版本，達(dá)成共識(shí)難度很高。但此乃攸關(guān)地方自治之財(cái)政憲法課題，乃構(gòu)成臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政憲法的重要課題，故本文乃先就地方自治、地方財(cái)政權(quán)之保障加以論述，后就2012年“行政院”所提出修正草案與目前的“財(cái)政收支劃分法”進(jìn)行比較討論。

二、地方自治、地方財(cái)政權(quán)保障與財(cái)政收支劃分

（一）地方自治之概念與展開

臺(tái)灣地區(qū)地方自治施行歷史已久，從日治時(shí)期、“國治”時(shí)期〔8〕關(guān)于臺(tái)灣地區(qū)地方自治的發(fā)展，從日治時(shí)期到國治時(shí)期的演變，參見王泰升：《臺(tái)灣法律史概論》，臺(tái)灣元照出版公司2001年版，第178頁以下。“國民政府”來臺(tái)后，相關(guān)歷史發(fā)展，參見張正修：《地方制度法理論與實(shí)用2：本論》，臺(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司2000年版，附錄一《臺(tái)灣地方制度發(fā)展簡史》，第739頁以下。迄今，已有長久歷史，前者在1920年基于內(nèi)地延長主義之理念，〔9〕“內(nèi)地延長主義”乃指將內(nèi)地制度實(shí)行于臺(tái)灣，以達(dá)到臺(tái)灣完全被統(tǒng)合到日本的政治目標(biāo)，參見王泰升：《臺(tái)灣法律史的建立》，1997年自版，第106～107頁。另一極端的想法則是“特別統(tǒng)治主義”，希望透過特別的制度，使擁有強(qiáng)大職權(quán)的臺(tái)灣總督單獨(dú)宰制臺(tái)灣，免受中央的掣肘。其后著名的『臺(tái)灣ニ施行スヘキ法令ニ關(guān)スル法律』（一般簡稱“六三法”，為1896年3月31日，大日本帝國所頒在臺(tái)灣所實(shí)施的特別法律，因根據(jù)明治29年3月公布的法律六三號(hào)得名），讓特別統(tǒng)治主義易于實(shí)現(xiàn)，但不全然排斥內(nèi)地延長主義。后續(xù)另有明治39年（1906年）日本政府公布法律第三十一號(hào)以代替將廢止之六三法，名稱為《關(guān)于應(yīng)該在臺(tái)灣施行的法令之法律》（一般簡稱為“三一法”），及大正10年（1921年）4月1日日本政府公布法律第三號(hào)，正式名稱為《關(guān)于應(yīng)該在臺(tái)灣施行的法令之法律》（一般簡稱為“法三號(hào)”）。關(guān)于日治時(shí)期的臺(tái)灣立法體制，可參見李建良：《臺(tái)灣行政法史初考：日治時(shí)期篇》，載臺(tái)灣法律史學(xué)會(huì)編：《以臺(tái)灣為主體的法律史研究》，臺(tái)灣元照出版公司2007年版，第224頁。擬逐步導(dǎo)入繼受西方的日本中央與地方政府體制，將中央（總督府）部分權(quán)限移轉(zhuǎn)給地方行政機(jī)關(guān)，另一方面創(chuàng)設(shè)地方公共團(tuán)體，推行地方自治制度，雖有所謂“地方分權(quán)”，但是各地方行政機(jī)關(guān)仍須服從中央或上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督，被稱為“官治行政與自治行政并用”，自治程度誠屬有限，但臺(tái)灣地區(qū)人民開始熟悉地方自治與選舉及實(shí)際運(yùn)作。

基于現(xiàn)實(shí)上“憲法”與實(shí)踐于臺(tái)灣的有效性，也形成了一定的局限性，1949年該“憲法”在臺(tái)灣施行，“憲法”上地方自治基本法的“省縣自治通則”遲遲未能制定，而以中國大陸地區(qū)為本的“省自治法”、“縣自治法”的設(shè)計(jì)與臺(tái)灣完全不同，格格不入的現(xiàn)象比比皆是，加上臺(tái)灣實(shí)施地方制度為“行政命令之地方制度”及“官治制度”，前者乃因1949年制定公布“省縣自治法”與“直轄市自治法”前，地方自治的依據(jù)非“立法院”之法律，而是依據(jù)“行政院”、臺(tái)灣省政府、“內(nèi)政部”、福建省政府之行政機(jī)關(guān)之行政命令；后者乃因省議會(huì)、直轄市議會(huì)議員是選舉產(chǎn)生，但是省府主席與委員、直轄市市長均是“中央”任命?！?0〕參見蔡秀卿：《地方自治法》，臺(tái)灣三民書局2009年版，第36～41頁。隨后在1949年公布了“省縣自治法”與“直轄市自治法”，臺(tái)灣的地方制度法開始獲得了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)，而因精省工程的進(jìn)行與地方自治有進(jìn)一步落實(shí)的必要，上述二法重新全面檢討、重新翻修的契機(jī)來到，“地方制度法”于是在此背景下產(chǎn)生?！?1〕參見蔡茂寅：《地方制度法簡介》，載前注〔5〕，蔡茂寅書，第89頁。臺(tái)灣雖然在“憲法”第10章“中央與地方之權(quán)限”，以及第11章“地方制度”中，對(duì)于地方自治制度有憲法層次的保障，但其地方自治制度在法律層次的落實(shí)，卻是近十余年來之事。〔12〕參見廖欽福：《地方自治團(tuán)體財(cái)政收入與調(diào)整法律制度之省思與建構(gòu)》，載葛克昌等主編：《兩岸納稅人權(quán)利保護(hù)之立法潮流》，臺(tái)灣資誠教育基金會(huì)2011年版，第382頁。

地方自治的根基，在于地方得以自主對(duì)其事務(wù)加以決定且執(zhí)行，不外自主組織權(quán)、自主財(cái)政權(quán)、自主立法權(quán)，乃至于國政參加權(quán)等，至于地方司法權(quán)，一般均認(rèn)為司法權(quán)專屬中央，地方并無?！?3〕參見宇賀克也『地方自治法概説』〔有斐閣、2013年5版〕頁124以下?？此频胤阶灾畏芍贫纫呀?jīng)燦然大備，卻不因地方制度法的實(shí)施，使地方自治受到全面的保障，諸如自治立法的定位與界限、“中央”與地方權(quán)限劃分問題、組織與人事之自主權(quán)、地方財(cái)政權(quán)的保障等問題，仍有待解決；〔14〕參見蔡茂寅：《地方自治》，載許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宮珍：《現(xiàn)代憲法論》，臺(tái)灣元照出版公司1999年版，第381頁以下。亦有具體對(duì)“自治立法權(quán)”、“自治組織權(quán)”、“自治財(cái)政權(quán)”、“住民自治權(quán)”等進(jìn)行檢討?！?5〕參見許志雄：《地方自治權(quán)的基本課題》，載許志雄：《憲法秩序之變動(dòng)》，臺(tái)灣元照出版公司2010年版，第406～410頁。其中，地方財(cái)政長期受到扭曲，正是地方自治無法落實(shí)的主因之一。

地方自治制度之基礎(chǔ)，在于憲法上人性尊嚴(yán)與個(gè)人基本價(jià)值為中心之民主原則。亦即政府為人民而存在，而非人民為政府而存在。越接近人民事務(wù)，越需要人民自我決定。地方自治乃源于憲法上人性尊嚴(yán)與個(gè)人人格發(fā)展之基本價(jià)值，而國家僅具工具性價(jià)值。個(gè)人為發(fā)展自己人格，就自己居住區(qū)域，有權(quán)參與自己關(guān)系密切之公共事務(wù)，并就其自我決定，自負(fù)其責(zé)。〔16〕參見葛克昌：《規(guī)費(fèi)、地方稅與自治立法》，載《財(cái)稅研究》2004年第36卷第4期，第28頁。然而，要真正落實(shí)地方自治，地方財(cái)政的自主完整，其為不可或缺的條件之一?！?7〕見前注〔16〕，葛克昌文，第28頁。憲法上對(duì)自治權(quán)之保障，除了地方自治之外，尚有大學(xué)自治、私法自治等。一般而言，自治包括兩種意義。其一為“自主”，意謂自治權(quán)之權(quán)利主體，就其自治范圍內(nèi)之事項(xiàng)擁有最終的自主決定權(quán)，而得排除來自外部的干涉、侵害。其二為“自律”，意謂該權(quán)利主體必須具有自我管理、克制的意愿與能力，若其為團(tuán)體，則須以民主、合理的方式，以形成該團(tuán)體的共同意思。〔18〕見前注〔5〕，蔡茂寅書，第14～15頁。

財(cái)政為庶政之母，地方自治團(tuán)體之一切施政均需有財(cái)源支持，因此地方自治的保障若僅只及于自治行政權(quán)、立法權(quán)、人事權(quán)等事項(xiàng)，則在欠缺財(cái)政自主性，一切施政仰給于上級(jí)政府提供經(jīng)費(fèi)的情況下，各種地方權(quán)限的保障將淪為徒托空言的概念論，欠缺現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐意義，亦即，若地方自治只注重地方財(cái)源的保障，而不重視各種權(quán)限間的有機(jī)連動(dòng)關(guān)系，不免讓人聯(lián)想是否以地方自治之名，行爭食財(cái)政大餅之實(shí)，故居民的權(quán)利保障，應(yīng)該是指導(dǎo)中央與地方間權(quán)限與財(cái)政收支劃分的最重要原則?！?9〕見前注〔5〕，蔡茂寅書，第21頁。

如從支出面觀察，則立法者應(yīng)該先確認(rèn)哪一類的支出，應(yīng)該歸于哪一級(jí)的政府，〔20〕參見“財(cái)政收支劃分法”第37條（后述）。所謂“業(yè)務(wù)與支出之連結(jié)原則”，〔21〕參見黃錦堂：《地方制度法論》，臺(tái)灣元照出版公司2011年版，第400頁。但這一切的前提，在于“中央”與地方權(quán)限的劃分是一切的根源，此問題不但攸關(guān)“中央”與地方財(cái)政收支劃分，更是決定地方自治可否落實(shí)的關(guān)鍵?！?2〕參見羅承宗：《鳥瞰后五都時(shí)代地方分權(quán)法制之困境》，載《新社會(huì)政策》2011年第17期，第8頁。

有認(rèn)為，如對(duì)地方財(cái)政自主性的保障已先有一理想圖像存在心中，則自能透過收支的固定劃分方式，先予地方一定程度的保障，其次再經(jīng)由財(cái)政調(diào)整制度之操作，以獲致一定之結(jié)果。無如就此而論，不但在理論上地方財(cái)政自主性之保障到何種程度方屬適當(dāng)?shù)膯栴}，因其恒受各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景乃至歷史因素的影響，因而難有定論；在實(shí)務(wù)面上，以人為方式造成各地方自治團(tuán)體財(cái)政能力在結(jié)果上的齊頭式平等，往往反而有不平等的嫌疑，甚至違逆地方自治在前提上允許地方各有等差，得因地制宜的性質(zhì)。然而既令如此，財(cái)劃法施行的結(jié)果，竟然使得地方自治團(tuán)體相互之間財(cái)政能力的高低差逾數(shù)倍，縱使經(jīng)過財(cái)政調(diào)整之后，各地方自治團(tuán)體之間的財(cái)政能力還是不成比例，如此結(jié)果就可能有違反憲法平等保護(hù)乃至地方自治保障意旨之嫌疑?！?3〕見前注〔5〕，蔡茂寅書，第287頁。

雖然一般討論多從收入面切入，而地方財(cái)政問題另一端，則為地方財(cái)政支出面的問題，亦即地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，若一味爭食有限的財(cái)政大餅，財(cái)政惡化并非能夠完全改善，蓋解決之道在于先完成確實(shí)的權(quán)限劃分工作，對(duì)于地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)務(wù)上爭議最大者，首推全民健康保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)，經(jīng)“司法院”釋字第550號(hào)解釋在案，〔24〕相關(guān)討論，請(qǐng)參見蔡茂寅：《地方財(cái)政法與全民健保補(bǔ)助費(fèi)爭議》，載《月旦法學(xué)雜志》2002年第87期，第205～214頁；李建良：《中央與地方的權(quán)限劃分與財(cái)政負(fù)擔(dān)——全民健保補(bǔ)助費(fèi)分擔(dān)問題暨釋字第五五0號(hào)解釋研析》，載《人文及社會(huì)科學(xué)集刊》2004年第16卷第1期，第73～115頁；李建良：《中央與地方的權(quán)限劃分與財(cái)政負(fù)擔(dān)》，載李建良：《憲法理論與實(shí)踐（三）》，臺(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司2004年版，第389～435頁；林明鏘：《論地方自治團(tuán)體負(fù)擔(dān)健保保費(fèi)合憲性問題——評(píng)大法官釋字第五五〇號(hào)解釋》，載《月旦法學(xué)雜志》2003年第93期，第270～280頁；董保成：《臺(tái)北市政府分擔(dān)全民健保補(bǔ)助費(fèi)相關(guān)爭議評(píng)析》，載《臺(tái)灣本土法學(xué)》2005年第77期，第105～118頁。有所謂積極建構(gòu)財(cái)政負(fù)擔(dān)的保留〔25〕參見黃俊杰：《財(cái)政憲法》，臺(tái)灣翰蘆圖書出版公司2005年版，第121頁。之說；釋字550號(hào)解釋雖提出“地方自治團(tuán)體受‘憲法’制度保障，其施政所需經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)乃涉及財(cái)政自主權(quán)”，但對(duì)中央與地方財(cái)政責(zé)任仍未厘清，按對(duì)自治事項(xiàng)之保障，在于對(duì)該事項(xiàng)所需費(fèi)用充分供應(yīng)，并確保其自主決定其財(cái)政工具。地方所以須有其自主財(cái)源，除可供其自主調(diào)度，不必仰賴中央，避免國家過度干預(yù)外，更需要之理由有二，一為地方須有多大財(cái)政規(guī)模，可與地方?jīng)Q定需增加多少自治事項(xiàng)，一并考慮；換言之，地方?jīng)Q定增加自治事務(wù)，同時(shí)應(yīng)對(duì)其所增加之財(cái)政負(fù)擔(dān)予以酙酌，亦即由收入支出面一并考慮。另一方面，在從事自治行政時(shí)，需反復(fù)衡量地方自治之本質(zhì)。按民主政治之主要功能，即為責(zé)任政治，地方自主決定推展某項(xiàng)自治事項(xiàng)，即需考慮在增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，并由居民分配時(shí)，該事項(xiàng)是否仍屬有利。在決策過程中，財(cái)政之自我決定、自我負(fù)責(zé)，為自治行政中重要一環(huán)。財(cái)務(wù)責(zé)任之厘清，能使地方公共財(cái)，更符合居民之偏好，居民能自主決定自治稅捐負(fù)擔(dān)，對(duì)自治事務(wù)與財(cái)政支出，始能寄予關(guān)懷；對(duì)地方未來發(fā)展規(guī)劃，才能重視。居民之自我監(jiān)督、杜絕浪費(fèi)、提升效率，才有可能。〔26〕見前注〔16〕，葛克昌文，第28頁。其指出，地方自治首要課題，即地方事務(wù)由地方自主負(fù)責(zé)；而自治事務(wù)之執(zhí)行，須有財(cái)源。財(cái)源如何由住民公平負(fù)擔(dān)，亦與自治事務(wù)不可分，因此對(duì)自治事務(wù)之自我負(fù)責(zé)，亦包括對(duì)財(cái)政之自我負(fù)責(zé)。自治事項(xiàng)之保障，在于對(duì)該事項(xiàng)所需費(fèi)用充分供應(yīng)，并確保其自主決定其財(cái)政工具。地方所以須有其自主財(cái)源，除可供其自主調(diào)度，不必仰賴中央，避免國家過度干預(yù)外，更重要理由有二，一為地方須有多大財(cái)政規(guī)模，可與地方?jīng)Q定須增加多少自治事項(xiàng)一并考慮；換言之，地方?jīng)Q定增加管轄事務(wù)，同時(shí)應(yīng)對(duì)其所增加之財(cái)政負(fù)擔(dān)予以斟酌，亦即由收入支出兩方面一并考慮。另一方面，在從事自治行政時(shí)，須反復(fù)衡量地方自治行政之本質(zhì)。按民主政治之主要功能，即為責(zé)任政治；地方自主決定推展某項(xiàng)事務(wù)，須考慮在增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，并由居民分配時(shí)，是否仍屬有利。在決策過程中，財(cái)政之自我決定、自我負(fù)責(zé)，為自治行政中重要一環(huán)。財(cái)政責(zé)任之厘清，能使地方公共財(cái)，更符合居民偏好。

次者，無論是“財(cái)政收支劃分法”的修正，抑或統(tǒng)籌分配稅款或補(bǔ)助款的決定，過去均由“中央”單獨(dú)決定，地方少有充分實(shí)質(zhì)參與的機(jī)會(huì)，釋字第550號(hào)解釋則揭諸地方政府充分之參與的要求，〔27〕參見釋字第550號(hào)解釋文：“法律之實(shí)施須由地方負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)者，如本案所涉‘全民健康保險(xiǎn)法’第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關(guān)于保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助比例之規(guī)定，于制定過程中應(yīng)予地方政府充分之參與。行政主管機(jī)關(guān)草擬此類法律，應(yīng)與地方政府協(xié)商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，并就法案實(shí)施所需財(cái)源事前妥為規(guī)劃；立法機(jī)關(guān)于修訂相關(guān)法律時(shí)，應(yīng)予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機(jī)會(huì)。”亦即地方之事前參與權(quán)〔28〕見前注〔25〕，黃俊杰書，第138頁。之落實(shí)，有其必要。

最后，地方財(cái)政權(quán)乃至自治權(quán)的保障既然是一種普遍的憲法價(jià)值，則強(qiáng)調(diào)自治財(cái)政權(quán)的保障自有必要，但是正如同國家的存在只是一種為達(dá)成保障人權(quán)目的的手段一般，地方自治權(quán)或財(cái)政權(quán)本身亦只是一種為保障住民人權(quán)的手段性存在，而無獨(dú)自的存在價(jià)值。只有在此種認(rèn)識(shí)下，權(quán)限劃分與收支劃分才能維持一種有機(jī)的結(jié)合關(guān)系，〔29〕參見蔡茂寅：《地方自治與財(cái)政收支劃分法》，“地方自治與行政法學(xué)”學(xué)術(shù)研討會(huì)，臺(tái)灣省政府法規(guī)會(huì)·世新大學(xué)，1998年4月3、4日，第19頁。地方自治與地方財(cái)政的運(yùn)作，必須在此指導(dǎo)之下進(jìn)行運(yùn)作，方屬正道。

（二）地方財(cái)政權(quán)之建構(gòu)與內(nèi)涵

“司法院”釋字550號(hào)解釋雖提出：“地方自治團(tuán)體受憲法制度保障，其施政所需經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)乃涉及財(cái)政自主權(quán)”，但對(duì)“中央”與地方財(cái)政責(zé)任仍未厘清，按對(duì)自治事項(xiàng)之保障，在于對(duì)該事項(xiàng)所需費(fèi)用充分供應(yīng)，并確保其自主決定其財(cái)政工具?！?0〕見前注〔16〕，葛克昌文，第28頁。

根據(jù)學(xué)者蔡茂寅〔31〕主要見前注〔5〕，蔡茂寅書，第277頁以下。的分析，地方財(cái)政權(quán)的保障，從古典的意義而言，似以“財(cái)產(chǎn)之所有、管理以及向成員課征租稅”的財(cái)政權(quán)力作用為主，然在今日，除了“權(quán)力”的性質(zhì)之外，更須加上地方對(duì)國家所存在的“權(quán)利”性質(zhì)。即，所謂的地方財(cái)政權(quán)，乃是地方自治團(tuán)體為籌措處理事務(wù)所必要的經(jīng)費(fèi)所行之獲取財(cái)源并加以管理之作用。就此申論，則可發(fā)現(xiàn)其中包括對(duì)住民課稅的權(quán)力性質(zhì)層面，避免國家侵害的防御，乃至自律層面，要求國家保障財(cái)源的積極層面，以及居于財(cái)產(chǎn)管理的權(quán)人地位的組織法層面。此種分析雖非完全無缺，但亦具有一定參考價(jià)值，其認(rèn)為，地方財(cái)政權(quán)可分為：

1.地方財(cái)政權(quán)與中央的關(guān)系

（1）財(cái)政自主權(quán)。權(quán)利性質(zhì)屬于自由權(quán)，包含財(cái)政計(jì)劃權(quán)、財(cái)政收入權(quán)、支出權(quán)與營運(yùn)管理權(quán)等。換言之，地方自治團(tuán)體得自行編制、審議、執(zhí)行預(yù)算并審議決算，得自行獲取收入、決定支出，并得自主管理其財(cái)產(chǎn)、現(xiàn)金并興辦事業(yè)。

（2）財(cái)源保障請(qǐng)求權(quán)。類似受益權(quán)。地方自治團(tuán)體的財(cái)政自主權(quán)一方面雖然意味可以免除來自國家的干涉、侵害，但在另一方面也意味地方自治團(tuán)體必須自負(fù)其責(zé)，如因自然條件之差異或政經(jīng)、社會(huì)背景發(fā)展不同而產(chǎn)生落差時(shí)，應(yīng)自行承受其后果。然而，無論如何強(qiáng)調(diào)財(cái)政自主性，從地方自治實(shí)施的現(xiàn)狀來看，地方自治團(tuán)體獲取自主性財(cái)政收入的能力實(shí)則存有界限，因之一般而言，地方自治團(tuán)體的財(cái)政能力普遍偏低，并且其相互間的落差，亦屬不可避免。換言之，即令稅源重新劃分以強(qiáng)化自主財(cái)源，入不敷出的地方自治團(tuán)體仍將存在，此與“個(gè)人自己責(zé)任”原則下仍有窮困者，因此仍須社會(huì)救助、社會(huì)福利制度一般，對(duì)于單憑自主財(cái)源仍然無法滿足最低財(cái)政需要的自治團(tuán)體，即有要求國家保障其相應(yīng)財(cái)源之必要。惟此種財(cái)源保障請(qǐng)求權(quán)雖有類自然人所擁有的生存權(quán)，因此具有受益權(quán)的性質(zhì)，因?yàn)樾姓讲⒎谴_立不移之概念，因之隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)情勢的變動(dòng)，所需確保的財(cái)源，亦屬相對(duì)而非絕對(duì)。應(yīng)該獲得確保的財(cái)源水平，則須衡量各地方自治團(tuán)體間及自治團(tuán)體與國家間之均衡關(guān)系相對(duì)定之。于此，在行政水平的平等與負(fù)擔(dān)平等兩種基準(zhǔn)之間，雖允許存有一定程度的落差，但極端懸殊的落差則可能導(dǎo)致違反憲法上平等保護(hù)的爭議。

2.地方財(cái)政權(quán)與居民的關(guān)系

包含課稅權(quán)與事業(yè)經(jīng)營權(quán)。地方自治團(tuán)體對(duì)內(nèi)與居民之間的關(guān)系，自財(cái)政權(quán)的觀點(diǎn)言之，有作用法上的課稅權(quán)，以及組織法上的事業(yè)經(jīng)營權(quán)兩者，此兩者在性質(zhì)上與前述的權(quán)利不同，乃屬基于統(tǒng)治權(quán)而來的“權(quán)力”。按地方自治團(tuán)體為確保其活動(dòng)所需的財(cái)源，最直接、確實(shí)的方法無非是課稅權(quán)的行使，這是因?yàn)楣珷I事業(yè)的盈余或捐贈(zèng)收入等財(cái)政高權(quán)以外的收入手段，通常無法擔(dān)保財(cái)源穩(wěn)定性之故。課稅權(quán)的內(nèi)容可分為租稅立法權(quán)、征收權(quán)及收益權(quán)三種。與前述不同，乃是基于統(tǒng)治權(quán)的“權(quán)力”而來。再者，地方自治團(tuán)體為照顧其居民，并獲取收入，傳統(tǒng)上亦常居于事業(yè)經(jīng)營主體的地位，開辦并經(jīng)營事業(yè)，尤其公用事業(yè)的獨(dú)占經(jīng)營更屬常見。此等事業(yè)經(jīng)營權(quán)對(duì)外而言屬于財(cái)政自主權(quán)之一環(huán)，得自主決定而不受國家之指揮監(jiān)督；對(duì)內(nèi)而言雖然通常較具有組織法上的性質(zhì)，因之具有內(nèi)部法的特色，但由于獨(dú)占公用事業(yè)的經(jīng)營系以公營為原則，因此其經(jīng)營仍不能否認(rèn)具有權(quán)力色彩。

（三）地方財(cái)政權(quán)保障之三階段構(gòu)造

根據(jù)學(xué)者簡玉聰〔32〕見前注〔7〕，簡玉聰文，第2～3頁。之分析，地方財(cái)源不足之困境，主要根源于財(cái)政法制上幾個(gè)重大緣由。就實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政權(quán)保障之三大階段而言，首先，就第一階段之“中央”與地方財(cái)政關(guān)系觀之，“全國”稅收在財(cái)政法制上之分配過度傾斜于“中央”，亦即，“中央”在財(cái)政法制上過度侵奪著地方應(yīng)有之直接課稅收入權(quán)，導(dǎo)致所有地方自治團(tuán)體之直接課稅收入，遠(yuǎn)不足以支應(yīng)其所需之施政經(jīng)費(fèi)。造成如此結(jié)果之主要原因，在于財(cái)政法制之建制興革過程中，長期欠缺確認(rèn)地方直接課稅收入權(quán)應(yīng)有權(quán)利內(nèi)涵之法律基準(zhǔn)，亦即，欠缺“中央”與地方應(yīng)如何直接分配“全國”稅收之法律基準(zhǔn)，以致“中央”與地方間之稅收分配，一直淪為“中央”單方面立法裁量之自由支配，地方因之永難翻身，自治因之難以確保。其次，就第二階段之地方與地方間財(cái)政關(guān)系觀之，因?yàn)榍笆鲋苯诱n稅收入權(quán)受到“中央”過度侵奪，導(dǎo)致所有地方自治團(tuán)體陷入均貧。原本應(yīng)作為平衡地方間財(cái)政貧富之統(tǒng)籌分配稅款，無法真正發(fā)揮地方間劫富濟(jì)貧之制度機(jī)能，反而淪為所有地方爭食而僧多粥少之間接課稅財(cái)源。爭食分配之結(jié)果，所見者，竟是財(cái)政力最富強(qiáng)之臺(tái)北市，爭食最多本來應(yīng)供劫富濟(jì)貧用之統(tǒng)籌分配稅款，形成富者分配越多，貧者分配越少之錯(cuò)亂現(xiàn)象。相對(duì)貧窮之地方自治團(tuán)體，難望統(tǒng)籌分配稅之劫富濟(jì)貧，只能進(jìn)一步淪落入嚴(yán)重仰賴“中央”補(bǔ)助款之命運(yùn)。造成如此結(jié)果之原因，主要在于統(tǒng)籌分配稅款客觀上應(yīng)有多少財(cái)源規(guī)模，長期欠缺足以明確判斷之法律基準(zhǔn)。此外，地方之間，何者應(yīng)為被劫之富？何者應(yīng)為被濟(jì)之貧？各自應(yīng)受劫濟(jì)之程度如何？亦均缺乏合理而足供明確判斷之法律基準(zhǔn)。因此，一直以來，統(tǒng)籌分配稅制，亦與前述稅收分配同樣，淪為“中央”單方面立法裁量之自由支配，制度因之難以健全。再者，就第三階段之“中央”對(duì)地方補(bǔ)助關(guān)系觀之，當(dāng)?shù)胤阶灾螆F(tuán)體淪落到嚴(yán)重仰賴“中央”補(bǔ)助款時(shí)，究竟應(yīng)以何種方式獲得“中央”多少補(bǔ)助？亦缺乏合理而足供明確判斷之法律基準(zhǔn)。地方依據(jù)“中央”制定之“憲法”、法律及法規(guī)命令等法令規(guī)定，有權(quán)限同時(shí)亦有義務(wù)分擔(dān)現(xiàn)代國家龐大之公共服務(wù)與給付，當(dāng)此等施政所需之經(jīng)費(fèi)財(cái)源，依前述兩階段之稅收分配后，仍必須仰賴“中央”補(bǔ)助時(shí)，對(duì)地方而言，明確而合理之補(bǔ)助基準(zhǔn)，將可謂財(cái)政權(quán)保障之最重大事項(xiàng)。然而，法制上所見者，多系賦予“中央”恣意裁量之國庫負(fù)擔(dān)金、委托費(fèi)及補(bǔ)助款等規(guī)定。國庫負(fù)擔(dān)金分擔(dān)比例，大多規(guī)定不明確而賦予“中央”有廣泛裁量空間。一般補(bǔ)助款之補(bǔ)助基準(zhǔn)，法令上雖設(shè)有基準(zhǔn)財(cái)政收支基準(zhǔn)之規(guī)定，但該等基準(zhǔn)財(cái)政收支基準(zhǔn)，距離地方依法令分擔(dān)之真正基準(zhǔn)財(cái)政需求尚且相當(dāng)遙遠(yuǎn)?！爸醒搿迸c地方財(cái)政互動(dòng)所見者，常是各地方動(dòng)用政治關(guān)系或壓力向“中央”爭取經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助之戲碼，而非本于法制上應(yīng)有之財(cái)政權(quán)利主張。本為地方依據(jù)“憲法”應(yīng)有之財(cái)政權(quán)利，卻因法律上分配補(bǔ)助之基準(zhǔn)不合理且不明確，導(dǎo)致地方自治團(tuán)體每年必須努力去爭取看似恩惠施舍般之補(bǔ)助，否則財(cái)政將難以為繼。

地方財(cái)政權(quán)之保障，主要有三階段：〔33〕參見簡玉聰：《分權(quán)時(shí)代地方財(cái)政均衡法制改革之理論——以地方財(cái)政權(quán)保障為中心》，載江大樹等：《公法學(xué)與政治理論——吳庚大法官榮退論文集》，臺(tái)灣元照出版公司2004年版，第465～471頁。

1.“中央”與地方財(cái)政關(guān)系。“全國”稅收在財(cái)政收支劃分上過度傾斜“中央”。地方所需要的經(jīng)費(fèi)，其直接稅課收入往往不足。

2.地方與地方財(cái)政關(guān)系。原來作為地方間財(cái)政貧富之統(tǒng)籌分配稅款，無法發(fā)揮作用，反而成為地方爭食的結(jié)果。

3.“中央”對(duì)地方補(bǔ)助關(guān)系。地方淪為嚴(yán)重仰賴“中央”補(bǔ)助，明確且合理的基準(zhǔn)不足。

（四）“財(cái)政收支劃分法”之理念定位與架構(gòu)

1.“財(cái)政收支劃分法”之理念定位與性質(zhì)

所謂財(cái)政收支劃分，指的是各級(jí)政府在財(cái)政上，分別就其收入劃分財(cái)源，以及就其支出劃分經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的制度。此種制度，如不考慮地方自治的因素，而僅為會(huì)計(jì)技術(shù)上之區(qū)分，自不妨出之以行政內(nèi)部作業(yè)的方式；但因臺(tái)灣的財(cái)政收支劃分系以地方自治的保障為前提，涉及各級(jí)公法人財(cái)政能力的差異，尤其嚴(yán)重關(guān)系到地方財(cái)政權(quán)的保障，因此必須以法律的方式明文保障，“財(cái)政收支劃分法”即為其主要之依據(jù)?！?4〕見前注〔5〕，蔡茂寅書，第282～283頁。

自“財(cái)政收支劃分法”的立法體例觀之，主要為收入與支出兩部分。“財(cái)政收支劃分法”，其立法來源依據(jù)，依本法第1條，“本法依‘中華民國憲法’第十章及第十三章有關(guān)各條之規(guī)定制定之”，其定位主要在于財(cái)政“收入”、“支出”的“劃分”。〔35〕誠如“司法院”釋字第212號(hào)解釋理由書稱：“《財(cái)政收支劃分法》乃關(guān)于各級(jí)政府財(cái)政收支如何劃分、調(diào)劑及分類之立法?！?/p>

關(guān)于本法在財(cái)政憲法乃至財(cái)政法中的定位，“司法院”釋字第212號(hào)解釋吳庚大法官不同意見書認(rèn)為“此類法律在歐陸國家輒稱之為財(cái)政憲法或財(cái)政構(gòu)成法，實(shí)居于準(zhǔn)據(jù)法之地位”?！?6〕參見“司法院”釋字第212號(hào)解釋吳庚大法官不同意見書：“‘財(cái)政收支劃分法’第一條明文揭示，依‘中華民國憲法’第十章及第十三章有關(guān)各條之規(guī)定制定，為現(xiàn)行法律中實(shí)施‘憲法’關(guān)于‘中央’與地方權(quán)限劃分最具體而明確之規(guī)定，該法不僅將經(jīng)常性之稅課，區(qū)分為國稅、?。ㄊ校┒悺⒖h（市）稅，且許可以省縣立法之方式征收臨時(shí)或他種性質(zhì)之租稅（‘財(cái)政收支劃分法’第七條、第十九條參照），對(duì)于工程受益費(fèi)則授權(quán)地方政府得予征收（‘財(cái)政收支劃分法’第二十二條第一項(xiàng)參照），與‘憲法’采取‘中央’與地方均權(quán)制度之本旨，正相吻合。此類法律在歐陸國家輒稱之為財(cái)政憲法（Finanzverfassung）或財(cái)政構(gòu)成法（Finanzverfassungsgesetz），實(shí)居于準(zhǔn)據(jù)法之地位?！北咎?hào)不同意見書首度將學(xué)術(shù)上“財(cái)政憲法”的名稱，在臺(tái)灣實(shí)務(wù)上提出。然本文以為，“財(cái)政收支劃分法”，充其量可為財(cái)政憲法的一部份，在建構(gòu)財(cái)政法體系中，具有重要的地位，但仍要探求臺(tái)灣地區(qū)整體財(cái)政憲法乃至財(cái)政法的法體系架構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行定位，是否如學(xué)者吳庚所稱即是財(cái)政憲法或財(cái)政構(gòu)成法，居于準(zhǔn)據(jù)法之地位容有商榷的余地，對(duì)此學(xué)者黃俊杰認(rèn)為乃“似因奧地利法制之特殊性”所致。〔37〕見前注〔25〕，黃俊杰書，第72～73頁。基此，對(duì)于進(jìn)一步闡明財(cái)政憲法的構(gòu)成，則屬重要的課題，首先，關(guān)于財(cái)政憲法的范疇，學(xué)者葛克昌認(rèn)為“財(cái)政憲法就廣義而言，凡有關(guān)公共財(cái)政之憲法規(guī)范皆屬之，諸如國家之財(cái)政權(quán)，包括中央與地方權(quán)限劃分，國家預(yù)算及其總體經(jīng)濟(jì)平衡義務(wù)，與租稅基本體制”；“狹義而言，財(cái)政憲法指憲法中有關(guān)國家財(cái)政權(quán)之基本體（立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)），中央與地方權(quán)限劃分及租稅制度”，是以關(guān)于本法的定位，其認(rèn)為“‘財(cái)政收支劃分法’誠可謂系財(cái)政憲法之一部分”，為“具有憲法地位之法律”，〔38〕學(xué)者葛克昌認(rèn)為，財(cái)政憲法為聯(lián)邦國家結(jié)構(gòu)之核心問題，中央與地方均權(quán)國家亦然。財(cái)政憲法用以確保公共事務(wù)之不同主體的活動(dòng)基礎(chǔ)，并作為全部經(jīng)濟(jì)社會(huì)公務(wù)之張本。財(cái)政憲法概念在德國基本法中并無明文，一般承認(rèn)基本法第五章標(biāo)題為財(cái)政者屬之，此為最狹義之財(cái)政憲法。財(cái)政憲法概念則在1949年后，始為憲法學(xué)文獻(xiàn)中的一部分，財(cái)政憲法就廣義而言，凡有關(guān)公共財(cái)政之憲法規(guī)范皆屬之，諸如國家之財(cái)政權(quán)，包括中央與地方權(quán)限劃分，國家預(yù)算及其總體經(jīng)濟(jì)平衡義務(wù)，與租稅基本體制。至于金融制度，是否包含財(cái)政在內(nèi)，則有爭論。但中央銀行之職權(quán)包括財(cái)政事項(xiàng)，如追求整體經(jīng)濟(jì)之平衡，則應(yīng)包含在內(nèi)。就狹義而言，財(cái)政憲法指憲法中有關(guān)國家財(cái)政權(quán)之基本體制（立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)），中央與地方權(quán)限劃分及租稅制度。就實(shí)質(zhì)意義言，凡對(duì)公共財(cái)政有重大影響及長期持續(xù)性之法規(guī)范，均屬“財(cái)政憲法”范圍，就此點(diǎn)論之，“財(cái)政收支劃分法”誠可謂系財(cái)政憲法之一部分，在比較法上，近于奧地利，可謂為具有憲法地位之法律。惟財(cái)政憲法規(guī)范所以須別于一般法律者，在于確立財(cái)政立法之目標(biāo)、權(quán)限與限制，以及作為違憲審查之依據(jù)。此點(diǎn)以一般而言，財(cái)政憲法仍限于憲法法典中有關(guān)財(cái)政之法規(guī)范。以上引自葛克昌：《人民有依法律納稅的義務(wù)（下）——以大法官會(huì)議解釋為中心》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》1980年第19卷第2期，第125～126頁。而每次修法，往往攸關(guān)“中央”與地方的財(cái)政爭議。

2.“財(cái)政收支劃分法”的法構(gòu)造

“財(cái)政收支劃分法”，其立法體例，主要為：第一章“總綱”；第二章“收入”：第一節(jié)稅課收入，第二節(jié)獨(dú)占及專賣收入，第三節(jié)工程受益費(fèi)收入，第四節(jié)罰款及賠償收入，第五節(jié)規(guī)費(fèi)收入，第六節(jié)信托管理收入，第七節(jié)財(cái)產(chǎn)收入，第八節(jié)營業(yè)盈余捐獻(xiàn)贈(zèng)與及其他收入，第九節(jié)補(bǔ)助及協(xié)助收入，第十節(jié)賒借收入；第三章“支出”；第四章“附則”。不過，對(duì)于地方的財(cái)政收入，本法并無完全地納入，例如，地方可否開征特別公課，本法則并無規(guī)范。

三、“財(cái)政收支劃分法”之修正經(jīng)緯與新版草案概說

（一）“財(cái)政收支劃分法”的立法歷程

“財(cái)政收支劃分法”，其歷來的修正，往往是“中央”與地方間的政治角力焦點(diǎn)所在，其修正多次。1951年頒行的“財(cái)政收支劃分法”目的乃在于調(diào)劑地方財(cái)政盈虛與均衡區(qū)域發(fā)展，規(guī)范各級(jí)政府財(cái)政收支之分類、劃分與調(diào)劑，緩和各級(jí)政府間垂直與水平財(cái)政差異的情況，確立“中央”與地方間的財(cái)政關(guān)系。各級(jí)政府財(cái)政收支之劃分，在支出面，依其在行政區(qū)域內(nèi)之職權(quán)與支出相關(guān)規(guī)范，以決定其基本需求。在收入面，主要有“國稅”、直轄市稅、縣（市）稅、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）稅之稅收分成，并訂有統(tǒng)籌分配稅款以及上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助制度。財(cái)劃法最近一次修訂在1999年，該法前后歷經(jīng)7次的變革，其中以最近兩次之修正幅度最大，涉及制度面與財(cái)政收入結(jié)構(gòu)之改變。1981年將所得稅及貨物稅全部改為“中央”收入，不再劃分，而使財(cái)政主導(dǎo)權(quán)由臺(tái)灣省政府回歸“中央政府”。1999年之修正，因精省虛級(jí)化調(diào)整行政體系，而對(duì)原屬省府之財(cái)政資源重新檢討并入“中央”，將營業(yè)稅重新定位為“國稅”；以及增撥所得稅與貨物稅兩項(xiàng)“國稅”稅收10%由“中央”統(tǒng)籌分配于地方政府。1999年的修法不但無法稍解地方財(cái)政困難，更因統(tǒng)籌分配稅款的分配問題讓各縣市爭執(zhí)不已，更使得“中央”與地方間的緊張關(guān)系有增無減?！?9〕徐仁輝：《財(cái)政收支劃分法修正案研究》，載財(cái)團(tuán)法人國家政策研究基金會(huì)網(wǎng)站國政研究報(bào)告欄目（http：∥www.npf.org.tw／post／2／3532，2007年11月13日），最后訪問時(shí)間2012－05－02。

最近一次修正在1999年，至今已經(jīng)超過10年。其間“行政院”雖有提出草案之構(gòu)想，但均未能完成立法。亦即，“行政院”前分別于2002年5月24日以院臺(tái)經(jīng)字第0910085226號(hào)函、2008年2月1日以院臺(tái)財(cái)字第0970004276號(hào)函、2010年1月5日以院臺(tái)財(cái)字第0990090369號(hào)函送請(qǐng)“立法院”審議本法修正草案，惟迄未通過。

“行政院”考慮當(dāng)前地方財(cái)政因面臨自有財(cái)源偏低、支出結(jié)構(gòu)僵化與債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等問題，致影響地方施政之推動(dòng)，地方政府紛紛要求“中央”充裕其自治財(cái)源，以解決地方財(cái)政結(jié)構(gòu)問題。此外，現(xiàn)行本法有關(guān)“中央”統(tǒng)籌分配稅款制度為適應(yīng)直轄市與縣（市）間組織型態(tài)、業(yè)務(wù)職掌及經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)之差異，采取比例入法之方式已難以因應(yīng)地方改制，爰以99年（2010年）提案版本，擬具“財(cái)政收支劃分法”修正草案（以下簡稱“本草案”），于101年（2012年）2月23日以院臺(tái)財(cái)字第1010124666號(hào)函送請(qǐng)“立法院”審議?！?0〕“立法院”第5屆第1會(huì)期第19次會(huì)議議案關(guān)系文書，院總第705號(hào)，政府提案第8642號(hào)，2002年5月29日印發(fā)；“立法院”第7屆第1會(huì)期第2次會(huì)議議案關(guān)系文書，院總第705號(hào)，政府提案第11055號(hào)，2008年2月27日印發(fā)；“立法院”第7屆第5會(huì)期第1次會(huì)議議案關(guān)系文書，院總第705號(hào)，政府提案第11973號(hào)，2010年2月11日印發(fā)。

（二）2012年“財(cái)政收支劃分法”修正草案之立法特色

本次“財(cái)政收支劃分法”修正，有多項(xiàng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，修正幅度為歷年之最，修正后之“財(cái)政收支劃分法”之特色，包括：

1.在稅課收入劃分方面

將目前直轄市及縣（市）分配比率不一致部分，予以一致規(guī)定，如遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、土地增值稅修正采相同之劃分基礎(chǔ)。

2.在“中央”統(tǒng)籌分配稅款分配制度方面

除大幅擴(kuò)大“中央”統(tǒng)籌分配稅款規(guī)模外，并采取直轄市及縣（市）一體適用之公式分配，另采“只增不減”原則，各地方政府所分配之財(cái)源均會(huì)適度增加。

3.因應(yīng)地方改制之配套措施方面

改制之直轄市將給予財(cái)源保障，惟應(yīng)搭配業(yè)務(wù)移撥與支出移轉(zhuǎn)計(jì)劃。此外，其事權(quán)及經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)與直轄市亦采一致性之處理。

4.在激勵(lì)財(cái)政努力方面

透過“中央”統(tǒng)籌分配稅款制度，建立誘因機(jī)制，將“財(cái)政努力及績效”列為分配項(xiàng)目。此外，對(duì)于努力開辟自治財(cái)源致提升其財(cái)政自主程度之地方政府，在分配時(shí)，并將優(yōu)予考慮。

5.在落實(shí)財(cái)政紀(jì)律方面

對(duì)于地方政府違反限定用途、不負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)時(shí)，得暫停撥付統(tǒng)籌分配稅款或以其獲配之該稅款扣減抵充。

6.在“中央”對(duì)地方補(bǔ)助制度方面

“主計(jì)處”亦有完整之配套規(guī)劃，除已強(qiáng)化補(bǔ)助規(guī)范，使得地方補(bǔ)助收入受到法律層次的明確保障外，對(duì)于跨區(qū)域之建設(shè)計(jì)劃及合作事項(xiàng)亦提供誘因機(jī)制。

“財(cái)政部”表示，“財(cái)政收支劃分法”如能順利完成修正，除可大幅提升地方財(cái)政自主程度及因應(yīng)地方改制外，亦有助于激勵(lì)地方財(cái)政努力及落實(shí)地方財(cái)政紀(jì)律。此外，鑒于當(dāng)前政府整體財(cái)政收入不足，僅經(jīng)由資源之重分配尚無法完全解決整體之財(cái)政問題，“財(cái)政部”另已積極推動(dòng)“地方政府財(cái)政業(yè)務(wù)輔導(dǎo)方案”，針對(duì)地方主要財(cái)政業(yè)務(wù)，研訂考評(píng)指標(biāo)，將透過教育訓(xùn)練、考核輔導(dǎo)及經(jīng)驗(yàn)分享等方式，以精進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)，并提升財(cái)務(wù)效能。展望未來，期許在“中央”、地方共同努力下，得以開創(chuàng)臺(tái)灣地方財(cái)政新契機(jī)。

四、“財(cái)政收支劃分法”修正草案之解析

（一）財(cái)政收支劃分制度之法理念、原則之展開

地方財(cái)政與國家財(cái)政不同在于，地方財(cái)政非單一團(tuán)體的財(cái)政，而是多數(shù)地方團(tuán)體財(cái)政的總稱，自治團(tuán)體不同，財(cái)政運(yùn)作也會(huì)不同，其因自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、團(tuán)體規(guī)模與行政權(quán)能之差異而形成多樣性。〔41〕參見張正修：《地方制度法理論與實(shí)用3：地方財(cái)政、財(cái)務(wù)行政及法制篇》，臺(tái)灣學(xué)林文化事業(yè)有限公司2001年版，第26～27頁。如以臺(tái)灣為整體觀察，各地方往往因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、地理等各項(xiàng)因素，呈現(xiàn)出不同面貌。

地方財(cái)政權(quán)乃至自治權(quán)的保障既然是一種普遍的憲法價(jià)值，則強(qiáng)調(diào)自治財(cái)政權(quán)的保障自有必要，但是正如同國家的存在只是一種為達(dá)成保障人權(quán)目的的手段一般，地方自治權(quán)或財(cái)政權(quán)本身亦只是一種為保障住民人權(quán)的手段性存在，而無獨(dú)自的存在價(jià)值。只有在此種認(rèn)識(shí)下，權(quán)限劃分與收支劃分才能維持一種有機(jī)的結(jié)合關(guān)系，〔42〕見前注〔29〕，蔡茂寅文，第19頁。地方自治與地方財(cái)政的運(yùn)作，必須在此指導(dǎo)之下進(jìn)行運(yùn)作，方屬正道。

本次修正草案第4條增加對(duì)于財(cái)政收支劃分的基本原則，乃規(guī)定“各級(jí)政府財(cái)政收支之調(diào)劑，在中央與地方政府間，應(yīng)考慮基本財(cái)政需求及資源運(yùn)用效能；上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府之財(cái)政支持，應(yīng)以均衡區(qū)域發(fā)展為原則”。本文以為，此條文新增之意義，并非只是抽象的原則宣示，而是具體化財(cái)政收支劃分的基本原則。

1.基本財(cái)政需求之考慮

財(cái)政基本需求之考慮，對(duì)于地方自治團(tuán)體而言，有如維持其生存所必需的最低財(cái)政能力之滿足，本次修正將及納入。

2.資源運(yùn)用效能之要求

“司法院”釋字485號(hào)揭示，“鑒于國家資源有限，有關(guān)社會(huì)政策之立法，必須考慮國家之經(jīng)濟(jì)及財(cái)政狀況，依資源有效利用之原則”為重要，有認(rèn)為，〔43〕參見羅承宗：《財(cái)政與預(yù)算法理論與課題》，臺(tái)灣翰蘆圖書出版公司2009年版，第188頁。大法官釋字485號(hào)涉及審查將資源為限定分配之立法，釋字542號(hào)則涉及審查給付性之行政措施，兩號(hào)解釋共通地將審查的目標(biāo)，落在給付行政所應(yīng)遵守法理原則之探求，以平等原則，以及間接以比例原則作為審查基準(zhǔn)，但是，其認(rèn)為資源有效運(yùn)用原則并非可操作之違憲審查標(biāo)準(zhǔn)，亦即，所謂“資源有效運(yùn)用原則”毋寧是一個(gè)虛構(gòu)、不具法學(xué)上可操作性的空洞概念而已，其本身并非一個(gè)可獨(dú)立操作的審查標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為本次修法將資源運(yùn)用效能納入，將來必須要將其納入具體化財(cái)政收支劃分的基本原則考慮中。

3.均衡區(qū)域發(fā)展之達(dá)成

因?yàn)楦鞯胤阶灾螆F(tuán)體，因其先天地理因素，各有不同，后天發(fā)展更因政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的差異，各自條件不同，如何發(fā)展，使其均衡，自當(dāng)是財(cái)政收支劃分的要?jiǎng)?wù)之一，也是憲法上平等原則的實(shí)踐。有學(xué)者指出，〔44〕參見陳金隆：《加強(qiáng)發(fā)展中南部經(jīng)濟(jì)、平衡區(qū)域發(fā)展》，載財(cái)團(tuán)法人國家政策研究基金會(huì)網(wǎng)站國政分析欄目（http：∥www.npf.org.tw／post／3／8510，2010年12月），最后訪問時(shí)間2012－12－03。臺(tái)灣的區(qū)域發(fā)展存在南北發(fā)展有差距，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。北部區(qū)域不論在每年可支配所得、平均儲(chǔ)蓄率、青壯年人口比率與高等教育比率等方面，都明顯優(yōu)于中、南部區(qū)域，以家庭年收入來看，最高收入的臺(tái)北市，幾乎是最低收入的嘉義縣的一倍。因此，有必要提出區(qū)域發(fā)展平衡計(jì)劃，有效整合區(qū)域性資源，并加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的分工互補(bǔ)，以促進(jìn)各區(qū)域的均衡發(fā)展。目前在五（六）都的直轄市與非直轄市間，其區(qū)域發(fā)展的不均，將是“財(cái)政收支劃分法”所要解決的課題。

（二）偏重收入的劃分，輕忽支出之劃分

1.概說

“司法院”釋字第550號(hào)指出：地方自治團(tuán)體受憲法制度保障，其施政所需之經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)乃涉及財(cái)政自主權(quán)之事項(xiàng)，固有法律保留原則之適用，于不侵害其自主權(quán)核心領(lǐng)域之限度內(nèi)，基于國家整體施政需要，“中央”依據(jù)法律使地方分擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)之補(bǔ)助，尚非憲法所不許。前述所謂核心領(lǐng)域之侵害，指不得侵害地方自治團(tuán)體自主權(quán)之本質(zhì)內(nèi)容，致地方自治團(tuán)體之制度保障虛有化，諸如“中央”代替地方編制預(yù)算或?qū)⑴c地方政府職掌全然無關(guān)之“外交、國防”等事務(wù)之經(jīng)費(fèi)支出，規(guī)定由地方負(fù)擔(dān)等情形而言。至于在權(quán)限劃分上依法互有協(xié)力義務(wù)，或由地方自治團(tuán)體分擔(dān)經(jīng)費(fèi)符合事物之本質(zhì)者，尚不能指為侵害財(cái)政自主權(quán)之核心領(lǐng)域。關(guān)于“中央”與地方辦理事項(xiàng)之財(cái)政責(zé)任分配，“憲法”并無明文?！柏?cái)政收支劃分法”第37條第1項(xiàng)就各級(jí)政府支出之劃分，于第1款雖規(guī)定“由‘中央’立法并執(zhí)行者，歸‘中央’”，固非專指執(zhí)行事項(xiàng)之行政經(jīng)費(fèi)而言，然法律于符合首開條件時(shí)，尚得就此事項(xiàng)之財(cái)政責(zé)任分配為特別規(guī)定，矧該法第4條附表二、丙、直轄市支出項(xiàng)目，第10目明定社會(huì)福利支出，包括“辦理社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、福利服務(wù)、國民就業(yè)、醫(yī)療保健等事業(yè)及補(bǔ)助之支出均屬之”。

財(cái)政收支劃分制度既以地方自治的保障為前提，則實(shí)際決定如何劃分時(shí)，即與“中央”與地方權(quán)限之劃分問題存有不可分割之關(guān)系。質(zhì)言之，地方自治團(tuán)體乃至國家的存在，自人民的觀點(diǎn)言之，均只不過是一種手段，其目的在保障基本人權(quán)，增進(jìn)人民之福祉，而為達(dá)此目的，除組織之設(shè)立外，另須賦予其權(quán)限。其次，各級(jí)政府因?yàn)樾惺箼?quán)限，必然伴隨有經(jīng)費(fèi)的支出，而為供應(yīng)支出之需，即有必要獲取收入。職是之故，就財(cái)政劃分的課題而言，雖然臺(tái)灣在實(shí)際上，各級(jí)政府所最關(guān)注者乃是財(cái)政收入之劃分，關(guān)心財(cái)政支出劃分已屬相當(dāng)晚近的事，至于“中央”與地方間之權(quán)限劃分，除了個(gè)案性之爭議外，向來并未被當(dāng)成重大課題處理，于此亦反證了臺(tái)灣地方自治法學(xué)的后進(jìn)性?！?5〕見前注〔5〕，蔡茂寅書，第283～284頁。

“收入乃為支出之目的而存在”，而支出又為權(quán)限行使的當(dāng)然結(jié)果，在法定權(quán)限之行使關(guān)系到各級(jí)統(tǒng)治團(tuán)體之存在必要性的前提下，至少在理論上，吾人可以肯認(rèn)權(quán)限劃分乃是支出劃分的先決條件，而在支出劃分明確之后，依各級(jí)政府“量出為入”的結(jié)果，再據(jù)以決定收入劃分。換言之，只有先劃分權(quán)限后，其次才能劃分支出；只有劃分支出之后，才能據(jù)以劃分收入。也就是說，只有決定該做多少事后，才能決定該花多少錢；只有決定花多少錢之后，才能決定分多少錢。此在邏輯上應(yīng)無疑義，但在實(shí)際設(shè)計(jì)制度時(shí)，似未被遵行?！?6〕見前注〔5〕，蔡茂寅書，第284頁。

本文以為，“財(cái)政收支劃分法”在支出面之規(guī)范，本法僅有第3章共7條條文，原則性地規(guī)定各級(jí)政府支出之劃分，雖該法附表2對(duì)各級(jí)政府支出類別有詳細(xì)列舉，但多屬共通性支出科目，其效果有限，本次“財(cái)政收支劃分法”（草案），雖有增列部分條文與原條文進(jìn)行微幅修正，但其主要乃因應(yīng)改制之直轄市或準(zhǔn)用直轄市規(guī)定之縣之財(cái)政問題。相對(duì)于財(cái)政收入，關(guān)于支出，其規(guī)定顯得較為薄弱，其中，涉及經(jīng)費(fèi)的支出，往往是“中央”與地方間的論戰(zhàn)焦點(diǎn)，其根源應(yīng)在“中央”與地方權(quán)限的劃分，唯有先厘清權(quán)限的歸屬，支出的劃分，才有意義可言?！?7〕見前注〔5〕，蔡茂寅書，第21頁。

2.財(cái)政支出原則

關(guān)于財(cái)政支出原則，〔48〕參見朱澤民：《府際間財(cái)政收支劃分基本原則之探析》，載《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》1995年第1期，第101頁以下；見前注〔5〕，蔡茂寅書，第299頁。一般而言，認(rèn)為財(cái)政應(yīng)具有三項(xiàng)功能：

（1）配置的功能（Allocation Function）：使資源能適當(dāng)?shù)嘏渲?，而達(dá)到效率（Efficiency）目標(biāo)；

（2）分配的功能（Distribution Function）：使所得與財(cái)富分配適當(dāng)，以符合公平（Equity）目標(biāo)；

（3）穩(wěn)定的功能（Stabilization Function）：亦即維持就業(yè)與物價(jià)的穩(wěn)定。雖然有些學(xué)者認(rèn)為在地方分權(quán)下，各行政區(qū)具有完全的自主權(quán)，因此穩(wěn)定與分配的功能也可以由各行政區(qū)自行負(fù)責(zé)（譬如局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退之對(duì)策），以兼顧其個(gè)體與總體穩(wěn)定與重分配政策。但一般仍認(rèn)為，后二項(xiàng)功能應(yīng)由中央來執(zhí)行較為妥當(dāng)；然就資源分配功能而言，有些事項(xiàng)由地方政府來執(zhí)行，反較具效率。

a.就穩(wěn)定功能而言，若欲以個(gè)別地方政府的力量，達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)，其功能總有所不逮，此乃由于各地區(qū)相對(duì)于全國而言，具有高度開放性，致使地方政府?dāng)U張支出所產(chǎn)生的漏損（leakage）甚大，以致支出乘數(shù)甚小，而使地方政府的政策穩(wěn)定工具功能不彰；而減稅措施，也因?yàn)榫用竦倪w徙，而使擴(kuò)張作用不大；此外，個(gè)別地方政府謀求轄區(qū)內(nèi)之經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，極易導(dǎo)致其他地區(qū)的不穩(wěn)定，因此穩(wěn)定功能應(yīng)屬中央政府的職責(zé)。

b.就分配功能而言，假如某一地方政府實(shí)行重分配政策，將所得從富人移轉(zhuǎn)給窮人，因而對(duì)富人課稅而對(duì)窮人補(bǔ)貼；由于在一國之內(nèi)，人民具有高度的流動(dòng)性，此種移轉(zhuǎn)政策將使富人遷出此行政區(qū)域，并誘使窮人遷入，最后致使該地區(qū)的平均所得較前降低；由于居民可藉遷徙以逃避負(fù)擔(dān)，是故，個(gè)別地方政府的重分配效果必大打折扣；相對(duì)的，國與國之間的遷徙，所受的限制較多，人民的移動(dòng)性較小，故重分配政策，由中央政府來執(zhí)行較具功效。

c.就配置功能而言，有些公共支出其受益范圍可普及全國人民，固應(yīng)由“中央”提供，但不同地區(qū)人民提供相同的財(cái)貨，將無法滿足個(gè)別地方人民的偏好，致使財(cái)貨之提供量無法達(dá)到最適；相對(duì)的，如由地方政府依其地方人民的偏好而提供財(cái)貨，可配合地區(qū)的特殊情況而真正反映出地方人民的偏好，更何況某些支出具有地區(qū)性，其效益只限定在某一范圍內(nèi)，因而由地方提供較為適當(dāng)。再者，地方公共財(cái)之提供可產(chǎn)生試驗(yàn)及創(chuàng)新作用，眾多地區(qū)提供公共財(cái)將興起競爭的壓力，此壓力促使各地區(qū)更有效率地生產(chǎn)公共財(cái)；相反的，如全由“中央政府”一處提供，由于缺乏競爭致使創(chuàng)新與效率缺乏誘因而無長期動(dòng)態(tài)利益之衍生。

3.修正草案關(guān)于支出之規(guī)定

（1）支出必須有預(yù)算程序的依據(jù)

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第34條：“各級(jí)政府之一切支出，非經(jīng)預(yù)算程序不得為之。”關(guān)于預(yù)算程序，主要為“預(yù)算法”之規(guī)定，乃指“預(yù)算法”第1條所規(guī)定，關(guān)于預(yù)算之籌劃、編造、審議、成立及執(zhí)行。為目前中央乃依據(jù)預(yù)算法加以規(guī)范，但地方并無地方預(yù)算法，依據(jù)“預(yù)算法”第96條第1項(xiàng)：“地方政府預(yù)算，另以法律定之?！钡?項(xiàng)：“前項(xiàng)法律未制定前，準(zhǔn)用本法之規(guī)定?！贝送猓皼Q算法”第31條，亦有類似規(guī)定?！?9〕“決算法”第31條第1項(xiàng)：“地方政府決算，另以法律定之?！钡?項(xiàng)：“前項(xiàng)法律未制定前，適用本法之規(guī)定?！?/p>

“地方制度法”第1條第2項(xiàng)則開宗明義地規(guī)定“地方制度依本法之規(guī)定，本法未規(guī)定者，適用其他法律之規(guī)定”，是故地方預(yù)算應(yīng)優(yōu)先適用“地方制度法”之規(guī)定，次再適用“預(yù)算法”之規(guī)定。惟在現(xiàn)實(shí)上，“地方制度法”有關(guān)地方預(yù)算之規(guī)定，類皆承襲“預(yù)算法”之相關(guān)規(guī)定，此種情形即在“財(cái)政收支劃分法”亦然?！?0〕例如有關(guān)預(yù)算審議時(shí)“增額修正”之禁止（“地方制度法”第40條第2項(xiàng)），附帶決議之效力（同法第41條第2、3項(xiàng)），預(yù)算審議采“全部審議制”，而非“部分審議制”（同條第1項(xiàng)），基于“健全財(cái)政主義”之要求，對(duì)立法增加支出之限制（同法第72條），等均其著例。以上見前注〔5〕，蔡茂寅書，第301～302頁。

（2）預(yù)算籌編的原則

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第35條第1項(xiàng)：“各級(jí)政府年度總預(yù)算、追加預(yù)算與特別預(yù)算收支之籌劃、編制及共同性費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，除其他法律另有規(guī)定外，應(yīng)依行政院訂定之中央及地方政府預(yù)算籌編原則辦理?！钡?項(xiàng)：“地方政府未依前項(xiàng)預(yù)算籌編原則辦理或有依法得征收之財(cái)源而不征收時(shí)，其上級(jí)政府應(yīng)視實(shí)際情形酌予減列或減撥補(bǔ)助款；對(duì)于努力開辟財(cái)源具有績效者，其上級(jí)政府得酌增補(bǔ)助款?！迸c本法略同，其修正理由乃：“參酌全國總資源供需估測趨勢，訂定年度預(yù)算籌編原則于概算籌編前分行實(shí)施，其內(nèi)容除訂定預(yù)算收支之基本原則外，并對(duì)各級(jí)政府收入估計(jì)、支出需求之編列以及各級(jí)公營事業(yè)預(yù)算之處理等均作原則性之規(guī)定，俾有依循。茲為提升前開預(yù)算籌編原則之地位，使其有效發(fā)揮控制各級(jí)政府預(yù)算收支之編列，爰增訂本條?！?/p>

（3）行使政權(quán)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第36條，“各級(jí)政府行政區(qū)域內(nèi)人民行使政權(quán)之費(fèi)用，由各該政府負(fù)擔(dān)之”，該法與本法同，并未修正。

何謂“行使政權(quán)”，例如“憲法”第25條規(guī)定，“國民”大會(huì)依本“憲法”之規(guī)定，代表“全國國民”行使政權(quán)。依據(jù)本法附表，則有：政權(quán)行使支出：關(guān)于“國民”或國民代表對(duì)“中央”行使政權(quán)之支出均屬之；關(guān)于直轄市市民或市民代表及市議會(huì)對(duì)市行使政權(quán)之支出均屬之；關(guān)于縣（市）民或縣（市）民代表及縣鎮(zhèn)（市）議會(huì)對(duì)縣（市）行使政權(quán)之支出均屬之；關(guān)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）民或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）民代表及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）民代表會(huì)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）行使政權(quán)之支出均屬之。

（4）“中央”與地方關(guān)于支出的劃分

依據(jù)“地方制度法”第70條第1項(xiàng)：“‘中央’費(fèi)用與地方費(fèi)用之區(qū)分，應(yīng)明定由‘中央’全額負(fù)擔(dān)、‘中央’與地方自治團(tuán)體分擔(dān)以及地方自治團(tuán)體全額負(fù)擔(dān)之項(xiàng)目?！醒搿坏脤?yīng)自行負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)，轉(zhuǎn)嫁予地方自治團(tuán)體?！钡?項(xiàng)：“直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）辦理其自治事項(xiàng)，應(yīng)就其自有財(cái)源優(yōu)先編列預(yù)算支應(yīng)之。”第3項(xiàng)：“第一項(xiàng)費(fèi)用之區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)于相關(guān)法律定之?！逼渌^之法律，乃本法第37條：

“各級(jí)政府之支出劃分如下：一、由‘中央’立法并執(zhí)行者，歸‘中央’。二、由直轄市立法并執(zhí)行者，歸直轄市。三、由縣（市）立法并執(zhí)行者，歸縣（市）。四、由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）立法并執(zhí)行者，歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）。

“前項(xiàng)第一款及第三款如需交由下級(jí)政府執(zhí)行者，其經(jīng)費(fèi)之負(fù)擔(dān)，除法律另有規(guī)定外，屬委辦事項(xiàng)者，由委辦機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)；屬自治事項(xiàng)者，由該自治團(tuán)體自行負(fù)擔(dān)。

“由‘中央’或直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）二以上同級(jí)或不同級(jí)政府共同辦理者，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由‘中央’或各該直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）按比例分擔(dān)之。

“各級(jí)地方政府未依第二項(xiàng)及前項(xiàng)規(guī)定負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)時(shí)，其上級(jí)政府得扣減其補(bǔ)助款?！?/p>

本法原修正理由乃：“一、由于上級(jí)政府立法交由下級(jí)政府執(zhí)行，僅在‘中央’及縣兩個(gè)行政層級(jí)中方可能發(fā)生，爰將現(xiàn)行第一項(xiàng)第四款之規(guī)定單獨(dú)另列為第二項(xiàng)，并增訂委辦及自治事項(xiàng)之經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)方式。二、另因目前跨越兩級(jí)政府間共同辦理之事項(xiàng)亦包括‘中央政府’在內(nèi)，且為與第一項(xiàng)各款系明定各級(jí)政府支出劃分之條文有所區(qū)別，爰增列第三項(xiàng)之規(guī)定。三、為避免地方政府就其應(yīng)負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)拒不負(fù)擔(dān)致影響公平性，爰于第四項(xiàng)規(guī)定其上級(jí)政府得扣減其所獲補(bǔ)助款?！?/p>

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第37條規(guī)定如下：“各級(jí)政府之支出劃分如下：一、由‘中央’立法并執(zhí)行者，歸‘中央’。二、由直轄市立法并執(zhí)行者，歸直轄市。三、由縣（市）立法并執(zhí)行者，歸縣（市）。四、由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）立法并執(zhí)行者，歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）。

“前項(xiàng)第一款及第三款如需交由下級(jí)政府執(zhí)行者，其經(jīng)費(fèi)之負(fù)擔(dān)，除法律另有規(guī)定外，屬委辦事項(xiàng)者，由委辦機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)；屬自治事項(xiàng)者，由該自治團(tuán)體自行負(fù)擔(dān)。

“由‘中央’或直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）二以上同級(jí)或不同級(jí)政府共同辦理者，其經(jīng)費(fèi)之負(fù)擔(dān)，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)由‘中央’或各該直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）按比例分擔(dān)之。

“改制之直轄市或準(zhǔn)用直轄市規(guī)定之縣，于依第十一條第二項(xiàng)第一款及第二款規(guī)定調(diào)整其收入前，應(yīng)提出業(yè)務(wù)承接及支出移轉(zhuǎn)計(jì)劃，報(bào)請(qǐng)‘行政院’核定后實(shí)施。于‘行政院’核定實(shí)施或地方政府承接業(yè)務(wù)前，得暫緩撥付因業(yè)務(wù)移撥而增加分配之款項(xiàng)，或?qū)⒃摰瓤铐?xiàng)撥交‘中央’供相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)繼續(xù)執(zhí)行。

“各級(jí)地方政府未依前3項(xiàng)規(guī)定負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)時(shí)，其上級(jí)政府得暫停撥付其‘中央’統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款，或以其當(dāng)年度或以后年度所獲分配之‘中央’統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款或補(bǔ)助款扣減抵充之；必要時(shí)，并得扣減其補(bǔ)助款。”

其修正理由為：“一、第一項(xiàng)及第二項(xiàng)未修正。二、第三項(xiàng)酌作修正。三、增訂第四項(xiàng)定明改制之直轄市或準(zhǔn)用直轄市規(guī)定之縣，因本次修法收入增加后，應(yīng)并同考慮業(yè)務(wù)承接及支出移轉(zhuǎn)之相關(guān)配套規(guī)定，包括改制之直轄市或準(zhǔn)用直轄市規(guī)定之縣應(yīng)提出業(yè)務(wù)承接及支出移轉(zhuǎn)計(jì)劃，報(bào)經(jīng)‘行政院’核定后實(shí)施。于‘行政院’核定實(shí)施或承接業(yè)務(wù)前，得暫緩撥付因業(yè)務(wù)移撥而增加分配之款項(xiàng)，或?qū)⒃摰瓤铐?xiàng)撥交‘中央’供相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)繼續(xù)執(zhí)行。四、各級(jí)地方政府就其應(yīng)負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)不負(fù)擔(dān)時(shí)，依現(xiàn)行條文第三項(xiàng)規(guī)定，上級(jí)政府僅能扣減其補(bǔ)助款，為落實(shí)財(cái)政紀(jì)律，爰移列為第五項(xiàng)，并增列亦能暫停撥付‘中央’統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款，或以其當(dāng)年度或以后年度所獲分配之‘中央’統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款或補(bǔ)助款扣減抵充之；必要時(shí)，并得扣減其補(bǔ)助款。另配合第四項(xiàng)之增訂，就改制之直轄市或準(zhǔn)用直轄市規(guī)定之縣未依該項(xiàng)規(guī)定承受支出時(shí)，增列亦得為相同之處理。”

本文認(rèn)為，問題在于臺(tái)灣目前關(guān)于權(quán)限的劃分并無清楚的界線，有時(shí)自治事項(xiàng)與委辦事項(xiàng)并無法加以區(qū)分，應(yīng)將地方辦理之事務(wù)分為典型自治事項(xiàng)、典型委辦事項(xiàng)及共同協(xié)商事項(xiàng)。

但修正草案將改制之直轄市或準(zhǔn)用直轄市規(guī)定之縣之可能問題，加以處理，值得肯定。

（5）應(yīng)優(yōu)先籌妥財(cái)源編列預(yù)算支出

本法第37－1條：“地方政府應(yīng)就其基準(zhǔn)財(cái)政收入及其他經(jīng)常性之收入，優(yōu)先支應(yīng)下列各項(xiàng)支出：一、地方政府編制內(nèi)員額與經(jīng)上級(jí)政府核定有案之人事費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用。二、一般經(jīng)常性支出、公共設(shè)施管理維護(hù)及依法律規(guī)定必須負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)。三、地方基本設(shè)施或小型建設(shè)經(jīng)費(fèi)。四、其他屬地方政府應(yīng)行辦理之地方性事務(wù)經(jīng)費(fèi)。地方政府依前項(xiàng)規(guī)定辦理后，其收入不足支應(yīng)支出時(shí)，應(yīng)由其所獲分配之統(tǒng)籌分配稅款予以優(yōu)先挹注。”其立法理由乃因統(tǒng)籌分配稅款設(shè)置之目的，使各直轄市、縣（市）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）擁有自主之財(cái)源，以支應(yīng)其基準(zhǔn)財(cái)政需求，爰將地方政府基準(zhǔn)財(cái)政收入、其他經(jīng)常性之收入及統(tǒng)籌分配稅款應(yīng)優(yōu)先支應(yīng)之支出項(xiàng)目于本法內(nèi)予以明確規(guī)范。

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第38條：“地方政府應(yīng)于年度預(yù)算中就下列各項(xiàng)支出，優(yōu)先籌妥財(cái)源編列預(yù)算支應(yīng)：一、已列入本法核算之基準(zhǔn)財(cái)政需要額項(xiàng)目及一般性補(bǔ)助款補(bǔ)助之經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目。二、依教育經(jīng)費(fèi)編列與管理法核定之教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)分擔(dān)數(shù)。三、依其他法律規(guī)定必須負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)。四、‘中央’各主管機(jī)關(guān)計(jì)劃型補(bǔ)助款中，應(yīng)由地方政府配合分擔(dān)之經(jīng)費(fèi)。五、其他屬地方政府應(yīng)行辦理之經(jīng)常性或地方性事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)。

“各級(jí)地方政府未就前項(xiàng)第一款、第三款、第四款或經(jīng)‘行政院’教育經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)委員會(huì)決議未依第二款規(guī)定編列或編足預(yù)算者，其上級(jí)政府得暫停撥付其‘中央’統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款，或以其當(dāng)年度或以后年度所獲分配之‘中央’統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款或補(bǔ)助款扣減抵充之；必要時(shí)，并得扣減其補(bǔ)助款?！?/p>

其修正理由為：“一、條次變更。二、為建立地方政府財(cái)政自主自律與自我負(fù)責(zé)之精神，爰修正第一項(xiàng)規(guī)定各地方政府應(yīng)優(yōu)先籌妥財(cái)源編列預(yù)算支應(yīng)具基本性、強(qiáng)制性之支出項(xiàng)目。為建立地方政府財(cái)政自主自律與自我負(fù)責(zé)之精神，爰修正第一項(xiàng)規(guī)定各地方政府應(yīng)優(yōu)先籌妥財(cái)源編列預(yù)算支應(yīng)具基本性、強(qiáng)制性之支出項(xiàng)目。三、又地方政府如未就第一項(xiàng)規(guī)定之支出項(xiàng)目予以編列或編足預(yù)算時(shí)，其上級(jí)政府得暫停撥付其中央統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款或于必要時(shí)，扣減其補(bǔ)助款。另參酌日本地方財(cái)政法相關(guān)規(guī)定，授權(quán)上級(jí)政府于必要時(shí)，得就地方政府所獲分配之中央統(tǒng)籌分配稅款或補(bǔ)助款予以扣減抵充之，以達(dá)到實(shí)質(zhì)規(guī)范效力，爰修正第二項(xiàng)。四、第二項(xiàng)有關(guān)暫停撥付、扣減抵充‘中央’統(tǒng)籌分配稅款、縣統(tǒng)籌分配稅款或補(bǔ)助款等之作業(yè)程序及處理方式，依修正條文第三十九條規(guī)定將于‘中央’統(tǒng)籌分配稅款分配辦法及中央對(duì)直轄市及縣（市）政府補(bǔ)助辦法中明定，以資審慎，且各該規(guī)定之適用將不溯及既往?！?/p>

本文以為，為了建立地方政府財(cái)政自主自律與自我負(fù)責(zé)，故關(guān)于地方優(yōu)先籌妥財(cái)源編列預(yù)算支應(yīng)，應(yīng)優(yōu)先編列：前述一、已列入本法核算之基準(zhǔn)財(cái)政需要額項(xiàng)目及一般性補(bǔ)助款補(bǔ)助之經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目；二、依教育經(jīng)費(fèi)編列與管理法核定之教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)分擔(dān)數(shù)；四、“中央”各主管機(jī)關(guān)計(jì)劃型補(bǔ)助款中，應(yīng)由地方政府配合分擔(dān)之經(jīng)費(fèi)；五、其他屬地方政府應(yīng)行辦理之經(jīng)常性或地方性事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)；較無問題，但是，其中三、依其他法律規(guī)定必須負(fù)擔(dān)之經(jīng)費(fèi)，則往往如依據(jù)“中央”法律，地方必須負(fù)擔(dān)，往往會(huì)形成“‘中央’請(qǐng)客，地方買單”的亂象出現(xiàn)，本次修法將其明文納入，似有可能引發(fā)爭議。

（6）暫停撥付、暫緩撥付、扣減抵充或扣減之程序

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第39條：“依第二十六條第三項(xiàng)、第三十七條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)及前條第二項(xiàng)規(guī)定暫停撥付、暫緩撥付、扣減抵充或扣減之程序及相關(guān)處理事項(xiàng)，分別由‘財(cái)政部’于依第十條第二項(xiàng)所定之分配辦法及‘行政院’依第二十九條所定之補(bǔ)助辦法中定之?！?/p>

其修正理由為：“一、本條新增。二、為辦理中央統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款之暫停撥付、扣減抵充或補(bǔ)助款之扣減等事項(xiàng)，爰授權(quán)‘財(cái)政部’于依修正條文第十條第二項(xiàng)所定之‘中央’統(tǒng)籌分配稅款分配辦法及‘行政院’依修正條文第二十九條所定之補(bǔ)助辦法中訂定其程序及相關(guān)處理事項(xiàng)?！鄙鲜鲆?guī)定，將“中央”統(tǒng)籌分配稅款、補(bǔ)助款之暫停撥付、扣減抵充或補(bǔ)助款之扣減授權(quán)以“中央”統(tǒng)籌分配稅款分配辦法及補(bǔ)助辦法中規(guī)定之。

（7）委托辦理經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第40條：“各級(jí)政府事務(wù)委托他級(jí)或同級(jí)政府辦理者，其經(jīng)費(fèi)由委托機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)?！迸c本法第38條者同，依據(jù)“行政程序法”第15條第2項(xiàng)：“行政機(jī)關(guān)因業(yè)務(wù)上之需要，得依法規(guī)將其權(quán)限之一部分，委托不相隸屬之行政機(jī)關(guān)執(zhí)行之?！蓖ǖ?6條第3項(xiàng)：“第一項(xiàng)委托所需費(fèi)用，除另有約定外，由行政機(jī)關(guān)支付之。”乃為委托。

（8）替代財(cái)源的事先籌妥

依據(jù)“地方制度法”第72條：“直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）新訂或修正自治法規(guī)，如有減少收入者，應(yīng)同時(shí)規(guī)劃替代財(cái)源；其需增加財(cái)政負(fù)擔(dān)者，并應(yīng)事先籌妥經(jīng)費(fèi)或于法規(guī)內(nèi)規(guī)定相對(duì)收入來源?！?/p>

“財(cái)政收支劃分法”（草案）第41條：“各級(jí)政府、立法機(jī)關(guān)制（訂）定或修正法律或自治法規(guī)，有減少收入者，應(yīng)同時(shí)籌妥替代財(cái)源；需增加財(cái)政負(fù)擔(dān)者，應(yīng)事先籌妥經(jīng)費(fèi)或于立法時(shí)明文規(guī)定相對(duì)收入來源?！贝伺c本法第38－1條同。例如“加值型及非加值型營業(yè)稅法”第11條乃為適例。乃為免因法規(guī)之制定或修正減少政府收入，或增加額外支出負(fù)擔(dān)，致影響各級(jí)政府財(cái)政之健全運(yùn)作。（未完待續(xù)）