吳妍妍

（中共合肥市委黨校理論研究室 安徽·合肥 230031）

合肥正處于工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。隨著合肥長三角新興制造基地和省域生產(chǎn)性服務(wù)中心的建設(shè)，安徽省內(nèi)新生勞動(dòng)力和農(nóng)民工較大規(guī)模向合肥集聚已成為必然的趨勢。合肥城市管理和服務(wù)如何更快適應(yīng)向現(xiàn)代化大都市轉(zhuǎn)型，是目前必須努力應(yīng)對的突出問題，其中統(tǒng)籌社會(huì)保障制度建設(shè)，穩(wěn)妥解決隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)而出現(xiàn)的大量流動(dòng)就業(yè)人口 （包括農(nóng)民工和失地農(nóng)民等）對社會(huì)保障需求急劇增加這一問題，事關(guān)合肥政治環(huán)境和諧穩(wěn)定和繼續(xù)實(shí)現(xiàn)跨越趕超，必須加以深入研究和實(shí)施。

一、全域合肥社會(huì)保障制度建設(shè)的理念基礎(chǔ)

一般地說，理念是立論和行為的根據(jù),是邏輯的起點(diǎn)。因此合肥建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度，首先要明確制度建設(shè)的基本理念。

（一）合肥建設(shè)社會(huì)保障制度的基本理念：“底線公平”

關(guān)于社會(huì)保障是否公平問題，當(dāng)前應(yīng)注意防止兩種觀念上或行為上的傾向。一是必須避免片面理解社會(huì)保障公平。希望建立一個(gè)項(xiàng)目齊全、無差別覆蓋城鄉(xiāng)所有社會(huì)成員的保障制度，試圖尋求絕對的公平，強(qiáng)調(diào)結(jié)果越均等越好、差距越小越好，而忽視實(shí)現(xiàn)這種公平的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)淵源、制度可持續(xù)性和負(fù)面效果，是不科學(xué)不客觀的。絕對公平必將破壞效率，有害于長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)活力。二是不能過度允諾，否則由于失去經(jīng)濟(jì)上的現(xiàn)實(shí)性而無法兌現(xiàn)，終至喪失政府誠信。我們必須本著實(shí)事求是的原則進(jìn)行社會(huì)保障建設(shè)。中國社會(huì)科學(xué)院景天魁研究員提出了“底線公平”概念。底線公平，這個(gè)“底線”是什么?那就是從基本國情出發(fā)，從最大多數(shù)群眾最迫切、最基本的需要出發(fā)，劃出一條人人需要、社會(huì)公認(rèn)的“底線”——“基礎(chǔ)性需求”，包括：溫飽的需求(生存需求)；基礎(chǔ)教育需求(基本發(fā)展需求)；公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療的需求(基本健康和生命權(quán)需求)。[1-2]從長期看，還應(yīng)包括基本住房需求?！暗拙€公平”是指在“底線”以下的需求，政府必須制定政策保障供給，公共財(cái)政負(fù)有責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)貼或“兜底”保障。“底線”以上或以外的需求則靠市場調(diào)節(jié)，是靈活的、反映差別和能力的更高水平的保障；“底線”以上，政府的責(zé)任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強(qiáng)稅收能力和調(diào)控能力，政府出資的責(zé)任就完全免去了。可見，“底線公平”中的底線既是人人基本生活需求的底線，同時(shí)也是政府責(zé)任的“底線”。我們認(rèn)為，“底線公平”確立了當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基點(diǎn)，尋找出當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)能力可以達(dá)到的公平和社會(huì)可以共同接受和維護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)，明確了政府責(zé)任的“邊界”，同時(shí)這種限定在底線需求下的保障又不損害社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)和效率機(jī)制，是社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基石，因此“底線公平”是建設(shè)可持續(xù)的社會(huì)保障制度的理念基礎(chǔ)。

“底線公平”運(yùn)用于制度建設(shè)的意義在于：它明確了政府在社會(huì)保障制度中的責(zé)任和如何科學(xué)劃定當(dāng)前社會(huì)保障的有限范圍：首先，由各種原因而造成的市場能力較弱的貧困群體，政府須出資提供最低生活保障、醫(yī)療救助、貧困就學(xué)保障、政府廉租住房體系等，即建立起完善的對貧困人群的社會(huì)救助體系。其次應(yīng)建立起覆蓋全體的基本養(yǎng)老及大病統(tǒng)籌的基本醫(yī)療兩種社會(huì)保險(xiǎn)制度，而不是更高水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)和更多范圍的醫(yī)療保險(xiǎn)。

（二）以社會(huì)保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長相促進(jìn)為原則

一個(gè)地方良好的社會(huì)保障制度的建立，還需要妥善兼顧經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)保障水平兩者的關(guān)系。曾幾何時(shí)，歐洲福利國家以高水平、廣覆蓋、無差別的社會(huì)保障制度炫耀于世。然而進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，這些國家陸續(xù)陷入支付危機(jī)。其問題在于它的福利制度，保障范圍越來越大，保障項(xiàng)目越來越多，保障水平越來越高。這終將導(dǎo)致財(cái)政難以為繼，或造成福利制度崩潰。而任何想降低福利水平和縮小福利范圍的努力和變革都面臨引發(fā)社會(huì)不滿和危及社會(huì)穩(wěn)定的政治風(fēng)險(xiǎn)而難以推行。歐洲國家社會(huì)保障制度的改革已經(jīng)證明，要想在已經(jīng)定型了的剛性保障制度中植入彈性機(jī)制，具有相當(dāng)大的難度且成本很高。法國和英國2006年的社會(huì)騷亂即是明證。

據(jù)楊翠迎、何文炯分析，20世紀(jì)50、60年代，歐洲各國社會(huì)保障水平與GDP的比重在10%及以內(nèi)時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，失業(yè)率較低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于繁榮穩(wěn)定狀態(tài)。到70年代，當(dāng)社會(huì)保障水平所占比重在20%及以上時(shí)，卻普遍出現(xiàn)了巨額財(cái)政赤字、失業(yè)人口增多、企業(yè)競爭力下降、勞動(dòng)者積極性銳減等問題。[3]由于對GDP與社會(huì)保障水平之間的恰當(dāng)關(guān)系沒有清晰的認(rèn)識，同時(shí)制度建設(shè)又忽視社會(huì)保障固有的剛性特征，不是尋找社會(huì)保障公平的底線，而是不斷沖擊高線，其最終結(jié)果就是由于一味追求更高水平、更廣范圍的社會(huì)保障福利，致使制度的可持續(xù)性不斷受到挑戰(zhàn)，同時(shí)這也傷害了經(jīng)濟(jì)體增長的效率和激勵(lì)機(jī)制。

這些被普遍承認(rèn)的教訓(xùn),是合肥在建設(shè)社會(huì)保障制度中必須記取的。在強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須以增進(jìn)國民福利為目的的同時(shí),不能忘記另外一個(gè)方面,也是更重要的方面：保障能力的提高必須以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)和前提。因此社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)增長和保障建設(shè)兩者間的關(guān)系。發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)還表明，較理想的社會(huì)保障制度還必須是一種富有彈性的、具備調(diào)節(jié)機(jī)制的制度：既能起到激勵(lì)作用，又有一定的約束，使社會(huì)福利總是被限制在整體社會(huì)財(cái)富一個(gè)科學(xué)合理的比例范圍之內(nèi)，即使是在國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)充分富裕和發(fā)達(dá)之后。“底線公平”正是能形成這樣一個(gè)調(diào)節(jié)機(jī)制的理念基礎(chǔ)。“底線公平”設(shè)定下的有限度的社會(huì)保障不會(huì)傷及經(jīng)濟(jì)體增長的活力。合肥正處于高速發(fā)展時(shí)期，以底線公平為基本理念建設(shè)社會(huì)保障，既能夠?qū)崿F(xiàn)對市場分配的初步糾正，也有利于保持自己的競爭優(yōu)勢和城市活力，因此實(shí)施這一理念是必然的選擇。

（三）堅(jiān)持全面統(tǒng)籌，整合推進(jìn)

社會(huì)保障制度一般都是典型的“由政府命令和法律引入和實(shí)行”的強(qiáng)制性制度變遷。政府創(chuàng)新制度的意愿是決定制度變遷的主導(dǎo)因素之一。但在我國，近年來某項(xiàng)重大社會(huì)保障政策的出臺往往成為解決發(fā)展中產(chǎn)生的某一突出的社會(huì)問題的手段，實(shí)用功能過強(qiáng)，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。無論是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中大量下崗職工問題促使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出臺，還是大病統(tǒng)籌的職工醫(yī)保和新農(nóng)合產(chǎn)生的背景，都具有這種色彩，制度形成帶有附屬性或配套性，缺乏統(tǒng)籌安排和完整、系統(tǒng)地考量，也缺少對制度建設(shè)的基本理念、長期目標(biāo)和整體模式進(jìn)行準(zhǔn)確定位。正由于現(xiàn)實(shí)中這種制度建設(shè)方式，各種制度形成時(shí)間跨度較大，造成社會(huì)保障制度建設(shè)存在著非常突出的碎片化現(xiàn)象，迫切需要進(jìn)行銜接、整合和統(tǒng)籌。比如合肥市養(yǎng)老有 《合肥市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》、（事實(shí)上公務(wù)員不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)）《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》、《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》，醫(yī)療保險(xiǎn)有《合肥市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》、《合肥市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》、《合肥市農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)試行辦法》和新農(nóng)合。合肥市社會(huì)救助體系管理部門分散化，涉及民政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、教育、建委、殘聯(lián)等。因此合肥市應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，以探索構(gòu)建“底線公平的社會(huì)保障制度模式”為目標(biāo)，在整體上努力建成一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長與保障相促進(jìn)、城鄉(xiāng)制度統(tǒng)籌、政府責(zé)任清晰的社會(huì)保障制度體系。

二、全域合肥社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)

合肥應(yīng)以底線公平為基本理念，以社會(huì)保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相促進(jìn)、并不傷害本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的活力和效率為原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、統(tǒng)一而非人為割裂的社會(huì)保障制度。具體制度設(shè)計(jì)如下：

（一）建立完善的以最低生活保障為核心的合肥市社會(huì)救助體系

完善以低保制度為核心，城市低保、農(nóng)村低保、貧困醫(yī)療救助、貧困生就學(xué)保障、公共廉租（?。┓?、就業(yè)等專項(xiàng)救助和應(yīng)急救助相結(jié)合、制度完整、管理科學(xué)的合肥市城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度，形成一套全面的、基于家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助安全網(wǎng)政策。

合肥深化社會(huì)救助制度改革，應(yīng)重點(diǎn)改進(jìn)以下幾個(gè)方面工作：第一，完善管理制度，對救助對象通過嚴(yán)格的家計(jì)調(diào)查加以甄別。通過制定救助申請、調(diào)查、評估、審核審批、公示、復(fù)核和信息化管理等規(guī)程，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，確保應(yīng)保盡保、應(yīng)退則退。第二，建議合肥市借鑒國內(nèi)其他城市經(jīng)驗(yàn)，以維持救助對象最基本生活為目的，科學(xué)確定救助標(biāo)準(zhǔn)，（最低工資測算方法包括比重法、恩格爾系數(shù)法、必需品法、國際收入比例法、累加法、生活狀況分析法、超必需品剔除法和分類綜合計(jì)算法等，貧困線即最低生活保障線測算方法與之相類）建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長機(jī)制，從機(jī)制上保證低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的科學(xué)性，形成城鄉(xiāng)困難居民基本生活的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制。第三，擴(kuò)大專項(xiàng)救助政策實(shí)施范圍。完善面向困難群體的就業(yè)援助制度，加大稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等政策力度，以激發(fā)具有創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)能力的城鄉(xiāng)困難群體自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，努力扶持創(chuàng)業(yè)式就業(yè)，通過救助緩沖，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。建議探索建立由政府出資向商業(yè)保險(xiǎn)公司為醫(yī)療救助對象購買大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度，多渠道解決合肥市城鄉(xiāng)困難群體大病救治問題。完善對困難家庭子女就學(xué)幫扶救助制度，逐步將教育幫扶重點(diǎn)向高中、大專以上非義務(wù)教育階段延伸，合理提高資助標(biāo)準(zhǔn)，確保困難家庭子女能夠接受更高更好的教育，防止貧困代際傳遞。進(jìn)一步改善合肥政府公共住房體系建設(shè)，增加對公共廉租（?。┓坑玫毓?yīng)量，減免土地出讓金和基礎(chǔ)設(shè)施配套等費(fèi)用。

（二）推進(jìn)建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度

逐漸形成企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金制度的全覆蓋基本養(yǎng)老保險(xiǎn)格局。

1、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實(shí)施和合肥企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的財(cái)政補(bǔ)貼政策顯性化建議

擴(kuò)面難是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的一個(gè)突出問題。抑制擴(kuò)面的一個(gè)主要原因是參保跨地轉(zhuǎn)續(xù)問題。城鎮(zhèn)流動(dòng)人口和農(nóng)民工是在地域間流動(dòng)性高的兩個(gè)群體，由于參保跨地轉(zhuǎn)續(xù)沒有制度規(guī)范，以退保維護(hù)權(quán)益成為流動(dòng)工作人群被迫的選擇，致使退?，F(xiàn)象普遍發(fā)生?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的實(shí)施，消除了遏制農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保的主要制度性障礙。同時(shí)《辦法》將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)和農(nóng)民工這兩個(gè)群體合二為一，打破了為農(nóng)民工單獨(dú)設(shè)立制度的碎片化趨勢，有利于促進(jìn)社會(huì)融合和制度統(tǒng)一。

擴(kuò)面受阻、應(yīng)保未保的另一個(gè)原因就是繳費(fèi)費(fèi)率較高的問題。目前合肥市企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)為工資總額的20%，加上失業(yè)、醫(yī)療兩項(xiàng)，企業(yè)繳費(fèi)應(yīng)在工資總額的30%以上，還有生育、工傷、住房公積金等項(xiàng)目繳費(fèi)，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。特別是利潤空間本來就不大的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，用人越多，成本就越高，只能千方百計(jì)逃避繳費(fèi)。在擴(kuò)面任務(wù)重壓下，企業(yè)有時(shí)采用變通方式，進(jìn)行“選擇性參?！?，只給他們認(rèn)為值得為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)的人員如企業(yè)管理人員、技術(shù)骨干等投保，而大量從事一般性工作的農(nóng)民工則被排斥在參保范圍之外。同樣由于費(fèi)率較高，影響了個(gè)人參保的積極性。據(jù)《中國流動(dòng)人口調(diào)查報(bào)告2011》統(tǒng)計(jì)，全國一半以上的流動(dòng)人口未參加任何保險(xiǎn)，而有“五險(xiǎn)一金”的外來人口更是沒有一項(xiàng)達(dá)到1／3。其中參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的占24.2%，醫(yī)療保險(xiǎn)的占32.4%，工傷保險(xiǎn)的占29.6%，失業(yè)保險(xiǎn)的占10.3%，生育保險(xiǎn)的占6.9%，繳納住房公積金的占2.9%。[4]

在這種情況下，政府這個(gè)制度制定者和最終責(zé)任者就應(yīng)該登場了。當(dāng)前公共財(cái)政所承擔(dān)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任是在統(tǒng)籌帳戶繳費(fèi)不足支出、挪用個(gè)人帳戶的繳費(fèi)還不足以發(fā)放基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出后，資金差額部分由財(cái)政兜底，這即是“確?！钡呢?zé)任所在，先有確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)按時(shí)足額發(fā)放，后有近幾年確保企業(yè)養(yǎng)老金上調(diào)工作嚴(yán)格被執(zhí)行。這種舉措雖然承擔(dān)了政府必負(fù)的責(zé)任，卻難免有臨時(shí)應(yīng)對之嫌。我們認(rèn)為，應(yīng)將政府財(cái)政責(zé)任前移，而不是到最終養(yǎng)老基金入不敷出時(shí)進(jìn)行兜底，因?yàn)槟愣档氖钦l的底？受益者不明確，激勵(lì)效果必然欠佳。就合肥本市來說，我們建議普遍性地降低費(fèi)率和針對性地給予補(bǔ)貼。1）較準(zhǔn)確地測算大約相當(dāng)于一旦企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度終止應(yīng)付已退休人員的養(yǎng)老金現(xiàn)值、加上在職職工已積累并應(yīng)償付的養(yǎng)老金權(quán)利的現(xiàn)值這個(gè)養(yǎng)老金隱性債務(wù)規(guī)模，考慮財(cái)政補(bǔ)貼能力（可采取每年定額或基數(shù)+增長的補(bǔ)貼方式），兼顧制度可持續(xù)性，通過精算平衡，尋找繳費(fèi)費(fèi)率的底線，努力降低費(fèi)率。2）應(yīng)對屬于合肥重點(diǎn)培育和發(fā)展的先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)(汽車、裝備制造、家電、新型平板顯示等)和新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)（電子信息產(chǎn)業(yè)、新材料、新能源、生物技術(shù)與公共安全等）中的全部企業(yè)的中高級人才養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)給予全額補(bǔ)貼，以激勵(lì)企業(yè)對中高級人才的大量使用。簡單地說，就是對人力資源進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)施重點(diǎn)傾斜政策，確保合肥發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2、制定合肥城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)全覆蓋

合肥城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)立，必須避免“老農(nóng)?！痹谥贫仍O(shè)計(jì)上存在的籌資渠道單一、公共財(cái)政支持缺位和農(nóng)民繳費(fèi)有難度等問題所造成的吸引力不強(qiáng)的弊端?！秶鴦?wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》指出，新農(nóng)保必須是“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的，應(yīng)探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資模式。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。其中中央財(cái)政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。同時(shí)要求各地政府應(yīng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。目前這項(xiàng)工作正在試點(diǎn)中。其中北京市的做法引起較多關(guān)注。北京城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法規(guī)定，凡年滿一定年齡，未納入行政事業(yè)單位編制管理或不符合參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的城鄉(xiāng)居民均可參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，每人每月280元，所需資金列入?yún)^(qū)（縣）財(cái)政預(yù)算。合肥當(dāng)前須將新農(nóng)保制度與城市居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)同考慮，統(tǒng)籌農(nóng)村居民和未納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的城市居民的養(yǎng)老問題，抓緊測算納入保障范圍的城鄉(xiāng)人口規(guī)模，結(jié)合實(shí)際財(cái)力狀況差別設(shè)定本市基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，將下轄區(qū)（縣）按財(cái)政實(shí)力予以分類,有差別地確定市級政府與下轄政府的承擔(dān)比例，并積極爭取省級財(cái)政補(bǔ)貼，從而建立合肥城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。須注意，一旦農(nóng)民工和城鎮(zhèn)流動(dòng)就業(yè)人口、失地農(nóng)民這幾個(gè)群體沒有達(dá)到享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)條件時(shí)，應(yīng)由城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度予以保障，因此城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)搞好銜接。關(guān)于合肥基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，由于合肥還處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障均衡考慮的角度，建議標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)可低一些。

3、完善《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》①

合肥當(dāng)前采取完全基金制模式建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。制度規(guī)定，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金來源包括：70%的土地補(bǔ)償費(fèi)；安置補(bǔ)助費(fèi)扣除撫養(yǎng)補(bǔ)助費(fèi)、自謀職業(yè)補(bǔ)助費(fèi)以外的部分；基金的利息及其它增值收入；上述資金不足支付時(shí)，政府從土地使用權(quán)出讓收入中劃入資金。被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障到達(dá)一定年齡后領(lǐng)取養(yǎng)老保障金，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月260元，由統(tǒng)籌基金兜底支付。由此可見，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金籌資主要源于征地補(bǔ)償，籌得基金與失地農(nóng)民老年受益實(shí)現(xiàn)自我平衡，基本屬于完全基金制模式。

須注意的是，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)有利于被征地農(nóng)民和其他城鎮(zhèn)居民一樣獲得同等的養(yǎng)老保障待遇,防止失地農(nóng)民進(jìn)城出現(xiàn)新的二元分割。因此，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)應(yīng)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。另一方面，一旦失地農(nóng)民最終不能獲得享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇，失地農(nóng)民在享有《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》這種獨(dú)立的完全基金制所帶來的老年保障之上，通過銜接辦法應(yīng)有享受城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。

（三）在統(tǒng)一的制度形式之下，實(shí)施方式、標(biāo)準(zhǔn)可有差別

完善合肥以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系，統(tǒng)籌現(xiàn)有制度體系并使各制度相互銜接。

保險(xiǎn)理論中的“大數(shù)定律”（參加保險(xiǎn)的人數(shù)越多，參保人群發(fā)生疾病風(fēng)險(xiǎn)的概率就越?。┓浅＿m用醫(yī)療保險(xiǎn)制度。因?yàn)樯〉娜私K究是少數(shù)；同時(shí)，在正常情況下，生病人數(shù)的概率通常接近于一個(gè)常數(shù)，通過精算，就能夠確保醫(yī)療保險(xiǎn)籌資支出平衡。醫(yī)療保險(xiǎn)參加的人數(shù)越多越有利于制度良好運(yùn)行，宜實(shí)施“全民覆蓋”。當(dāng)前，合肥已初步構(gòu)建起以大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)為主的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系，防止因大病影響基本生活乃至陷于貧困。

當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步完善制度運(yùn)行機(jī)制，為此提出如下建議：

第一，實(shí)現(xiàn)本市城鄉(xiāng)全面覆蓋。以財(cái)政補(bǔ)貼的提高帶動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面工作。同時(shí)，應(yīng)實(shí)施參保強(qiáng)制制度，從政策層面規(guī)定必須參加醫(yī)療保險(xiǎn)制度，而不是任其自由選擇，這樣既保證了大數(shù)法則的實(shí)施條件，同時(shí)也可防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，完善籌資機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制，特別是差別報(bào)銷機(jī)制。即使在合肥地區(qū)，不同人群收入差距也十分明顯。應(yīng)根據(jù)不同的收入水平制定有差別的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷比例，由居民自行選擇。注意對低收入人群設(shè)置較低的起付線，并由政府補(bǔ)貼，注意與醫(yī)療救助制度銜接。

第三，嚴(yán)格限定門診特殊病范圍，不能任意擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍，提倡“重預(yù)防、重大病”的補(bǔ)償模式。強(qiáng)調(diào)遵循底線公平的理念，重大病保障而不是隨意擴(kuò)大保障范圍，防止可能產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用支出較大幅度增長，影響醫(yī)療保險(xiǎn)基金平衡，從而給財(cái)政帶來新的壓力。

第四，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)問題較為突出。從制度安排看，農(nóng)民工有多種制度可以參加,但是由于職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)牽涉單位繳費(fèi)，增加企業(yè)成本；城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)又將外地非戶籍人口排除在制度之外，農(nóng)民工參加新農(nóng)合在本市遭遇疾病風(fēng)險(xiǎn)、回鄉(xiāng)治療極為不便，而建立異地就醫(yī)機(jī)制成本較高且手續(xù)繁雜，農(nóng)民工醫(yī)療保障問題往往遭遇困境。建議應(yīng)將農(nóng)民工群體納入城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

第五，更為重要的是需對現(xiàn)有的制度體系進(jìn)行優(yōu)化和銜接，統(tǒng)籌城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。目前，各地在試行的模式主要有三種：一是城鄉(xiāng)職工、居民醫(yī)療保險(xiǎn)完全一致模式，代表城市東莞。東莞市按照統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調(diào)劑使用的原則，于2008年7月1日起在全市范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)職工、靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民都覆蓋在同一個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度下。二是城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)模式，代表城市珠海。《珠海市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》從制度上消除了城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民、失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣被納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)保障范圍，享受同等財(cái)政補(bǔ)貼，同等醫(yī)保待遇，同時(shí)也需同等繳費(fèi)，且對低保人口、重度殘疾和失地農(nóng)民等特殊困難群體實(shí)行以財(cái)政支持、醫(yī)療救助為主的參保辦法。這樣，將原新農(nóng)合保障對象一次性過渡到城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系中。三是城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)模式，代表城市重慶。該模式的目標(biāo)是全市建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)一站式服務(wù)，具有重慶市城鄉(xiāng)戶籍的農(nóng)村居民和不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍的城鎮(zhèn)居民均可以家庭為單位在戶籍關(guān)系所在地參保，并可選擇不同的籌資和保障水平,資金來源于財(cái)政補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)。②合肥統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建議分兩步：第一步打破本市城鄉(xiāng)戶籍界限，整合居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立起統(tǒng)一的籌資、參保財(cái)政補(bǔ)助和待遇水平的城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保險(xiǎn)制度。第二步打破有無職業(yè)界限，進(jìn)一步整合職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)醫(yī)保兩大體系。近期工作的主要目標(biāo)在第一步。具體措施包括：一是統(tǒng)一財(cái)政投入制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)補(bǔ)助一致；二是強(qiáng)調(diào)按需設(shè)置檔次，適應(yīng)差別需求；三是整合管理資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。四需妥善解決農(nóng)民工參加城市居民醫(yī)保的戶籍障礙。

除以上基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)外，繼續(xù)關(guān)注差別性社會(huì)保障制度建設(shè)，如企業(yè)年金等。同時(shí)仍應(yīng)重視傳統(tǒng)保障。傳統(tǒng)保障以家庭保障為核心，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友相幫。它在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時(shí)，往往起著精神慰籍、情感保障的功能。在社會(huì)保障模式的建設(shè)探索過程中，應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)保障與現(xiàn)代保障的優(yōu)勢互補(bǔ)。

另外，應(yīng)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新。合肥應(yīng)在市委層面建立社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)，統(tǒng)領(lǐng)全市社會(huì)建設(shè)工作，統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)建設(shè)包括社會(huì)保障制度建設(shè)，以利實(shí)施宏觀決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

三、結(jié) 語

合肥以建立“底線公平的社會(huì)保障制度模式”為目標(biāo)，通過以最低生活保障為核心的社會(huì)救助體系、覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老和大病統(tǒng)籌的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)，從而建立起保障市域民眾最基本生存需求的制度體系，這一制度的建立與不斷完善是民生幸福的基石之一。

注釋:

①綜合引自合肥市人力資源和社會(huì)保障網(wǎng).

②綜合引自東莞市人力資源政務(wù)信息網(wǎng)、珠海市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站、重慶市人力資源和社會(huì)保障局網(wǎng)站.

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