秦國際

(沈陽工程學(xué)院 法律系，遼寧 沈陽 110136)

論城市行政執(zhí)法的理論基礎(chǔ)

秦國際

(沈陽工程學(xué)院 法律系，遼寧 沈陽 110136)

目前有關(guān)城市行政執(zhí)法問題的研究，更多地是從批判的角度思考問題，并且有相當(dāng)部分的研究是結(jié)合案例進(jìn)行的，這就導(dǎo)致了研究者在探討問題時將自身置于事件之中，從而不可避免地將研究結(jié)論與個案聯(lián)系在一起，導(dǎo)致研究成果的局限性。然而，城市行政執(zhí)法不僅僅是行使處罰權(quán)的問題，還涉及到執(zhí)法制度的構(gòu)建等相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)該放在一個行政執(zhí)法大的框架下進(jìn)行研究，探討其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)，理清城市執(zhí)法的整體思路和制度設(shè)計思想。

城市行政執(zhí)法;和諧傳統(tǒng);法治理念;市民社會

城市管理涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市園林綠化管理、公安交通管理、市政管理、城市規(guī)劃管理、工商行政管理以及法律、法規(guī)授權(quán)進(jìn)行的其他方面的城市管理，其目的在于維護(hù)城市的正常秩序，保障市民良好的生活環(huán)境，提高市民的生活質(zhì)量和建立和諧的城市家園。從城市管理的內(nèi)容來看，它與市民的公共利益密切相關(guān)，是城市健康發(fā)展不可或缺的保障。所以，系統(tǒng)地研究與城市行政執(zhí)法相關(guān)的理論問題，為進(jìn)一步完善法律制度和推進(jìn)行政執(zhí)法創(chuàng)新，具有重要意義。

一、現(xiàn)代與傳統(tǒng)“和諧”理念的契合

建設(shè)“和諧”社會不僅是政府的執(zhí)政理念，也是一直存在并植根于傳統(tǒng)文化之中的民族追求。儒學(xué)將和諧的最高境界稱為“大同”，主張“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養(yǎng)，男有分，女有歸。貨惡其棄于地也，不必藏于己;力惡其不出于身也，不必為己。是故謀閉而不興，盜竊亂賊而不作，故外戶而不閉，是謂大同［1］”。為了實現(xiàn)和諧社會的理想，儒學(xué)主張“修身、齊家、治國、平天下”。在儒學(xué)看來，治國者需要有高尚的品質(zhì)，而這種品質(zhì)的培養(yǎng)需要從“修身、齊家”開始。

“仁”是儒學(xué)的核心思想，孔子指出“仁者，愛人［2］139”“克己復(fù)禮為仁［2］131”。儒學(xué)認(rèn)為無私和奉獻(xiàn)是社會和諧的基礎(chǔ)，克制私欲，樂于奉獻(xiàn)，遵守規(guī)則，社會才會和諧發(fā)展。與儒學(xué)相比，道教提出人與自然的和諧，認(rèn)為自然規(guī)律是人無法改變的，提出“人法地，地法天，天法道，道法自然［3］186”的思想。同時，道教認(rèn)為“天地所以能長久者，以其不自生，故能長生。是以圣人后其身而先;外其身而存。非以其無私邪?故能成其私［3］165”。道教主張遵循自然之規(guī)律，舍棄個人之私，在和諧中成就個人價值。

馬克思主義理論之所以能在中國找到得以扎根、延續(xù)的土壤，就在于其政治理念和唯物辯證法都在儒學(xué)和道教等傳統(tǒng)哲學(xué)中找了契合點，并因此在中國傳播并成為主流哲學(xué)思想。與儒學(xué)和道教分別強調(diào)人的和諧和自然的和諧不同，馬克思主義將兩者有機地結(jié)合在一起，形成了完整、科學(xué)的理論體系，并在實踐中得以不斷發(fā)展和創(chuàng)新。馬克思將其政治理想的終極目標(biāo)描述為“各盡所能，按需分配”，這顯然是和諧社會的高級狀態(tài)，相比于儒學(xué)所追求的和諧目標(biāo)，其“和諧”是建立在平等和公平基礎(chǔ)之上的。

相比于“二維”模式的傳統(tǒng)哲學(xué)，馬克思主義理論建立在“四維”的基礎(chǔ)之上，將人、自然、社會發(fā)展和政治理想構(gòu)建在一個完整的理論體系之下，從而使和諧的內(nèi)涵不再簡單化。馬克思主義認(rèn)為，社會存在決定社會意識，而不是社會意識決定社會存在，但是社會意識對于社會存在具有反作用，并推動社會的發(fā)展。社會的和諧正是建立在社會發(fā)展的基礎(chǔ)之上，并在各個發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。

二、公共利益優(yōu)先的依法治國理念

依法治國的核心是依法行政，而依法行政的核心則是行政執(zhí)法。所以，理清依法治國的理論依據(jù)，也就明確了行政執(zhí)法的理論基礎(chǔ)。

治國理念總是建立在既有的傳統(tǒng)思想文化基礎(chǔ)之上的，傳統(tǒng)哲學(xué)及其反映的民族精神對于治國理念具有重要的指導(dǎo)意義。馬克思主義哲學(xué)終極目標(biāo)中的“和諧”顯然不滿足于表象上的和諧，而是平等的、“按需分配”的“和諧”;從另一個角度來說，“按需分配”就是按照人們的需要來分配“物”，從這個意義上來看，每個人都可以得到自己想要的“物”;再換一個角度來看，就是沒有人或組織能夠剝奪人們想得到的“物”。從法律的角度來看，這一定是一種權(quán)利，是不可剝奪的、每個人根據(jù)自己意愿獲取想得到“物”的權(quán)利。這種權(quán)利一定是平等的、無差別的，因為是按需取得所要的“物”。

人們不需要爭“物”的和諧，顯然是真正的和諧，因為這種和諧滿足了每個人的愿望。權(quán)利是用來保障公民利益的，所以當(dāng)公民利益得以實現(xiàn)的情況下，權(quán)利就成為被動的“看客”。然而，既然“按需分配”是馬克思主義和諧思想的終極目標(biāo)，那么在實現(xiàn)該目標(biāo)之前，“按需分配”是不可能的，亦即“無爭”的和諧是不可能的，所以國家就成為公平分配“物”的裝置。國家依據(jù)法治原則，賦予公民權(quán)利，確保公民在“爭”的過程中尊重并遵守規(guī)則，即法律。馬克思主義哲學(xué)將公共利益置于優(yōu)先位置，在確保公共利益的前提下，保障公民的個體利益。所以，政府作為公共利益的守護(hù)者和分配者，其管理和執(zhí)法的公正與否對于公民利益直接產(chǎn)生重大的影響。孟德斯鳩指出:“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止［4］。”馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，政府不是從來就有的，也不會永遠(yuǎn)存在，它將隨著使命的完成而消亡。從法治的角度來看，政府存在的意義在于其是實現(xiàn)法治終極目標(biāo)的工具，即其存在的價值在于保障公共利益，從而使個人利益在發(fā)展的過程中得到公平的維護(hù)，在控制兩極分化的過程中實現(xiàn)“共同”的個人利益，并在社會物質(zhì)極大豐富的條件下實現(xiàn)共產(chǎn)主義條件下的個人的充分“自由”。所以，從實現(xiàn)法治終極目標(biāo)的角度來說，政府是工具，而行政機關(guān)不過是法治框架下連接法律與公共利益的媒介。“政府的目的就是維護(hù)秩序和實現(xiàn)公眾利益［5］”“公共行政的公共精神，是現(xiàn)代政府得以存在的合法性所在［6］。”行政行為既要依據(jù)法律，又要服務(wù)法治目標(biāo)，從這一點來看，行政行為與其說表現(xiàn)的是一種權(quán)力，不如說是一種服務(wù)。因為除了服務(wù)公共利益，國家無論從馬克思主義理論，還是西方自然法哲學(xué)，都沒有存在的根據(jù)。而行政機關(guān)作為政府部門，其權(quán)力的稱謂也就失去了意義。

作為行政管理者或者行政執(zhí)法者，從管理和服務(wù)公眾的角度來看，道德層面上應(yīng)該是高尚的“自愿者”，其承擔(dān)的職位在剝離“權(quán)力”的味道之后，就只剩下精神層面的滿足感，因為從黨的先進(jìn)性及其“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨可以得出，行政管理或執(zhí)法的承擔(dān)者必須在道德層面具有高尚性，在思想層面具有先進(jìn)性，將為公眾服務(wù)作為終極目標(biāo)是行政執(zhí)法者理所當(dāng)然的選擇。所以，明確作為依法治國方略的法治目標(biāo)具有基礎(chǔ)上的指導(dǎo)意義，因為行政目標(biāo)必須服從于法治目標(biāo)，而法治目標(biāo)決定了行政目標(biāo)的指向，即對公眾的服務(wù)性和行政執(zhí)法者的高尚性、先進(jìn)性。與其相應(yīng)的是，行政執(zhí)法者的選拔和考評以及公共監(jiān)督制度對于我國的行政執(zhí)法相關(guān)制度的建立將具有指導(dǎo)意義。

三、“市民社會”理論與權(quán)利本質(zhì)

“在市民社會中，每個人都以自身為目的，其他一切在他看來都是虛無。但是，如果他不同別人發(fā)生關(guān)系，就不能帶到他的全部目的。因此，其他的人便成為特殊的人達(dá)到目的的手段。但是特殊目的通過同他人的關(guān)系就取得了普遍性的形式，并且在滿足他人福利的同時，滿足自己［7］197?！焙诟駹栒J(rèn)為，在家庭之中，每個人都受家庭倫理的約束，以“愛”為紐帶，置身其中。然而，就像人無法擺脫家庭一樣，人同樣也無法擺脫社會群體，所以人就同時具備了家庭與社會的二重性。與家庭中的關(guān)系不同，人不能奢望在社會交往中一定獲得在家庭中的“愛”的聯(lián)系，所以在市民社會中，“人是目的”便成為主要特征。在黑格爾看來，在市民社會中，每個人都首先為自己著想，而且其他人則成為實現(xiàn)自己愿望的媒介。但是由于這種思考和行為模式是每個人的特征，所以就具有了普遍性。每個人在滿足自己愿望之前總是要滿足他人的愿望，從而達(dá)到滿足自己愿望的目的。

黑格爾將法作為市民社會人與人之間相互聯(lián)系的規(guī)則，調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系。他認(rèn)為法是抽象的，具有如下特征:首先，法的命令是“成為一個人，并尊重他人為人［7］46”;其次，在抽象法中“人格的特殊性尚未作為自由而存在，所以有關(guān)特殊性的一切在這里都是無足輕重的［7］47”;第三，在抽象法中，只存在著禁令，即不得侵害人格。黑格爾在此提到了“尊重他人為人”，與普遍意義上的道德不同，因為這里“尊重”的意義是有法律作保障的，從本質(zhì)上看，這不是一個道德意義上的表述，或者說成為了法律意義上的道德的表述。從這三個特征可以看出，黑格爾認(rèn)為，人作為特殊的存在，受到法律的約束，即人的行為不得侵害他人的人格。

黑格爾認(rèn)為道德是“作為自為地存在的自由的道德［7］111。”他將道德最高階段稱之為善，具有普遍的價值。由于“善”的道德，處于抽象法的更高階段，超越了法律的禁制，即不在法律禁制的范疇，不會與個人利益相沖突，是自由的意志，對任何人來說都可以普遍地適用。然而，道德中的善，終究是自主的意志，對他人沒有危害性，所以既不能約束，也不能以法律加以禁止。在我國的法治建設(shè)過程中，法律與道德的界限經(jīng)常被混淆。在很多情況下將本應(yīng)該是法律要求的事項表述為道德訴求，將遵守法律和尊重法律混為一談，常常使人誤解遵守法律是一種道德義務(wù)。

“在法治社會中，法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)［8］”。社會的發(fā)展在倡導(dǎo)高尚品格的同時，必須鋪設(shè)堅實的基底規(guī)則，或者底線規(guī)則，而這個規(guī)則的基本原理是:遵守法律，即是捍衛(wèi)自己的權(quán)利和利益。對于每個人來說，遵守法律不是一個道德要求，而是現(xiàn)實的自我利益保護(hù)的要求。遵守法律本身并不體現(xiàn)為高尚，而是體現(xiàn)了對自我利益的認(rèn)知。在行政執(zhí)法過程中發(fā)生的很多事件，都是基于對于守法道德化的誤解而產(chǎn)生的。很多執(zhí)法者不懂執(zhí)法的根據(jù)乃至法律的內(nèi)在涵義，只知執(zhí)法，不知違法;同樣很多執(zhí)法相對人的法律意識淡薄，甚至不知法為何物。在這種情況下，法律常常會成為暴力事件的旁觀者，被冷落到了一邊。

四、結(jié)語

馬克思主義哲學(xué)思想在傳統(tǒng)哲學(xué)的基礎(chǔ)上為依法治國提供了法治框架，即以法律保障公共利益優(yōu)先，并在社會發(fā)展的各個階段保證公民的合法權(quán)利;政府作為公共利益的守護(hù)者和分配者同樣置于法治的框架之內(nèi)，在受到法律約束的同時，也受到道德上的規(guī)制;公民在以法律捍衛(wèi)自己權(quán)利的同時，還必須受到法律的制約，在法律的框架下尋求自己的利益。在城市行政執(zhí)法過程中，很多沖突是由于法律本身公正性的缺陷造成的，這是由于立法者僅考慮到管理或執(zhí)法的便利，而忽略了依法行政的原則和宗旨;有些問題是由于沒有以依法行政的理論為指導(dǎo)，對于依法行政的目標(biāo)不明確，缺少系統(tǒng)的主動立法，造成執(zhí)法依據(jù)的缺失;有些問題是行政執(zhí)法者的素質(zhì)造成的，部分行政執(zhí)法者僅僅將自己看成是執(zhí)法者，忽略了執(zhí)法者代表政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的道德責(zé)任。

城市行政執(zhí)法作為依法行政的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)在理論源頭上為其執(zhí)法搭建制度框架，形成究責(zé)機制，使行政執(zhí)法不再是對于“事件”的事后補救，而是在合理的制度設(shè)計基礎(chǔ)上實現(xiàn)真正的和諧執(zhí)法。

［1］陳注．禮記［M］．上海:上海古籍出版社，1987:120．

［2］朱熹．四書章句集注［M］．北京:中華書局，1983．

［3］賀榮一．道德經(jīng)注釋與解析［M］．天津:百花文藝出版社，1994．

［4］孟德斯鳩．論法的精神:上冊［M］．北京:商務(wù)印刷館，1982:154．

［5］黃四明．責(zé)任政府的價值蘊涵及制度構(gòu)建［J］．學(xué)術(shù)探索，2006(3):14－17．

［6］王偉，鄯愛紅．行政倫理學(xué)［M］．北京:北京人民出版社，2005:182．

［7］黑格爾．法哲學(xué)原理［M］．范揚，張啟泰，譯．北京:商務(wù)印書館，1979．

［8］伯爾曼．法律與宗教［M］．梁治平，譯．北京:三聯(lián)書店，1991:42．

The Theory Foundation of City Administrative Enforcement

QIN Guo-ji
(Department of Law，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

The problem arising from city administrative enforcement have been studying more with the criticizing point of view，and many studies were combined with the specific cases，by which researchers put themselves in the case and conclusion may be affected by some personal factors．City administrative enforcement is not just the issue of applying the power of punishment，but refers to many contents such as the building of the legal system．Therefore，it should be studied under the frame of the rule of law，discussing its theoretical and legal basis，and sorting out the ideas of integrated design on city administrative enforcement．

city administrative enforcement;harmonious tradition;ideology of the rule of law;civil society

D922.1

A

1672－9617(2014)03－0308－03

(責(zé)任編輯 祁剛 校對 伯靈)

2014－01－21

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目(L13DFX029)

秦國際(1967－)，男，沈陽人，副教授。