彭庚

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理研究

彭庚

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

績(jī)效管理是由私人部門率先運(yùn)用，西方政府為提高執(zhí)政能力以及解決財(cái)政危機(jī)，從私人部門引進(jìn)績(jī)效管理。引進(jìn)之初，其追求效率和結(jié)果的理念在一定程度上解決了政府所面臨的危機(jī)。同時(shí)，績(jī)效管理本身所具有的工具理性及管理主義的性質(zhì)，使政府背離了公共價(jià)值取向，與公民社會(huì)發(fā)生了一些矛盾。通過分析政府績(jī)效管理的目標(biāo)，指出現(xiàn)存政府績(jī)效管理所存在的問題，總結(jié)出以公共價(jià)值為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理的必然性，提出以公共價(jià)值為基礎(chǔ)推進(jìn)政府績(jī)效管理的建議。

公共價(jià)值;政府績(jī)效管理;服務(wù)型政府

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)中后期開始競(jìng)相開展以改善政府服務(wù)質(zhì)量和提升公眾滿意度為目標(biāo)的績(jī)效管理實(shí)踐。20世紀(jì)80年代初掀起的以提高公共績(jī)效為核心取向、以追求“3E”為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)促使績(jī)效管理從私人部門管理工具轉(zhuǎn)變?yōu)榱苏墓芾砉ぞ摺Ｔ诠卜?wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為政府公共部門提供公共服務(wù)和提高工作效率發(fā)揮了重要作用［1］。

我國(guó)政府在深化政府行政管理體制改革的進(jìn)程中，也將西方政府績(jī)效管理的優(yōu)秀成果和成功經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)中國(guó)，在政府管理實(shí)踐中取得了很大的成效。但是新公共管理運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)“以企業(yè)家精神改革政府”的運(yùn)動(dòng)，因此，績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理具有私人部門工具理性的性質(zhì)。因此，政府績(jī)效管理的市場(chǎng)化實(shí)踐時(shí)常忽視公眾需求，忽視民主、公平等價(jià)值理念。因此，對(duì)政府績(jī)效管理目標(biāo)及政府在績(jī)效管理實(shí)踐中的價(jià)值取向問題應(yīng)予以高度重視。

一、政府績(jī)效管理的目標(biāo)

政府績(jī)效管理是指政府以公共產(chǎn)出的最大化和公共服務(wù)最優(yōu)化為目標(biāo)，在內(nèi)部制度與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制等方面實(shí)施的一種全面的、系統(tǒng)的管理來履行公共責(zé)任［2］。

（1）提高政府服務(wù)效率，降低政府行政成本。政府掌握公權(quán)力，同時(shí)也是公共資源的分配者。一方面，政府中執(zhí)行公務(wù)的工作人員本身作為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，傾向于以最少的付出獲得最大的利益。而公權(quán)力又給了政府公務(wù)人員尋租的空間，導(dǎo)致行政成本居高不下。另一方面，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)所采用的人事管理制度存在缺陷，機(jī)構(gòu)內(nèi)部論資排輩現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有形成能進(jìn)能出的淘汰機(jī)制，公務(wù)人員之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)的效率比較低。因此政府引進(jìn)績(jī)效管理最直接的目的是為了提高公共服務(wù)供給的效率，降低政府行政成本。

（2）提高政府執(zhí)政能力，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國(guó)政府進(jìn)行了數(shù)次規(guī)模較大的行政體制改革，其目的就是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境日新月異的發(fā)展，建立一個(gè)靈活、高效、廉潔、公平、公正的政府。政府績(jī)效管理的引進(jìn)對(duì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)發(fā)揮了重要的作用，旨在對(duì)政府及其公務(wù)人員的行為以及績(jī)效取得過程進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)績(jī)效結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)估，以提高政府的執(zhí)政能力、公務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（3）構(gòu)建服務(wù)型政府，激發(fā)公眾參與熱情。服務(wù)型政府就是指政府在工作目的、內(nèi)容、程序和方法上都遵從民意，用公開的方式給公民、社會(huì)組織和社會(huì)提供方便周到和有效的服務(wù)，以人為本，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展［3］。政府績(jī)效管理是政府管理方法上的創(chuàng)新，它采用科學(xué)的指標(biāo)體系來考核各級(jí)政府職能部門和公務(wù)人員的行為，多層次的指標(biāo)中包括公眾滿意度。政府績(jī)效管理的目的也在于促進(jìn)我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)，賦予公眾更大的監(jiān)督權(quán)力，激發(fā)他們參與政府管理的熱情，讓人民真正成為國(guó)家的主人。

二、我國(guó)政府績(jī)效管理存在的問題

價(jià)值取向?qū)儆趦r(jià)值哲學(xué)的重要范疇，它指的是一定的行為主體基于自身所固有的價(jià)值觀念而在遇到各種選擇、矛盾、沖突、關(guān)系時(shí)所表現(xiàn)出來的基本價(jià)值傾向、態(tài)度和立場(chǎng)［4］。組織的價(jià)值取向直接影響著組織在運(yùn)作時(shí)的態(tài)度和行為，因此，價(jià)值取向是績(jī)效管理的靈魂。由于政府代表的是全體人民的利益，政府績(jī)效管理更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公共價(jià)值取向。由于我國(guó)國(guó)情比較特殊，現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期和社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，而政府績(jī)效管理是舶來之物，在引進(jìn)績(jī)效管理工具時(shí)，在實(shí)踐上難免存在一些缺陷。

（1）政府在績(jī)效管理中存在著價(jià)值取向扭曲。當(dāng)前我國(guó)績(jī)效管理中價(jià)值取向的缺陷影響了績(jī)效管理的效果［5］。第一，以追求效率為首要目的。雖然我國(guó)當(dāng)前的政策已經(jīng)由“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)為“效率和公平并重”，并不斷地重視公平，但是效率和公平這對(duì)經(jīng)濟(jì)生活中的基本矛盾依舊是實(shí)踐中的難題，由于公平本身很難以量化的指標(biāo)來衡量，也導(dǎo)致了形式主義的現(xiàn)象嚴(yán)重。第二，績(jī)效評(píng)估的“政府本位”模式。進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)首先要對(duì)政府所扮演的角色進(jìn)行合理的定位。雖然目前倡導(dǎo)評(píng)估主體多元化，但在實(shí)際中主要是施行自上而下的評(píng)估。其他評(píng)價(jià)主體如專家和公眾只占有少部分的評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。違背了“以民為本”的價(jià)值取向。第三，盲目追求“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”。很多地方政府把政府的職能等同為經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)就是政府績(jī)效，只重視眼前的經(jīng)濟(jì)利益而忽視了人類長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，不僅造成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡，人為地造成生態(tài)環(huán)境的破壞，犧牲了當(dāng)代社會(huì)公眾的健康和下一代人的發(fā)展。

（2）公眾參與政府績(jī)效管理較為困難?，F(xiàn)階段，更多的社會(huì)公眾愿意積極投身到民主政治的潮流中來，要求直接參與政府的管理。但我國(guó)公眾參與政府管理的機(jī)制尚不成熟。首先，公眾參與的形式較為單一和片面?？?jī)效管理是一個(gè)系統(tǒng)、完整的過程，它區(qū)別于績(jī)效評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估主要以內(nèi)部評(píng)估為主，而公眾只能以績(jī)效評(píng)估的某個(gè)主體參與到管理過程中來，無法通過有效途徑參與政府績(jī)效管理的完整過程。其次，公眾參與的結(jié)果多數(shù)被忽略。由于其在利益取向和專業(yè)水平上的差異，公眾在對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中提出的意見或者績(jī)效評(píng)估結(jié)果不能得到公開。公眾的績(jī)效評(píng)估多流于形式，極大地削弱了公眾再參與的積極性，不能帶動(dòng)更多的公民參與到政府績(jī)效管理中來。最后，公眾參與政府績(jī)效管理的意識(shí)不高。由于我國(guó)人口眾多，社會(huì)地位和知識(shí)背景不一致，能夠積極參與到政府管理中的公民多數(shù)是文化層次較高的，沒有接受過高層次文化教育的人口受到傳統(tǒng)思想的影響較嚴(yán)重，認(rèn)為官員或者政府的權(quán)威不可挑戰(zhàn)，個(gè)人對(duì)政府的影響有限，也不清楚自己能通過什么樣的渠道來表達(dá)自己的意見和訴求，公眾參與意識(shí)整體比較薄弱。

三、以公共價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行政府績(jī)效管理的必然性

政府績(jī)效管理在實(shí)踐中存在很多問題，歸結(jié)到底是因?yàn)閮r(jià)值取向上發(fā)生扭曲，忽視了績(jī)效管理的“公共性”問題。我國(guó)政府績(jī)效管理同時(shí)具有工具理性和價(jià)值理性雙重性質(zhì)，但工具理性應(yīng)當(dāng)為價(jià)值理性服務(wù)，公共價(jià)值才是政府績(jī)效管理的核心取向。西方學(xué)者莫爾(Mark H.Moore)認(rèn)為，政府主要目標(biāo)就是要尋求、確定和創(chuàng)造公共價(jià)值，因?yàn)椤肮矁r(jià)值”是公眾對(duì)政府期望的集合。政府的職能不僅在于保證組織的生存，還要通過環(huán)境的變化和對(duì)公共價(jià)值的理解來改變組織職能和行為，以創(chuàng)造新的價(jià)值［6］。所以，以公共價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行政府績(jī)效管理具有必然性。

（1）以公共價(jià)值為基礎(chǔ)是提高政府合法性，構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。政府的合法性來源于公民對(duì)政府權(quán)力的自愿認(rèn)同，公共價(jià)值對(duì)于政府績(jī)效合法性具有本質(zhì)規(guī)定性［6］。因此，對(duì)我國(guó)政府來說，只有以公共價(jià)值為取向，以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，才能夠獲得公民的信任，提高政府的公信力和合法性。十八大報(bào)告提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，因此，構(gòu)建服務(wù)型政府最重要的是要政府做到讓人民滿意，做到執(zhí)政為民的基本要求。

（2）以公共價(jià)值為基礎(chǔ)是促進(jìn)公民參與，改進(jìn)政府與社會(huì)關(guān)系的必然選擇。時(shí)代在發(fā)展，人民對(duì)公共物品需求的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。公民可以通過現(xiàn)代科技手段來表達(dá)自己對(duì)政府行為的滿意度。只有以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，才能讓公民們意識(shí)到自己是政府管理的主人，才能增加政府與公民之間的信息溝通，表達(dá)自己的意見和訴求，才能讓政府和公民建立合作伙伴的關(guān)系，同時(shí)也有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

（3）以公共價(jià)值為基礎(chǔ)是政府績(jī)效管理區(qū)別于私人部門績(jī)效管理的基本條件。公共部門和私人部門性質(zhì)上存在著巨大的差異，私人部門以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的。而政府績(jī)效管理最終的目的是服務(wù)于公眾，是要追求“公共性”的原則。如果不加區(qū)分地使用，則容易造成社會(huì)矛盾和沖突。因此，“公共價(jià)值”取向應(yīng)當(dāng)作為區(qū)別政府和私人部門績(jī)效管理的基本條件。

（4）以公共價(jià)值為基礎(chǔ)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)政府可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?？茖W(xué)發(fā)展觀要求我們政府“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。只有以公共價(jià)值為基礎(chǔ)，政府才會(huì)不斷地被公眾所需要，才有持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。另外，政府要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，更重要的是需要不斷地接受來自外部公眾的評(píng)價(jià)和反饋，進(jìn)而采取措施以改進(jìn)和創(chuàng)新管理方式。

四、建議與總結(jié)

（1）完善以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理理論體系建設(shè)。目前針對(duì)政府績(jī)效管理的研究在我國(guó)也已經(jīng)有了初步成果，但基于公共價(jià)值的政府績(jī)效管理理論基礎(chǔ)十分薄弱。到目前為止，對(duì)公共價(jià)值的真正內(nèi)涵也沒有一個(gè)明確清晰的界定，基于公共價(jià)值的政府績(jī)效研究涉及更少。實(shí)踐要以理論為指導(dǎo)，公共價(jià)值的內(nèi)涵也隨著時(shí)代的變遷不斷發(fā)生改變，政府和科研機(jī)構(gòu)要有靈敏的嗅覺，不斷地從社會(huì)中獲得有關(guān)的信息，抓住公民的偏好，并在績(jī)效管理中做出回應(yīng)。

（2）政府應(yīng)準(zhǔn)確地扮演好自己在績(jī)效管理中的角色。政府是“有限政府”的角色，它應(yīng)盡一切努力提高公民的滿意度，促使公民有愿望、有能力、有渠道參與到政府管理中來，尤其是與公民的切身利益相關(guān)的績(jī)效問題。首先，政府應(yīng)通過各種渠道和方法，對(duì)社會(huì)公眾公開一切相關(guān)信息，包括政府的績(jī)效目標(biāo)、評(píng)估對(duì)象，績(jī)效考核方式方法、指標(biāo)體系，績(jī)效評(píng)估主體的權(quán)利和義務(wù)，績(jī)效管理的法律依據(jù)等，完善公民的績(jī)效管理參與機(jī)制，拓寬他們參與的渠道和形式。其次，以法律賦予公眾并保障他們的監(jiān)督權(quán)，通過現(xiàn)代的科技手段宣傳教育，提高公民參與政府績(jī)效管理的意識(shí)，讓公民參與到績(jī)效管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，包括事前決策、行為過程和最終結(jié)果。征求公民關(guān)于績(jī)效管理的意見，對(duì)公民參與績(jī)效評(píng)估的結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋。最后，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和推廣。

總之，以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理更符合我國(guó)政府為人民服務(wù)的宗旨，強(qiáng)調(diào)了公民在政府績(jī)效管理中的關(guān)鍵角色，是我國(guó)政府績(jī)效管理首要的價(jià)值選擇。

［1］卓越，趙蕾．公共部門績(jī)效管理:工具理性與價(jià)值理性的雙導(dǎo)效應(yīng)［J］．蘭州大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2006(5): 27．

［2］范柏乃．政府績(jī)效管理［M］．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2012: 21．

［3］吳玉宗．服務(wù)型政府:緣起和前景［J］．社會(huì)科學(xué)研究，2004 (3):11．

［4］李玲．試論我國(guó)政府績(jī)效管理的特點(diǎn)［J］．天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2):35．

［5］章秀英．論我國(guó)政府績(jī)效管理存在的問題及對(duì)策［J］．行政與法，2005(9):26．

［6］包國(guó)憲，王學(xué)軍．以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理——源起、架構(gòu)與研究問題［J］．公共管理學(xué)報(bào)，2012 (2):90．

The Research of Government Performance Management Based on the Public Value

PENG Geng
(School of Public Administration，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

Performance management was first adopted by the private sectors．In order to enhance the ruling ability and solve the financial crisis，the western governments introduced the performance management from private sectors．At the same time，the performance management itself has the instrumental rationality and the nature of managerialism，which makes the government deviate from the orientation of public value and causes some contradictions in civil society．The first part of the thesis analyzes the government's target of performance management，the second part points out the problems of government performance management，the third part summarizes the necessity of government performance management，and the last part puts forward the advice on how to promote government performance management based on the public value．

public value;government performance management;service-type government

D630.1

A

1672－9617(2014)03－0361－03

(責(zé)任編輯 伊人鳳 校對(duì) 祁剛)

2013－12－15

彭庚(1989－)，女，福建福安人，碩士研究生。