邸 曉 星

(中共天津市委黨校 黨建部，天津 300191)

分權(quán)思想是政治學(xué)說中最古老的觀念之一，它最早源于古希臘混合政體理論中的階級分權(quán)思想，后經(jīng)洛克、孟德斯鳩的發(fā)展，逐漸由階級分權(quán)演化為政府職能的分權(quán)，形成了近代意義上的分權(quán)理論。18世紀(jì)獨(dú)立不久的美國將分權(quán)理論加以改造并運(yùn)用于政治實(shí)踐，使得現(xiàn)代意義上的分權(quán)理論最終定型。事實(shí)上，學(xué)界對分權(quán)理論的爭議一直存在，如何評價其功用和局限，不只是理論上的分野，更關(guān)乎政府權(quán)力運(yùn)行的方向和路線。

一、分權(quán)理論的要旨

簡單來說，現(xiàn)代意義上的分權(quán)理論主要是指按功能不同將國家權(quán)力劃分為不同類型，每種權(quán)力均有確定的政府職能部門掌握，各部門之間既相互配合又相互制約。目前國內(nèi)外學(xué)者雖然從不同角度對分權(quán)理論進(jìn)行界定，其定義也各不相同，但其要旨不外乎以下幾個方面：

(一)理念：為了保護(hù)人民的自然權(quán)利，一切政府權(quán)力都必須受到制約與限制。近代西方的政治學(xué)者們從自然法賦予人類的權(quán)利出發(fā)，認(rèn)為人們組成社會、建立政府的目的就是為了保護(hù)生命、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這也是政府最初的和最主要的目的與使命。但無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)證明了人性在權(quán)力面前的貪婪，“所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休”[1]166。這樣，本應(yīng)保護(hù)人民權(quán)利的政府有時候卻成了侵害人民權(quán)利的最大威脅。因此，要保護(hù)人民權(quán)利，就必須要對政府權(quán)力進(jìn)行約束與限制。早在17世紀(jì)，英國政治學(xué)家洛克就提出，只有實(shí)行法治，政府的權(quán)力才會受到限制。政府必須依法治國，即以正式公布的和持續(xù)有效的法律，而不是以臨時的命令和未定的決議進(jìn)行統(tǒng)治，這樣才可以把統(tǒng)治者限制在適當(dāng)范圍內(nèi)，使他們“不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來行使權(quán)力”[2]87。然而，法律也是依靠人來制定與實(shí)施的，人的主觀情感會自覺不自覺地對權(quán)力造成影響。如果法律制定者與執(zhí)行者心存偏私，所掌握的權(quán)力又不受約束，那么，法律就會成為這些人謀取私利、維持統(tǒng)治地位的手段，進(jìn)而導(dǎo)致法律統(tǒng)治的被顛覆，甚至走向?qū)Ｖ啤榇耍?8世紀(jì)法國的啟蒙思想家孟德斯鳩提出了“通過事物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權(quán)力制止權(quán)力”[1]166的基本原則，并形成了一種既能彼此協(xié)調(diào)配合又能相互制約的理論。

總之，西方分權(quán)理論的一個基本理念就是，為了保護(hù)人民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利免受政府侵犯，就必須實(shí)行法治；為了保證法律統(tǒng)治不被顛覆，確保法律的制定者與實(shí)施者沒有偏私，就必須以權(quán)力約束權(quán)力，在不同的政府職能部門之間實(shí)行分權(quán)。

(二)類型：國家權(quán)力依據(jù)功能不同可以“分而治之”。從古希臘起，西方的學(xué)者們就十分重視法律的作用，他們認(rèn)為：“法律是沒有感情的智慧，是合乎正義而毫無偏私的‘中道的權(quán)衡’，是抵制常人的偏私、情欲或獸欲的‘神祇和理智的體現(xiàn)’?！盵3]45在西方政治傳統(tǒng)中，法治被視為一種優(yōu)于人治的國家治理方式，為此，對于國家權(quán)力的理解，首先是圍繞權(quán)力與法的關(guān)系而展開，制定法律、執(zhí)行法律是西方傳統(tǒng)的國家權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

正是按照這一傳統(tǒng)的兩重劃分方法，洛克將國家權(quán)力分為立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)，在他看來，“立法權(quán)就是指導(dǎo)如何運(yùn)用國家的力量以保障這個社會及其成員的權(quán)力；執(zhí)行權(quán)是負(fù)責(zé)執(zhí)行被制定的和繼續(xù)有效的法律的權(quán)力”[2]91。同時，由于考慮到政府對內(nèi)職能與對外職能在性質(zhì)上有所不同，洛克又區(qū)分出了第三種權(quán)力——對外權(quán)，這種權(quán)力包括決定戰(zhàn)爭與和平、聯(lián)合與聯(lián)盟以及同國外一切人士和社會進(jìn)行一切事務(wù)的權(quán)力。與執(zhí)行權(quán)相比，此種權(quán)力遠(yuǎn)不能為早先規(guī)定的、經(jīng)常有效的明文法所指導(dǎo)，尤其是在戰(zhàn)爭以及對外簽訂條約時，政府不可能受制于事先的控制。所以，洛克將對外權(quán)視為與執(zhí)行權(quán)有所不同的一種獨(dú)立權(quán)力。這樣，依據(jù)性質(zhì)不同，國家權(quán)力就被劃分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)三種形式。

由此可以看出，洛克對權(quán)力的三重劃分，實(shí)際上是現(xiàn)代意義上的立法權(quán)與行政權(quán)的兩權(quán)分立，他忽視了作為政府的一個獨(dú)立職能的司法權(quán)，盡管在《政府論(下篇)》中他談及了這一職能，但當(dāng)他明確區(qū)分政府權(quán)力時，卻沒有將司法權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立職能區(qū)分出來。

將司法權(quán)視為一項(xiàng)獨(dú)立職能，明確提出“立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)、司法權(quán)”三權(quán)分立觀點(diǎn)的是18世紀(jì)的法國啟蒙思想家孟德斯鳩。他將懲罰罪犯或裁決私人訟爭的權(quán)力稱為司法權(quán)，并提出司法獨(dú)立原則。他認(rèn)為，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的，它既不能交給一個常設(shè)的立法團(tuán)體，也不能專屬于某個等級或某個職業(yè)，而應(yīng)當(dāng)由選自民眾的人員所組成的法院來執(zhí)掌。在他看來，“司法權(quán)如果不與立法權(quán)和行政權(quán)分置，自由也就不復(fù)存在。司法權(quán)如果與立法權(quán)合并，公民的生命和自由就將由專制的權(quán)力處置，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。司法?quán)如果與行政權(quán)合并，法官就將擁有壓迫者的力量。”[1]167為此，孟德斯鳩將司法權(quán)作為與政府其他兩種職能等同的職能，并從現(xiàn)代意義上確立了立法就是制定法律、執(zhí)行就是將法律付諸實(shí)踐、司法就是解決糾紛的分權(quán)思想。

(三)職責(zé)：每種權(quán)力由不同且分立的政府職能部門“各司其職”。這一要旨最初源于中世紀(jì)限制王權(quán)的需要，16世紀(jì)法國國王對于胡格諾派分子的殘酷鎮(zhèn)壓激發(fā)了這一要求：制定法律的權(quán)力屬于國會，國王的權(quán)力應(yīng)當(dāng)僅限于執(zhí)行法律。爾后不久，在英國出現(xiàn)了國會的肆意統(tǒng)治，人們逐漸意識到國會也可能像國王那樣暴虐，要保證個人自由不受侵犯，立法機(jī)關(guān)也一定要受到限制。1648年的《人民的協(xié)議》要求，“當(dāng)沒有法律規(guī)定的情況下，國會代表們不插手法律執(zhí)行，也不對任何人的人身或財(cái)產(chǎn)作出判決?！盵4]40在這一時期，通過對王權(quán)和立法權(quán)的限制，最終形成了這樣的思想：“要得到一個令人滿意的政府制度，就必須將不同的政府職能置于不同且分立的機(jī)構(gòu)中，以使每個機(jī)構(gòu)都是有限的，并保持在它自己的范圍之內(nèi)。”[4]42

到了17、18世紀(jì)，經(jīng)過洛克與孟德斯鳩的經(jīng)典論述，分權(quán)理論的這一要旨確立下來并深入人心。洛克認(rèn)為：“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，以使自己不受法律的限制，并在制定和執(zhí)行法律時只考慮自己的私利?！盵2]91為此，洛克主張立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)必須分開。孟德斯鳩認(rèn)為：“立法權(quán)和行政權(quán)如果集中在一個人或一個機(jī)構(gòu)的手中，自由便不復(fù)存在。因?yàn)槿藗儞?dān)心君主或議會可能會制定一些暴虐的法律并暴虐地執(zhí)行，……司法權(quán)如果不與立法權(quán)和行政權(quán)分置，自由也就不復(fù)存在。”“如果由同一個人，或由權(quán)貴、貴族或平民組成的同一個機(jī)構(gòu)行使這三種權(quán)力，即制定法律的權(quán)力、執(zhí)行國家決議的權(quán)力以及裁決罪行或個人爭端的權(quán)力，那就一切都完了?！盵1]167為此，孟德斯鳩不僅主張立法權(quán)和行政權(quán)必須分開，同時將司法權(quán)從立法機(jī)構(gòu)中的貴族院中分離出來，授給國家的一般法院，從而確立了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)應(yīng)當(dāng)分別由立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和法院掌管的思想和理念。

(四)手段：以權(quán)力制約權(quán)力，以防止權(quán)力濫用。嚴(yán)格來說，真正提出三權(quán)制約思想的是孟德斯鳩，因?yàn)椤奥蹇藢Ω鞣N權(quán)力的理解與界定不可能提出制衡思想”[5]。在洛克看來，立法權(quán)就是指導(dǎo)如何運(yùn)用國家的力量以保證社會成員的權(quán)力，它是國家的最高權(quán)力，其他一切權(quán)力都是從立法權(quán)中獲得并隸屬于立法權(quán)的，而執(zhí)行權(quán)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行已被立法機(jī)關(guān)制定和繼續(xù)生效的法律。因此，在洛克的分權(quán)理論中體現(xiàn)的是立法至上的原則，即立法權(quán)對執(zhí)行權(quán)與對外權(quán)的約束，而非三權(quán)之間的相互制約。

孟德斯鳩認(rèn)為，立法權(quán)負(fù)責(zé)制定臨時或永久的法律，修改或廢除已有的法律；行政權(quán)負(fù)責(zé)執(zhí)行國家決議；司法權(quán)負(fù)責(zé)懲治罪行、裁決私人爭執(zhí)。三種權(quán)力必須彼此分立，互不隸屬，不能同時由同一個人或同一個機(jī)構(gòu)單獨(dú)行使。[1]167這種觀點(diǎn)把立法、行政、司法三種政府職能同時并置，使得權(quán)力間的制衡成為可能。另一方面，孟德斯鳩不相信掌權(quán)者的德行可以保證權(quán)力的正當(dāng)使用，他強(qiáng)調(diào)“要防止濫用權(quán)力就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。懷著這樣的信念，孟德斯鳩提出了他的權(quán)力制衡思想——行政機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定立法機(jī)構(gòu)的召集時間和會期，并通過否決立法而分享立法權(quán)。這樣，行政部門就能夠防止立法部門對執(zhí)行權(quán)的侵蝕，保證立法部門將不會成為專制的部門；立法機(jī)關(guān)擁有檢查法律實(shí)施狀況的權(quán)力，但無權(quán)審訊行政者本身及其行為；立法機(jī)構(gòu)由貴族院和眾議院兩部分組成，它們通過雙方均有的否決特權(quán)而相互制約；立法機(jī)構(gòu)擁有處理上訴案件的權(quán)力而對司法機(jī)構(gòu)形成制約。

孟德斯鳩雖然提出了權(quán)力制約的思想和理論，但將分權(quán)與制衡原則充分運(yùn)用于政治體制中的卻是美國的聯(lián)邦黨人，他們繼承并改造了孟德斯鳩的制衡理論，以使其適應(yīng)本土的現(xiàn)實(shí)需要。他們認(rèn)為，孟德斯鳩的制約理論仍然賦予了立法權(quán)更大的權(quán)限，而立法機(jī)關(guān)由人民群眾的代表所控制，民主因素過于強(qiáng)大，為此，他們主張加強(qiáng)行政權(quán)和司法權(quán)的力量來制約立法的權(quán)力。

二、分權(quán)理論的局限

防止權(quán)力濫用，是西方學(xué)者提出分權(quán)理論的初衷。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，思想家們也曾提出過其他不同觀點(diǎn)：一是寄希望于賢能的君主或主權(quán)者，強(qiáng)調(diào)通過君王、主權(quán)者本身的理性和高尚道德的內(nèi)在約束力來保證他們不可能濫用權(quán)力，這在早期啟蒙時代的自然法學(xué)家的思想中較為常見。另一種觀點(diǎn)則主張人民保留有最終的自衛(wèi)權(quán)，必要時“用強(qiáng)力對抗強(qiáng)力”，通過革命推翻暴虐的專制政府。[5]對此，孟德斯鳩提出了不同看法：“自古以來的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休。誰能想到，美德本身也需要極限！”[1]166為此，分權(quán)理論更注重外在制度而不是統(tǒng)治者的內(nèi)在美德對于防止權(quán)力濫用的作用，相信法治比賢能君主的統(tǒng)治更可靠，因?yàn)橥ㄟ^法律，理性與美德可以鞏固并傳承下去。另一方面，自衛(wèi)雖然是對權(quán)力濫用者的一種制約或防范，但革命或暴力所帶來的戰(zhàn)爭與動亂都會對社會帶來極大的破壞。所以西方有學(xué)者認(rèn)為，與以上兩種情況相比，分權(quán)理論主張依靠權(quán)力內(nèi)部的相互制約而不是外部動亂來約束權(quán)力，是一種預(yù)防手段而非補(bǔ)救措施，能夠避免社會成員和國家的沖突，防止權(quán)力濫用所導(dǎo)致的社會的大規(guī)模的起義、造反和動亂，從而更有利于國家的穩(wěn)定。

盡管西方學(xué)者對于分權(quán)理論在防止集權(quán)專制方面寄予了厚望，但從西方國家的政治實(shí)踐可以看出，分權(quán)制度在解決權(quán)力過度集中與濫用方面所發(fā)揮的作用是有限的。19世紀(jì)末20世紀(jì)初的西方資本主義社會，由于經(jīng)濟(jì)壟斷的加劇、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的破壞以及社會矛盾的增多，要求擴(kuò)大政府權(quán)力并加強(qiáng)政府對社會經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的呼聲越來越高。在這一背景下，政府職能迅速擴(kuò)張，權(quán)力加強(qiáng)，尤其是行政權(quán)，因其反應(yīng)的快速性和靈活性滿足了復(fù)雜的社會需要而得到迅速擴(kuò)張，成為一種凌駕于立法權(quán)和司法權(quán)之上的強(qiáng)大權(quán)力。這樣，分權(quán)制衡原則并未能限制行政權(quán)力的過度發(fā)展，傳統(tǒng)環(huán)境下國家權(quán)力之間的平衡格局被打破了，出現(xiàn)了“強(qiáng)政府、弱議會”的權(quán)力格局。從理論的角度來看，20世紀(jì)的美國政治學(xué)家達(dá)爾認(rèn)為，它(憲政分權(quán))并不能保證某一部門中個人的野心可以抵消另一個部門中個人的野心，并未證明領(lǐng)袖之間的相互控制足以阻止暴政，它夸大了其他特定的政府官員對政府官員的特殊制約在阻止暴政上的重要性。[6]17—19

此外，分權(quán)制度運(yùn)行的高成本和低效率以及所帶來的權(quán)力部門之間的紛爭和混亂使分權(quán)理論備受爭議。按照分權(quán)理論，立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)裁決訴訟，但現(xiàn)實(shí)中權(quán)力的運(yùn)行并不是這樣一個簡單的公式，每個權(quán)力主體都想盡最大可能維護(hù)己方利益，并試圖將所擁有的權(quán)力用到極致，而每種權(quán)力機(jī)構(gòu)又都具有對抗其他兩方的措施，當(dāng)彼此間的利益發(fā)生沖突時，就會在三者間產(chǎn)生摩擦或爭執(zhí)。在實(shí)行分權(quán)的國家，幾乎每項(xiàng)政策的出臺都要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)內(nèi)部、立法機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的利益權(quán)衡與妥協(xié)，美國在國會開會時經(jīng)常會發(fā)生議員們吵得不可開交的情形，在參眾兩院之間達(dá)成某項(xiàng)決策共識是一件耗時費(fèi)力的事情，國會與總統(tǒng)之間的對立更會造成政治上的僵局，以至于出現(xiàn)很多議而不決、決而不行的情況，進(jìn)而帶來物力、人力、財(cái)力、精力和時間的極大浪費(fèi)。更為嚴(yán)重的后果是：一方面，互相妥協(xié)而形成的政策有時已經(jīng)背離了制定該政策的初衷，或者延誤了政策出臺的時機(jī)，導(dǎo)致不能取得良好效果；另一方面，政府實(shí)施管理行為時受很多的牽制與制約，總統(tǒng)會因國會的阻撓而不能確定和實(shí)施前后一致的、有效的國家政策，從而削弱了政府的效能。為此，實(shí)施分權(quán)所耗費(fèi)的高成本和運(yùn)行上的低效能成為分權(quán)理論備受爭議的主要原因。再者，當(dāng)政策出現(xiàn)問題時，國會和總統(tǒng)之間互相推卸責(zé)任，使任何政黨和個人都不能對政策的得失負(fù)責(zé)，進(jìn)而造成選民的沮喪和對政治的冷漠。美國第28任總統(tǒng)伍德羅·威爾遜曾經(jīng)對這種權(quán)力運(yùn)行體制評價說：“由于權(quán)力分散，所以沒有力量；由于權(quán)威太多，所以行動不夠敏捷；由于程序繁多，所以運(yùn)轉(zhuǎn)不靈；由于職責(zé)不清，領(lǐng)導(dǎo)不力，所以效率不高?！盵7]176

對于分權(quán)制衡理論的另一爭議是：國家主權(quán)是統(tǒng)一的、不可分割的，分權(quán)是與國家主權(quán)統(tǒng)一原則相悖的，而且傳統(tǒng)的立法、行政、司法三權(quán)劃分方法常常使得政府“處于一種混亂和無序的狀態(tài)”。奧地利法學(xué)家漢斯5凱爾森就認(rèn)為，由憲法授權(quán)行政部門首長代替立法機(jī)關(guān)制定一般規(guī)范的授權(quán)立法，實(shí)際上是支持了一個特別的立法機(jī)關(guān)，只是沒有冠以“立法”機(jī)關(guān)的名稱而已?？梢?，三種權(quán)力之間既相互區(qū)別又相互制約，三種權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能既有所區(qū)別，又有所交叉，這在一定程度上容易造成權(quán)力使用的混亂狀態(tài)。其實(shí)，分權(quán)不是目的，分權(quán)理論的集大成者孟德斯鳩就認(rèn)為三種權(quán)力相對獨(dú)立是為了更好地實(shí)現(xiàn)制約與相互合作。在政府職能適度劃分的基礎(chǔ)上，通過各職能機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理使用并提高國家的治理效能。在此種意義上來講，分權(quán)只是一種形式，只要能保證權(quán)力的合理使用與治理的效能，并非一定要拘泥于分權(quán)的形式?，F(xiàn)代理論一般認(rèn)為，一個成熟而穩(wěn)定的民主政治體制不一定需要實(shí)行完全的三權(quán)分立。事實(shí)上，將分權(quán)制衡原則實(shí)施較為成功的也僅限于美國等少數(shù)西方國家。

時至今日，分權(quán)與制衡已經(jīng)成為西方一些國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的一項(xiàng)重要原則，但它是否具有世界歷史的普遍意義，需要各國社會歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行驗(yàn)證。任何一種理論如果不由分說地照搬與移植，不僅不利于政府的治理，而且有礙于人民的利益。

[1] (法)孟德斯鳩.論法的精神(上卷)[M].許明龍譯.北京:商務(wù)印書館,2010.

[2] (英)洛克.政府論(下篇)[M].葉啟芳,瞿菊農(nóng)譯.北京:商務(wù)印書館,2011.

[3] 徐大同.西方政治思想史[M].天津:天津教育出版社,2009.

[4] (英)維爾.憲政與分權(quán)[M].蘇力譯.北京:三聯(lián)書店, 1997.

[5] 劉建峰.孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說及其現(xiàn)代意義[J]. 云南行政學(xué)院學(xué)報. 2005,(5).

[6] (美)達(dá)爾.民主理論的前沿(擴(kuò)充版)[M].顧昕譯，北京:東方出版社,2009.

[7] (美)伍德羅5威爾遜.國會政體[M].北京:商務(wù)印書館,1986.