張衛(wèi)東，張慶云

(1.鐵道警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450000;2.南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300100)

我國集體土地權(quán)利研究
——以權(quán)利平等保護(hù)為視角

張衛(wèi)東1，張慶云2

(1.鐵道警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450000;2.南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300100)

國有土地與集體土地的二元制度格局造成了集體土地權(quán)利與國有土地權(quán)利上的巨大差異。按照物權(quán)法的權(quán)利平等保護(hù)原則，兩者應(yīng)處于平等的地位。而保障集體土地與國有土地享有平等的權(quán)利本身也是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的客觀現(xiàn)實(shí)需要。我國土地制度的未來改革方向主要從保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益著手，重點(diǎn)就是對現(xiàn)行集體土地制度進(jìn)行改造，賦予集體土地更多的權(quán)利，保障集體土體與國有土地權(quán)利上的平等，賦予集體土地建設(shè)用地使用的權(quán)利，完善集體土地的權(quán)利體系，保障集體土地所有者的土地財(cái)產(chǎn)利益。

國有土地;集體土地;建設(shè)用地使用權(quán);權(quán)利平等

土地作為重要的生產(chǎn)要素之一，為我國的城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了重要的物質(zhì)保障?，F(xiàn)行的土地制度在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了一系列的問題，其根本原因在于國有土地與集體土地的二元制度格局，而現(xiàn)行的法律制度造成了這種二元制度格局，造成了集體土地權(quán)利與國有土地權(quán)利上的巨大差異。要分析集體土地制度，必須從梳理我國的現(xiàn)行土地制度及相關(guān)法律規(guī)范入手。

一、我國集體土地所有制的法律分析

我國《憲法》第十條規(guī)定:城市的土地屬于國家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。憲法以根本大法的形式明確了我國土地只能有國家所有和集體所有這兩種形式，對于土地的所有權(quán)明確宣示不存在其他任何土地私有形式。但是，在實(shí)際的制度運(yùn)行中國有土地與集體土地作為兩種應(yīng)當(dāng)處于同等地位的所有制，在權(quán)利配置上卻存在巨大差異。一方面國有土地的權(quán)利規(guī)范比較完善，在土地用途、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、權(quán)利抵押方面都形成了一套完備且運(yùn)行良好的配套制度。而與此相對應(yīng)的集體土地權(quán)利卻存在著天壤之別。二者之間最主要區(qū)別就在于建設(shè)用地使用權(quán)方面的規(guī)定。

我國《物權(quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)限定在國家所有的土地之上，反言之，建設(shè)用地使用權(quán)只存在于國有土地之上，集體土地之上不存在建設(shè)用地使用權(quán)。而國家所有的土地包括既存的國有土地和征收集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋剡@兩部分。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，建設(shè)用地大幅度增加，城市周邊的集體土地越來越多地被轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，而此時(shí)兩種土地所有制權(quán)利上的矛盾也集中爆發(fā)出來?！霸谥贫仍O(shè)計(jì)者的眼里，堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，僅僅是在事實(shí)上國有化的同時(shí)，為了減少制度障礙，而故意保留的一個(gè)很大程度上的空殼而已，這使得集體土地所有權(quán)，雖然作為公共權(quán)力，賦予了基層政府對農(nóng)村土地進(jìn)行直接支配的權(quán)力，但是從農(nóng)民的角度來說，其作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，很大程度上已經(jīng)變成了所謂的‘空權(quán)利’?！?/p>

我國現(xiàn)行土地管理制度的支撐法規(guī)即《土地管理法》則是一部以行政管理為本位的法律，其主旨思想是以典型的“行政管理”思想為主，并沒有承襲憲法與物權(quán)法對于權(quán)利平等保護(hù)精神的要求。甚至有學(xué)者指出:“《土地管理法》本身的制定在程序上就存在著先天不足，程序違法的嫌疑?！薄皣?yán)格管制”思想貫穿了《土地管理法》的始終。針對土地用途轉(zhuǎn)變的管制，對于農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地變更用途制定了嚴(yán)格的程序，以行政計(jì)劃的方式對土地用途變更進(jìn)行管理，并按照行政權(quán)力的劃分將變更土地用途的行政審批方式進(jìn)行逐級劃分。對于集體土地用于建設(shè)用途實(shí)行管制制度，并對土地實(shí)行嚴(yán)格的分類管理制度，以行政計(jì)劃的方式對土地這一重要的市場要素進(jìn)行管理，嚴(yán)格規(guī)定建設(shè)用地只能使用國有土地。對于存在的“小產(chǎn)權(quán)房”，這種在集體所有的土地上建設(shè)并進(jìn)行買賣的房屋堅(jiān)決打擊，客觀上造成了土地建設(shè)用地使用權(quán)的行政壟斷與市場壟斷。

通過分析可以看出我國的現(xiàn)行土地制度明顯將集體土地與國有土地進(jìn)行了隔離，將集體土地用途劃分為宅基地、耕地、建設(shè)用地等，按照用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，使得集體土地不能用作產(chǎn)值更高的商業(yè)用途，特別是對于建設(shè)用地的使用人只能申請使用國有土地，而集體土地經(jīng)過征收之后變?yōu)閲型恋胤侥艹蔀榻ㄔO(shè)用地，這就使得對于集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重低于市場價(jià)值，造成集體土地所有者土地利益的損失，并因此引發(fā)許多社會問題。而對于集體土地設(shè)置的種種限制，其實(shí)與憲法、物權(quán)法的平等保護(hù)精神大相徑庭。

二、我國集體土地所有制與國有土地所有制權(quán)利不平等分析

《憲法》規(guī)定了國有土地制度與集體土地制度，基本法律應(yīng)秉承憲法的精神要求，在權(quán)利制度的設(shè)計(jì)上對兩種所有制一視同仁、平等保護(hù)?，F(xiàn)行土地制度對國有土地的用途沒有限制措施，允許國有土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)、抵押等。而將集體土地使用權(quán)劃分成土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等基本權(quán)利，并對集體土地這些權(quán)利的流轉(zhuǎn)和抵押設(shè)置了限制或者禁止規(guī)定，并明確禁止將集體土地不經(jīng)征收程序用作建設(shè)用地。集體土地必須通過征收變?yōu)閲型恋氐纳矸莺蟛拍鼙毁x予建設(shè)用地使用權(quán)力，是我國當(dāng)前土地管理制度上的制度缺陷，從制度方面造成了兩種所有制的客觀不平等。

雖然《物權(quán)法》被順利地通過實(shí)施，但是平等保護(hù)的精神并未落在實(shí)處。雖然《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的是基于“公共利益”的需要可以對土地進(jìn)行征收，但是“公共利益”在法律上至今未有明確的界定，基層政府常以“公共利益”為名大肆征收土地。由于實(shí)行按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)相對于土地的市場價(jià)值極低，征地程序也十分不規(guī)范。而集體土地經(jīng)過征收之后變?yōu)閲型恋夭拍艹蔀榻ㄔO(shè)用地，并且按照土地的農(nóng)業(yè)用途而非市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。因此，集體土地被征收成為國有土地才能用作產(chǎn)值更高的用途，是集體土地與國有土地不平等的重要表現(xiàn)。集體土地與國有土地的地位和權(quán)利不同，導(dǎo)致了土地權(quán)利體系的分割。集體土地權(quán)利不能被自由地轉(zhuǎn)讓、抵押。

集體土地與國有土地的不平等導(dǎo)致集體土地只能被政府獨(dú)家強(qiáng)制征收，出讓土地的所得歸政府所有，農(nóng)民僅能根據(jù)農(nóng)業(yè)用途獲得補(bǔ)償。而政府將土地用途的控制與所有權(quán)性質(zhì)的變化捆綁在一起，建設(shè)用地只能是國有土地的實(shí)踐操作也無法使農(nóng)民分享土地非農(nóng)化的增值利益。政府壟斷建設(shè)用地的出讓扭曲了土地市場，不斷涌現(xiàn)出一批批“地王”。房地產(chǎn)開發(fā)的準(zhǔn)入是市場化的，建設(shè)材料、施工等建設(shè)因素也是市場化的，而土地則由政府獨(dú)家壟斷供應(yīng)。一方面政府以高價(jià)出讓土地;另一方面強(qiáng)力調(diào)控高房價(jià)，開發(fā)商作為企業(yè)追求利潤最大化是其本性，高昂的土地成本助推了建設(shè)成本增加，加上住房的剛性需求，造成房價(jià)長期居高不下。高房價(jià)同時(shí)導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)需不足。此外，政府壟斷建設(shè)用地使用權(quán)的出讓還為腐敗提供了尋租的空間，為官僚在土地建設(shè)市場中貪污腐敗創(chuàng)造了機(jī)會。地方政府承擔(dān)著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，各個(gè)地方政府為了招商引資、興建基礎(chǔ)設(shè)施、開辦工業(yè)園區(qū)需要獲取土地。而建設(shè)用地的使用人為了滿足房地產(chǎn)開發(fā)、工廠的建設(shè)等需要只能從政府手中購買土地使用權(quán)，土地使用權(quán)的定價(jià)權(quán)掌握在政府的相關(guān)人員手中，即便是公開的招投標(biāo)拍賣也阻止不了利益輸送的路徑。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的核心和靈魂，如果允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地供給市場就會在土地市場中引入競爭機(jī)制，形成平等競爭土地市場局面。

土地問題在本質(zhì)上是土地權(quán)益的利益控制和分配問題，土地權(quán)益關(guān)乎農(nóng)民的利益。隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，土地部分由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)向工商業(yè)等非農(nóng)業(yè)用途不可避免，而政府通過土地用途變更管制，使得政府成為唯一的土地收購者和出售者，以低價(jià)向農(nóng)民收購后高價(jià)出售使農(nóng)民的土地利益受到侵害。另一方面又使商品房用地的價(jià)格畸高，阻礙了中產(chǎn)階層的形成，抑制了社會購買力，造成社會消費(fèi)過度集中在地產(chǎn)行業(yè)，限制了其他行業(yè)的投資發(fā)展。

三、我國集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的未來展望

1．我國集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立

2007年通過實(shí)施的《物權(quán)法》僅規(guī)定了國有土地的建設(shè)用地使用權(quán):“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)尚不是一項(xiàng)法定權(quán)，為了促進(jìn)集體土地權(quán)利完善，有必要設(shè)定集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，使之成為與國有土地建設(shè)用地使用權(quán)一樣的法定物權(quán)。允許農(nóng)民和農(nóng)村集體自主根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要將土地用于建設(shè)用途，讓集體組織成員參與集體土地的處置與利益分配是解決當(dāng)前土地問題的根本之策。

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出:“……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，……在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”中央決策層為下一步的集體建設(shè)用地制度改革指明了方向。集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立體現(xiàn)了國家與農(nóng)民群體之間的利益關(guān)系，制度變革的背后體現(xiàn)出利益關(guān)系的調(diào)整，解決我國的農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題在根本上需要放權(quán)于民、讓利于民，讓農(nóng)民享有更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為其發(fā)展提供更多的自治空間，激發(fā)他們的創(chuàng)造性，為新一輪的改革開放增添活力。

為了貫徹《憲法》確定的國有土地與集體土地兩種所有制，落實(shí)《物權(quán)法》的平等保護(hù)精神，保護(hù)農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，緩解因?yàn)橥恋貑栴}引發(fā)的社會沖突，促進(jìn)土地市場的健康發(fā)展，將集體土地建設(shè)用地使用權(quán)法定化，使其成為一種新的用益物權(quán)十分必要。

2．我國集體土地相關(guān)權(quán)利保障的措施完善

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，土地的利用狀況也必然發(fā)生改變，改革開放至今的幾十年里，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了巨大歷史變化，也正體現(xiàn)了土地利用的變化。建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立是對現(xiàn)有建設(shè)用地的現(xiàn)狀予以承認(rèn)，賦予權(quán)利，也為以后由其他類型的土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地提供法律保障。法律制度應(yīng)該為土地利用狀況的變化提供適用的規(guī)則，為土地用途的變更鋪設(shè)流通的管道，而不能試圖固化土地的利用現(xiàn)狀。集體土地權(quán)利的載體是農(nóng)民腳下的土地，如果我們認(rèn)可土地是農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，集體土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利是他們的私權(quán)利，也應(yīng)賦予集體土地不同類型的權(quán)利的同時(shí)允許權(quán)利之間的相互轉(zhuǎn)換。如果仍然堅(jiān)持嚴(yán)格的土地用途管制，并將價(jià)值更高的建設(shè)用地使用權(quán)把控在政府手中，勢必違背了憲法與物權(quán)法保護(hù)公民私權(quán)的精神。

當(dāng)前，城市的土地及房屋登記已經(jīng)趨于完善，但是農(nóng)村的土地及房屋登記仍十分落后，不利于便捷、迅速交易，已經(jīng)限制了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，迫切需要建立統(tǒng)一的土地登記制度。伴隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化的快速推進(jìn)，土地的流轉(zhuǎn)明顯加快，我國農(nóng)村當(dāng)前的家庭承包經(jīng)營模式是30多年前根據(jù)當(dāng)時(shí)落后的生產(chǎn)力狀況確立的，近年來機(jī)械化水平大大提高，數(shù)十年未變的模式早已不能適應(yīng)當(dāng)今大規(guī)模生產(chǎn)的需要。為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力，必須實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，土地的集中是大勢所趨，不可避免，土地的統(tǒng)一登記制度作為交易的保障急需建立。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地會使土地的價(jià)值更為凸顯，土地的產(chǎn)權(quán)不清將導(dǎo)致激烈、多發(fā)的社會沖突，危害社會的安定。土地登記制度的完善應(yīng)該最大可能地尊重現(xiàn)實(shí)，我國農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度已經(jīng)實(shí)行多年，為農(nóng)村社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，登記制度也應(yīng)將此歷史事實(shí)作為社會秩序予以固定，將家庭承包經(jīng)營下的土地直接登記在該家庭名下，使其對未來形成穩(wěn)定的預(yù)期，增加對土地的投入，愛惜和合理利用土地。集體土地的登記還應(yīng)當(dāng)將宅基地、建設(shè)用地、荒地等與耕地一并登記，做到所有的土地都能找到相應(yīng)的權(quán)利人。土地登記制度的完善是不動產(chǎn)交易的前提和必要條件，應(yīng)建立準(zhǔn)確、有效的針對所有土地(包括集體土地與國有土地)統(tǒng)一登記制度。一套完整的土地權(quán)利登記體系可以明確權(quán)利、定止紛爭，減少土地的交易所花費(fèi)的時(shí)間、成本和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地市場的有序發(fā)展。建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度對于實(shí)現(xiàn)交易當(dāng)事人取得物權(quán)的預(yù)期，降低不動產(chǎn)交易的成本，促進(jìn)交易的快速進(jìn)行，完善市場經(jīng)濟(jì)體制都大有裨益。

［1］陳小君．序言［M］//農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀．北京:中國政法大學(xué)出版社，2004．

［2］孫憲忠．爭議與思考——物權(quán)立法筆記［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2006．

［3］李鳳章．通過“空權(quán)利”來“反權(quán)利”:集體土地所有權(quán)的本質(zhì)及其變革［J］．法治與社會發(fā)展，2010(5):20．

［4］譚崢嶸．征地沖突與征地制度的完善［J］．求是，2011(1): 214．

［5］張淑萍．論私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)［D］．北京:中國政法大學(xué)，2005．

The Study of Collectively-owned Land——From the Perspective of the Equal Rights Protection

ZHANG Wei-dong1，ZHANG Qing-yun2
(1.Department of Law，Railway Police College，Zhengzhou 450000;2.Department of Law，Nankai University，Tianjin 300100，China)

The pattern of binary systems of state-owned land and collective land results in great differences between the rights of collective land and state-owned land．The rights of property law advocate that the principle of equal protection of property rights is to protect the objective needs of citizens．Both should be in equal status in accordance with the principle of equal protection of property law．Safeguarding the equality of the collective land and state-owned land is the objective need of protection of citizens'property rights．Future land reform in China should be primarily to protect farmers'land property rights and to transform the system of collective land，to offer collective land more rights，to protect the equal status between them and to protect the vital interests of land owners．

land system;collectively owned land right;rights of construction land;equal rights

D922.3

A

1672－9617(2014)03－0323－03

(責(zé)任編輯 伊人鳳 校對 祁剛)

2013－12－17

張衛(wèi)東(1984－)，男，河南新鄉(xiāng)人，碩士研究生。