黃明光

（浙江育英職業(yè)技術(shù)學(xué)院體藝部，浙江 杭州 310018）

借鑒國(guó)外防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善我國(guó)防災(zāi)體系

黃明光

（浙江育英職業(yè)技術(shù)學(xué)院體藝部，浙江 杭州 310018）

日本、美國(guó)、土耳其等國(guó)家防災(zāi)法律與機(jī)構(gòu)的防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)的防災(zāi)法律、建立國(guó)家級(jí)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、建立健全巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)，保障災(zāi)民合法利益；建立城鄉(xiāng)避難場(chǎng)所，減少災(zāi)害損失具有一定的積極借鑒作用。

國(guó)外；防災(zāi)；法律；自然災(zāi)害

2013年上半年，受臺(tái)風(fēng)影響，我國(guó)福建、浙江、海南等省發(fā)生強(qiáng)暴雨，部分城市內(nèi)澇嚴(yán)重；四月份四川部分縣城又發(fā)生地震；七月甘肅岷縣漳縣也發(fā)生6.6級(jí)地震。由此看來，我國(guó)預(yù)防自然災(zāi)害的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。

因此，借鑒外國(guó)優(yōu)秀的防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)防災(zāi)體系具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 國(guó)外防災(zāi)法律與措施

1.1 日本的的防災(zāi)法律

日本是臺(tái)風(fēng)與地震災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，為了抵御災(zāi)害，防災(zāi)法律比較健全。

日本的防災(zāi)法律大體可以分為基本法、預(yù)測(cè)災(zāi)難及防災(zāi)法、災(zāi)難情況下緊急措施法、災(zāi)后恢復(fù)法以及救災(zāi)搶險(xiǎn)人員機(jī)構(gòu)法等幾大類。據(jù)日本官方統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有防災(zāi)法律五十余部。其中有基本法五部、預(yù)防災(zāi)害法十六部、災(zāi)害應(yīng)急措施法三部、災(zāi)民重建與國(guó)家救災(zāi)經(jīng)費(fèi)籌集法二十四部、消防組織法五部。除防災(zāi)法律外，日本是地震頻繁的國(guó)家，因此，預(yù)防地震的法律也十分健全。以防治地震基本法為例，以《關(guān)于推進(jìn)日本海溝·千島海溝周邊海溝地震防災(zāi)對(duì)策的特別措置法》、《大規(guī)模地震對(duì)策：特別措施法》等基本法比較著名。從防范災(zāi)害法律的角度分析，日本較為健全的法律體系，為建立完備的防災(zāi)抗災(zāi)與救災(zāi)一系列組織及措施提供了優(yōu)越的法律依據(jù)。[1]

1.2 美國(guó)防災(zāi)法律與機(jī)構(gòu)

在美國(guó)自然災(zāi)害日趨增多，以及各種政黨的政治壓力下，上世紀(jì)七十年代，美國(guó)總統(tǒng)卡特發(fā)布總統(tǒng)令，把各種抗災(zāi)、救災(zāi)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組建為聯(lián)邦應(yīng)急管理局，負(fù)責(zé)指揮與管理全國(guó)的抗災(zāi)救災(zāi)工作，任命約翰·莫西擔(dān)任首任局長(zhǎng)。八十年代，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)七十年代的《救災(zāi)法》作了重大修改，同時(shí)把法律改名為《塔福救災(zāi)和應(yīng)急援助法》。該法律規(guī)定了聯(lián)邦政府與地方各州政府的災(zāi)害援助經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例為3:1，同時(shí)規(guī)定國(guó)家應(yīng)急管理局組織制定聯(lián)邦政府的反應(yīng)急長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。為了降低聯(lián)邦政府的防災(zāi)、救災(zāi)成本，國(guó)會(huì)將《塔福救災(zāi)和應(yīng)急援助法》修訂后，改名為《減災(zāi)法》。

九十年代，詹姆斯·維特?fù)?dān)任聯(lián)邦應(yīng)急管理局局長(zhǎng)。此人上任以后，對(duì)美國(guó)的減災(zāi)和救援聯(lián)邦行為進(jìn)行了大規(guī)模的改革。維特將治理災(zāi)害的重點(diǎn)放在預(yù)防上，取得了事半功倍效果。此后，聯(lián)邦政府依據(jù)國(guó)家的有關(guān)法律，又賦予了管理局具有反恐權(quán)利。在增加聯(lián)邦應(yīng)急管理局職權(quán)的同時(shí)，該局局長(zhǎng)的地位提升為內(nèi)閣成員，借此，提高該局在聯(lián)邦政府中的行政級(jí)別。聯(lián)邦應(yīng)急管理局一步一步地把防災(zāi)單一職能向綜合應(yīng)急管理職能擴(kuò)展，建立了防治洪水、火災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、颶風(fēng)、地震等各種自然災(zāi)害及反恐等人為災(zāi)害的全方位職能預(yù)防與救險(xiǎn)一系列有效機(jī)制。[2]

1.3 土耳其防災(zāi)法律

《地震前、后應(yīng)采取的措施法》是土耳其議會(huì)于上個(gè)世紀(jì)四十年代通過的防災(zāi)法律之一。在這部法律中，規(guī)定了國(guó)家有關(guān)部門在地震發(fā)生后，采取各種措施對(duì)災(zāi)民實(shí)施搶救、安置災(zāi)民工作的條款，運(yùn)用法律方式規(guī)范了政府相關(guān)部門負(fù)有的防災(zāi)責(zé)任與義務(wù)。上個(gè)世紀(jì)五十年代，土耳其境內(nèi)曾發(fā)生多次山體滑坡、洪水泛濫等一系列自然災(zāi)害，造成國(guó)家和民眾經(jīng)濟(jì)、人員的嚴(yán)重?fù)p失。出于免除或者減輕廣大民眾遭受自然災(zāi)害的考慮，議會(huì)急需出臺(tái)綜合性減災(zāi)法規(guī)，《民防法》就是這一時(shí)期的產(chǎn)物。法律條款中規(guī)定組建民防隊(duì)，承擔(dān)土耳其境內(nèi)各種自然災(zāi)害的救援任務(wù)。以后，在完善《民防法》的基礎(chǔ)上，又制定了《危及公眾生命的自然災(zāi)害的措施和救助法》。該法規(guī)定：災(zāi)民的永久性住房由國(guó)家財(cái)政撥款，同時(shí)，由國(guó)家組織災(zāi)害基金會(huì)。不久，通過修改法律的形式，將煙酒稅收中部分收入作為防災(zāi)基金。八十年代，土耳其立法機(jī)關(guān)公布了《緊急狀態(tài)法》，該法規(guī)定了國(guó)家遭遇各類重大災(zāi)害后，國(guó)家有關(guān)部門與地方政府的救災(zāi)責(zé)任與義務(wù)。[3]

2 進(jìn)一步完善我國(guó)防災(zāi)體系若干建議

2.1 進(jìn)一步完善我國(guó)的防災(zāi)法律

我國(guó)從改革開放后，先后制定了一系列防災(zāi)法律。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。與國(guó)外的防災(zāi)法律體系向比較，我國(guó)還缺少一部防災(zāi)的基本法。因此，制定《防災(zāi)基本法》顯得尤為必要。我國(guó)自從大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)以來，加上世界氣候條件的惡劣，讓全國(guó)人大制定一部《防災(zāi)基本法》具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。搶險(xiǎn)救災(zāi)是事關(guān)社會(huì)各方面的行動(dòng)，非常必要組合社會(huì)各種資源，這就需要制定一部《防災(zāi)基本法》的綜合防災(zāi)體制的根本性法律，來統(tǒng)一社會(huì)各方面的力量?！斗罏?zāi)基本法》可以規(guī)定國(guó)家與地方政府建立防災(zāi)組織、機(jī)構(gòu)的義務(wù)，明確各級(jí)政府的責(zé)任，在基本法的防災(zāi)法律原則的統(tǒng)一指導(dǎo)下，結(jié)合災(zāi)害的具體情況，制定專門針對(duì)內(nèi)澇、洪水、泥石流、地震、臺(tái)風(fēng)等相關(guān)的法律、法規(guī)。

其次，制定《受災(zāi)補(bǔ)償法》同樣重要。發(fā)生各種自然災(zāi)害之后，受災(zāi)群眾和災(zāi)區(qū)企事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)損失，理所當(dāng)然應(yīng)該受到政府與保險(xiǎn)部門的補(bǔ)償及賠償。同時(shí)，國(guó)內(nèi)外個(gè)人、政府、慈善機(jī)構(gòu)援助給災(zāi)區(qū)的物資、資金，如何分發(fā)給災(zāi)民與企事業(yè)單位，參與救搶險(xiǎn)救災(zāi)的單位及個(gè)人的合理?yè)p失是否需要國(guó)家補(bǔ)償，需要《受災(zāi)補(bǔ)償法》的法律加以規(guī)定。

災(zāi)害發(fā)生后，社會(huì)各界、個(gè)人捐款及捐物是彌補(bǔ)災(zāi)害損失的經(jīng)濟(jì)來源之一。但是，在災(zāi)后自發(fā)的的災(zāi)害捐助過程中，出現(xiàn)了一些需要運(yùn)用法律手段解決的難題。例如，捐贈(zèng)單位及個(gè)人對(duì)捐款使用情況的知情權(quán)，捐贈(zèng)企業(yè)及個(gè)人應(yīng)該享有政府稅收政策上的優(yōu)惠，政府財(cái)政撥款與社會(huì)捐款使用比例的問題等，都需要通過法律予以法律規(guī)定。因此，制定《災(zāi)害捐助法》也是必要的。

2.2 建立國(guó)家級(jí)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

從最近幾十年的災(zāi)害發(fā)生的案例分析，大多數(shù)情況下都是自然災(zāi)害突然發(fā)生之后，有關(guān)部門才采取緊急救災(zāi)措施。因此，我國(guó)政府必須從被動(dòng)應(yīng)付突發(fā)事件的體制逐步向積極預(yù)測(cè)和積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件體制的轉(zhuǎn)變，要加強(qiáng)各部門對(duì)突發(fā)性災(zāi)難的綜合性協(xié)調(diào)能力。建立國(guó)家災(zāi)害應(yīng)對(duì)指揮系統(tǒng)，綜合協(xié)調(diào)各部門能力。我國(guó)管理防災(zāi)減災(zāi)的機(jī)關(guān)，可以參照國(guó)外政府的名稱，稱為“防災(zāi)委員會(huì)”、“國(guó)家防災(zāi)部”。[4]由國(guó)務(wù)院副總理職務(wù)的高級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)處理包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種突發(fā)緊急事件。在防災(zāi)部下設(shè)立針對(duì)自然災(zāi)害的機(jī)關(guān)，例如，自然災(zāi)害局。該局的主要工作分為常規(guī)事務(wù)管理與應(yīng)急管理兩大內(nèi)容。常規(guī)事務(wù)主要是組織氣象、地震、防洪等專家對(duì)各種自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，將專家的預(yù)測(cè)結(jié)論向各級(jí)相關(guān)部門進(jìn)行溝通，制定出應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的計(jì)劃。同時(shí)，防災(zāi)部組織專家建立自然災(zāi)害的預(yù)防定期制度，協(xié)調(diào)有關(guān)部門對(duì)自然災(zāi)害作出預(yù)警、咨詢、各類業(yè)務(wù)方面的引導(dǎo)。自然災(zāi)害發(fā)生后，防災(zāi)部隨即成為國(guó)家應(yīng)對(duì)有關(guān)自然災(zāi)害的具體指揮與協(xié)調(diào)中心，針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的自然災(zāi)害進(jìn)行人力、物質(zhì)各種資源的調(diào)配，在自然災(zāi)害的預(yù)防和災(zāi)區(qū)的重建發(fā)揮協(xié)調(diào)與指揮作用。[5]

2.3 建立健全巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)，保障災(zāi)民合法利益

根據(jù)國(guó)際慣例及各國(guó)國(guó)情，自愿、部分強(qiáng)制、完全強(qiáng)制三類保險(xiǎn)形式是西方國(guó)家的常見方式。例如，英國(guó)洪水保險(xiǎn)實(shí)行自愿投保形式；挪威災(zāi)害保險(xiǎn)采取部分強(qiáng)制保險(xiǎn)，投?；馂?zāi)險(xiǎn)種的人才會(huì)得到火災(zāi)的賠償。土耳其地震保險(xiǎn)實(shí)行的是強(qiáng)制性保險(xiǎn)。土耳其國(guó)家通過立法手段，強(qiáng)制財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人一定要交納地震險(xiǎn)保金。通過強(qiáng)制地震保險(xiǎn)辦法來規(guī)避地震風(fēng)險(xiǎn)，使土耳其建立全國(guó)性的地震保險(xiǎn)體系。[6］

我國(guó)的《保險(xiǎn)法》屬于自愿的商業(yè)保險(xiǎn)行為。對(duì)待自然災(zāi)害造成的災(zāi)害，《保險(xiǎn)法》不適用。西方國(guó)家的保險(xiǎn)制度證明，國(guó)家沒有專門的法律強(qiáng)制，自然災(zāi)害造成的災(zāi)害就無法理賠。因此，需要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用立法的手段，積極推廣巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以便減輕自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失。一個(gè)自然災(zāi)害頻繁的國(guó)家，應(yīng)該運(yùn)用國(guó)家立法的方式，來推廣巨災(zāi)理賠法律，這樣在遭遇自然災(zāi)害發(fā)生后，企業(yè)與個(gè)人需要大量賠償?shù)睦щy時(shí)刻，就會(huì)有法可依。因此，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的第一步就是要通過國(guó)家立法，將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度歸入國(guó)家防災(zāi)、減災(zāi)防范體系之中，國(guó)家制定《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》，從立法保障、保險(xiǎn)理賠制度等一系列制度保障，這樣才能運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)法的方式，保證在我國(guó)高效地實(shí)行巨災(zāi)理賠制度。

2.4 建立城鄉(xiāng)避難場(chǎng)所，減少災(zāi)害損失

在氣象、地震預(yù)報(bào)系統(tǒng)預(yù)測(cè)到自然災(zāi)害將要發(fā)生前，當(dāng)?shù)卣c有關(guān)部門應(yīng)該將處于災(zāi)區(qū)的民眾，有組織、有計(jì)劃、分階段地遷移到避難場(chǎng)所。許多防災(zāi)的案例證明，城鄉(xiāng)災(zāi)害避難場(chǎng)所的科學(xué)分布與修建的數(shù)量及規(guī)模，會(huì)直接到?jīng)Q定著救災(zāi)搶險(xiǎn)的效果，對(duì)穩(wěn)定災(zāi)區(qū)民眾的人心和減少災(zāi)區(qū)人員的傷亡，產(chǎn)生巨大作用。所以，城鄉(xiāng)災(zāi)害預(yù)防管理機(jī)關(guān)必須在災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案及救災(zāi)經(jīng)費(fèi)支出方案中有避難場(chǎng)所修建的計(jì)劃。城鄉(xiāng)防災(zāi)體系一般具有避難建筑的修建、避難場(chǎng)地管理、災(zāi)民生活必需品的儲(chǔ)備、統(tǒng)籌和劃撥等方案。城鄉(xiāng)防災(zāi)預(yù)案中對(duì)各地應(yīng)急避難場(chǎng)所的地理分布、場(chǎng)所設(shè)施、臨時(shí)食堂、臨時(shí)醫(yī)院等做出細(xì)致的規(guī)劃。防災(zāi)指揮中心應(yīng)依據(jù)城鄉(xiāng)居民人數(shù)的規(guī)模及預(yù)測(cè)到的避難條件，將避難場(chǎng)修建或者預(yù)定在城鄉(xiāng)的各個(gè)地區(qū)，以方便災(zāi)民在自然災(zāi)害發(fā)生前后的極短時(shí)間內(nèi)順利進(jìn)入避難場(chǎng)所。城鄉(xiāng)防災(zāi)預(yù)案中要在確保避難所能夠充分滿足避難災(zāi)民的規(guī)模及人數(shù)的同時(shí)，應(yīng)隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)生活水平化的發(fā)展，逐步提高避難所內(nèi)部的設(shè)施和條件。[7]

總之，科學(xué)預(yù)防各種自然災(zāi)害，系一個(gè)涉及社會(huì)各方面工作的系統(tǒng)工程，需要政府、機(jī)關(guān)、企業(yè)等不同部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才能有效預(yù)防與消除。除了經(jīng)濟(jì)責(zé)任外，更重要的是一種社會(huì)責(zé)任。因此，這一課題值得學(xué)術(shù)界深入研究。

[1][4]楊東.論災(zāi)害對(duì)策立法[J].法律適用，2009（12）：11-15.

[2]姜付仁，姜斌.美國(guó)災(zāi)害管理體制與政策演變[J].水利發(fā)展研究，2009（3）：62-66.

[3]吳瑾冰.目觀：日本、美國(guó)、土耳其自然災(zāi)害立法[J].防災(zāi)博覽，2004（2）：7-8.

[5]沈金瑞.預(yù)防和應(yīng)對(duì)我國(guó)自然災(zāi)害的思考與建議[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2008（6）：72-73.

[6]陳宇峰.巨災(zāi)保險(xiǎn)制度：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的路徑選擇［J］.上海保險(xiǎn)，2012（4）：50-54.

[7]周文彧.發(fā)達(dá)國(guó)家城市綜合防災(zāi)的啟示[J].城市減災(zāi)，2007（3）：17-19.

Learn from Foreign Experience of Disaster Prevention to Further Improve China's Disaster Prevention System

HUANG Mingguang
(Zhejiang Yuying Vocational and Technical College, Hangzhou Zhejiang 310018)

The disaster prevention experiences of the national laws and institutions in Japan,American and Turkey have positive influence on the improvement of China's disaster prevention law,the establishment of national natural disaster emergency management mechanism, establishment and perfection of the huge insurance laws and regulations, protection of the legitimate interests of the victims, establishment of urban and rural places of refuge, and reduction of disaster losses.

Foreign Experience;Disaster Prevention;Laws;Natural;Disaster.

D93/97;X43

A

1672-2094(2014)03-0030-03

責(zé)任編輯：張隆輝

2014-03-24

黃明光（1955-），男，廣西桂林人，浙江育英職業(yè)技術(shù)學(xué)院體藝部教授，浙江大學(xué)博士。研究方向：法律、災(zāi)害預(yù)防。