陳純?nèi)?吳曉嬋

(湘潭大學(xué)哲學(xué)與歷史文化學(xué)院 湖南·湘潭 411105)

由于諸多原因，我國社會治理仍然存在許多問題與不足，并危及到社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，以及社會主義和諧社會建設(shè)?；诖?，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，有針對性地提出了創(chuàng)新社會治理體制的重大戰(zhàn)略任務(wù)。由于基層社會治理是整個社會治理的基礎(chǔ)，探討和研究基層社會治理創(chuàng)新，無疑對于推進(jìn)整個社會治理體制創(chuàng)新，提高我國社會治理能力和水平，以及實(shí)現(xiàn)整個社會的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、創(chuàng)新基層社會治理的重大作用

本文所述的基層社會治理，是特指由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及市轄區(qū)派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處）所主導(dǎo)、由社會多方參與的，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧的活動。由于基層社會治理涉及范圍廣、人員多、矛盾復(fù)雜，加之近年社會問題的層出不窮，使創(chuàng)新基層社會治理顯得十分重要。

（一）基層社會治理創(chuàng)新是全社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)

2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2009年底我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃34170個，村委會59.7萬個，居委會8.4萬個①，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃管轄全國絕大多數(shù)人口。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理是完善我國社會治理的基礎(chǔ)和重點(diǎn)，只有實(shí)現(xiàn)基層社會的穩(wěn)定與和諧，才能讓我國社會主義和諧社會的根基永固。同時，通過完善基層社會治理，推行參與式、合作式治理，可以為公民參與社會治理創(chuàng)造便利條件。

（二）基層社會治理創(chuàng)新是解決各類社會矛盾的需要

與人民群眾利益直接相關(guān)的社會保險(xiǎn)、最低生活保障、殘疾人社會保障、老年人社會保障、退伍軍人社會保障、婦女權(quán)益保障等社會保障事務(wù)辦理均在基層，征地、拆遷、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、污染糾紛、借貸糾紛、外地人和本地人的糾紛等突出社會矛盾的爆發(fā)、解決也在基層。從這個意義上講，社會治理創(chuàng)新主要是基層社會治理的創(chuàng)新。

（三）基層社會治理創(chuàng)新是改變治理薄弱現(xiàn)狀的要求

綜合地看，我國社會治理的薄弱環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在基層。我國基層社會治理主體不健全，基層黨政組織社會治理職能有待提高，群眾組織、社區(qū)組織建設(shè)滯后，企事業(yè)單位社會治理責(zé)任不清，公民參與社會治理渠道不暢，社會治理尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，一些地方如城市商務(wù)樓宇、集體宿舍、出租房屋，以及城鄉(xiāng)結(jié)合部等，都存在治理盲區(qū)。因而，創(chuàng)新基層社會治理，在基層構(gòu)建一個橫向到邊、縱向到底的社會治理體系，可以消除社會治理的空白點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前我國基層社會治理存在問題及其根源

我國正處在社會轉(zhuǎn)型與改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，基層存在著大量因社會治理不善而引發(fā)的公共安全、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染、干群關(guān)系等問題。究其根源，主要在于以下幾個方面。

（一）社會治理理念錯位

社會治理行為源于社會治理理念。我國基層黨政組織乃至整個社會對于社會治理理念的認(rèn)識和把握，存在種種誤區(qū)或錯位，具體表現(xiàn)為：

1、重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會治理的思想十分突出

重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)、忽視社會治理的思想在我國普遍存在，但是由于當(dāng)前基層干部的待遇情況與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況密切相關(guān)，導(dǎo)致此種思想在基層表現(xiàn)得尤為明顯。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部過度看重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對于招商引資、項(xiàng)目工程等能加快GDP增長的工作超常重視，對于社會民生建設(shè)這些和人民群眾直接關(guān)聯(lián)的工作愛管不管，對于如何加強(qiáng)基層社會治理工作更是從未思考。很多時候，等到社會矛盾突出、突發(fā)事件出現(xiàn)時，他們才會想起社會治理問題，采取壓制應(yīng)付的態(tài)度處理。一些基層黨政組織蓋豪華政府大樓、公款接待、公款旅游有錢，發(fā)展教育、醫(yī)療、改善就業(yè)沒錢。

2、重強(qiáng)勢群體權(quán)益、輕弱勢群體權(quán)益的思想較為普遍

在現(xiàn)階段基層的征地、拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造過程中，一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)為了吸引開發(fā)商投資或保護(hù)既得利益集團(tuán)的利益，把服務(wù)和執(zhí)法的天平偏向了強(qiáng)勢群體，導(dǎo)致農(nóng)民等弱勢群體生存和發(fā)展的空間被壓縮。由此出現(xiàn)不少地方在征地拆遷過程中，“釘子戶”頻出，“失地農(nóng)民”致貧返貧的情況時有發(fā)生。

3、基層組織工作人員管控思想根深蒂固、服務(wù)意識淡薄

社會治理本應(yīng)注重服務(wù)，然而相當(dāng)一部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于管、卡、壓，習(xí)慣于圍、追、堵、截，習(xí)慣于沒收財(cái)物，習(xí)慣于收費(fèi)辦證、罰款了事。普通辦事員對于前來辦理業(yè)務(wù)的群眾具有心理上的優(yōu)越感，習(xí)慣于居高臨下、頤指氣使、發(fā)號施令，但對于群眾的困難和疾苦很少去主動了解和向上反映。2013年10月，《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道了河北江蘇兩位百姓辦事難的遭遇。一位因?yàn)檗k事人員未一次性告知辦事所需要的全部相關(guān)材料，竟來回跑了6趟；另一位，因縣、鎮(zhèn)工商部門踢皮球，辦理營業(yè)執(zhí)照和法人執(zhí)照，則來回跑了11次。這都是基層工作人員服務(wù)意識淡薄的體現(xiàn)。

（二）社會治理主體單一

越是基層社會事務(wù)越是復(fù)雜，由于社會問題的多樣、社會需求的不同、利益關(guān)系的盤根錯雜，導(dǎo)致基層黨政組織很難包攬所有社會治理事項(xiàng)，然而，很多地方政府仍然是社會治理的唯一主體，由此導(dǎo)致兩種不良后果：

1、政府承辦絕大多社會事務(wù)，不堪其累

部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為政府可以包打天下，插手了屬地范圍的事業(yè)單位和行業(yè)組織的具體事務(wù)，導(dǎo)致了政社不分和“越位”、“錯位”現(xiàn)象。基層自治組織承擔(dān)了過多行政指派任務(wù)，自主性不足。一些本該由社會組織和市場解決的問題，基層黨政組織卻承擔(dān)下來，消耗了基層黨政組織的人力、物力和財(cái)力成本，效果卻不理想，同時還把問題和矛盾積壓到了基層黨政組織上。

2、社會治理領(lǐng)域出現(xiàn)盲點(diǎn)

部分社會事務(wù)由于基層黨政組織和其他社會組織缺位，無人治理，導(dǎo)致地方黑惡勢力趁虛而入，胡作非為，破壞了正常社會秩序。近年來，群眾越級上訪數(shù)量始終高位運(yùn)行，一部分群眾的合理要求得不到合理回應(yīng)，社會矛盾在基層無法得到有效化解，這一定程度上為黑惡勢力犯罪提供了土壤。

（三）社會治理方式落伍

在具體的治理過程中，由于治理理念的錯位，治理的主體單一，導(dǎo)致了治理方式不夠靈活，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1、體制機(jī)制不全，公民權(quán)益保障不夠

人都需要生存和發(fā)展，只有滿足了人的基本需求，才有可能讓群眾安心生產(chǎn)生活，才能真正治理好社會。然而，當(dāng)前我國基層特別是廣大的農(nóng)村，還存在著就學(xué)難、就醫(yī)難、就業(yè)難等最基本的生存問題。這些公民權(quán)益保障機(jī)制的不完善，加之城市和農(nóng)村權(quán)益保障程度差距大等都加大了基層社會治理的難度。

2、行政干預(yù)過強(qiáng)，公民訴求渠道不暢

由于部分基層黨政組織對自身定位不準(zhǔn)，對其他社會組織存在偏見，且缺乏對公民權(quán)利的尊重，導(dǎo)致其在社會治理中行為簡單、粗暴，以行政干預(yù)手段為主。雖然，近年來互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)發(fā)展很快，公民參與公共事務(wù)的熱情逐年增高，公民參與社會事務(wù)的渠道不斷拓展，但公民參與社會治理的程度整體偏低。

3、調(diào)處手段單一，矛盾糾紛化解不力

雖然我國已經(jīng)在形式上建立了從調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟到信訪、上訪等一整套的糾紛解決渠道，但是，現(xiàn)有的糾紛解決機(jī)制還存在渠道不暢通、公正無保障、效力未確定的問題。因此，很多時候，人們“信訪不信法”、“信鬧不信理”。大量法院裁定后的案件又重新進(jìn)入信訪渠道，最終由領(lǐng)導(dǎo)人批示甚至包案才能“息訴罷訪”。

三、創(chuàng)菥基層社會治理，促進(jìn)社會和諧發(fā)展

創(chuàng)新基層社會治理，旨在完善有中國特色的社會治理體制，這既要符合社會治理的一般規(guī)律，又要緊密結(jié)合中國基層的國情。通過對當(dāng)前我國基層社會治理中存在的問題及其根源進(jìn)行深入挖掘和分析，我們認(rèn)為只有樹立正確的社會治理理念、確立多元的社會治理主體，創(chuàng)新復(fù)合的社會治理方式才能真正搞好我國的基層社會治理，實(shí)現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

（一）樹立正確的社會治理理念

社會治理理念對社會治理行為具有指導(dǎo)作用，樹立正確的社會治理理念對于加強(qiáng)社會治理創(chuàng)新至關(guān)重要。針對當(dāng)前基層黨政組織存在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會治理，重強(qiáng)勢群體權(quán)益、輕弱勢群體權(quán)益的思想，基層組織工作人員管控思想根深蒂固、服務(wù)意識淡薄的現(xiàn)狀，我們應(yīng)該要加強(qiáng)思想指導(dǎo)，盡快樹立正確的治理理念。

1、樹立民生為重的理念

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是人民幸福的充分條件，但不是必要條件，要讓人民群眾真正過上幸福生活，對于社會民生建設(shè)的改善必不可少?；鶎狱h政組織與人民群眾聯(lián)系密切，應(yīng)該更加關(guān)注民生建設(shè)，樹立民生為先的理念。

2、樹立以人為本的理念

在基層社會治理中會涉及到很多與人民群眾切身利益相關(guān)的問題，基層黨政組織只有樹立以人為本的理念，真正把最廣大人民群眾的根本利益作為想問題、辦事情、定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能在治理中做到維護(hù)農(nóng)民等弱者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)和諧治理。

3、樹立服務(wù)為先的理念

為基層廣大人民群眾提供充分優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的主要目標(biāo)?；鶎咏M織特別是行政組織應(yīng)該樹立服務(wù)為先的理念，對近年基層社會服務(wù)對象增多和服務(wù)需求多樣的現(xiàn)狀充分認(rèn)識，提高服務(wù)水平。

（二）確立多元的社會治理主體

在十八屆三中全會決議關(guān)于創(chuàng)新社會治理的論述中，明確指出：社會治理“要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”②，并明確提出了要激發(fā)社會組織活力。這就說明，在今后的社會治理過程中，要把過去政府這一單一主體，變?yōu)辄h委、政府、社會各方、公民多個治理主體，進(jìn)而把過去政府為主的社會管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣鹘绻餐瑓⑴c國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的治理。

一是要明確治理重心下移，加強(qiáng)基層黨政組織的權(quán)限，突出主導(dǎo)作用。很多問題發(fā)生在基層，最后還是要在基層落實(shí)。所以，由基層黨政組織加以治理，不僅體制上順暢，而且更容易治出成效。因此，治理重心下移勢在必行，我省在2011年出臺的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》第十三條明確了重心下移的原則，提出“增強(qiáng)基層政府提供政府服務(wù)的能力”③，即法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的事項(xiàng)，由下級政府加以治理。這一規(guī)定，既避免了治理中扯皮打架事件的發(fā)生，更為治理工作的落實(shí)奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

二是要培育、完善社會組織，明確權(quán)責(zé)，依法自治，充分發(fā)揮其在社會治理過程中的重要作用。社會組織是社會治理的重要主體和依托。改革社會組織管理制度，鼓勵和支持社會力量參加社會治理、公共服務(wù)，對于激發(fā)社會活力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要作用。當(dāng)然，培育與規(guī)范是一個事物的兩個方面。不規(guī)范社會組織的作用，發(fā)展就會走向反面。如我國現(xiàn)階段行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，由于行業(yè)協(xié)會的職能不到位，導(dǎo)致部分政府部門抱怨行業(yè)協(xié)會自養(yǎng)、自立能力弱，不能起到很大作用，因此片面強(qiáng)調(diào)其“助手”作用；或從目前行業(yè)協(xié)會力量較弱的情況得出“還得靠政府”的結(jié)論，從而弱化行業(yè)協(xié)會的作用，影響行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。為此，對新的社會組織，要堅(jiān)持培育與監(jiān)管并重原則，既要注重發(fā)揮其積極作用，又要依法規(guī)范其行為，使其在治理社會事務(wù)中發(fā)揮積極作用。

三是要推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)居民自治。加大社區(qū)組織的改革力度，完善社區(qū)居民自治制度，落實(shí)社區(qū)組織的自治權(quán)，將社區(qū)變成居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的場所。對城市街道辦事處進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)行政職能與社會職能的分離，促進(jìn)街居體制向社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。同時，把人力、財(cái)力、物力更多投到社區(qū)，壯大社區(qū)力量、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，以充分發(fā)揮社區(qū)在解決下崗職工再就業(yè)、助殘濟(jì)貧、社會治安綜合治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等諸多社會公共問題上的作用，充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)群眾、凝聚人心、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用。同時，要通過學(xué)習(xí)、宣傳、培訓(xùn)等方式培育基層群眾的公民意識，使其具有自主意識、平等意識、責(zé)任意識、自律意識、誠信意識和法治意識，組織基層群眾依法、理性、有序地參與社會治理。

（三）構(gòu)建復(fù)合的社會治理方式

創(chuàng)新適合我國基層社會情況的社會治理方式、手段是加強(qiáng)社會治理的重要保障，主要應(yīng)從利益訴求表達(dá)、矛盾排查調(diào)處、公民權(quán)益保障等方面入手。

1、建立暢通完善的利益訴求表達(dá)機(jī)制

一是要完善已建立的民意收集渠道，要讓人民群眾能夠自由地表達(dá)自己的利益訴求。同時，基層組織對于接收的合理訴求要努力地幫助群眾解決，可以當(dāng)場解決的立即當(dāng)場解決，不能當(dāng)場解決的要迅速向上反映，并向群眾說明情況；對于接收的不合理訴求要耐心解釋，疏導(dǎo)情緒，確保不將小事變大，避免發(fā)生由人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)化成群體事件。二是要適應(yīng)時代要求建設(shè)新型平臺，如建立群眾工作站、領(lǐng)導(dǎo)信箱、微信群等多類型的交流平臺，讓社情民意表達(dá)渠道更快捷、更高效、更能滿足當(dāng)今時代的需求。三是推行領(lǐng)導(dǎo)干部大走訪制度，要求全體基層領(lǐng)導(dǎo)干部多到所聯(lián)系的相關(guān)村、社區(qū)的群眾家中走訪，多收集群眾的意見和建議，形成上下聯(lián)通的良好局面。

2、完善矛盾排查調(diào)處機(jī)制

一是要開展源頭治理，預(yù)防和減少各類矛盾糾紛。主要是著力解決好住房、醫(yī)療、教育等涉及群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，保障權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平和分配公平，使全體民眾共享改革發(fā)展成果，從根本上預(yù)防和減少各類社會矛盾糾紛和群體性事件的發(fā)生。二是要完善各項(xiàng)制度，建立矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制。結(jié)合當(dāng)前的群眾工作，建立矛盾糾紛排查工作網(wǎng)絡(luò)，加大干部下村入戶力度，對各村、社區(qū)的矛盾糾紛進(jìn)行排查調(diào)處，及早發(fā)現(xiàn)問題，盡快解決問題。同時，加強(qiáng)專業(yè)調(diào)解組織和調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，提高化解矛盾糾紛的整體效能，筑牢維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線。三是要圍繞創(chuàng)新工作，提升矛盾糾紛排查調(diào)處工作水平。主要是對基層干部進(jìn)行思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓其認(rèn)識到矛盾糾紛調(diào)處的重要性，并提高其解決矛盾糾紛的工作水平。

3、健全公民權(quán)益保障機(jī)制

健全公民權(quán)益保障機(jī)制重點(diǎn)在于維護(hù)好公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)：一是社會保障權(quán)。主要是要建立危房改造、五保、低保、社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)合等一系列相關(guān)的社會保障制度，讓農(nóng)民有地可住、有衣可穿、有病敢住院，逐步解決城鎮(zhèn)低收入人群基本生活困難。二是保障就業(yè)權(quán)。一方面，要將城鄉(xiāng)人才、勞動力市場進(jìn)行統(tǒng)一，幫助“零就業(yè)”家庭和渴望就業(yè)卻遲遲沒有成功就業(yè)的困難群眾；另一方面，建立健全財(cái)稅金融政策，鼓勵廣大農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，同時還可以給予適當(dāng)?shù)募夹g(shù)支持。三是保障公共服務(wù)權(quán)。主要搞好農(nóng)村的水、電、路、氣等基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，方便農(nóng)村生活生產(chǎn)。四是保障受教育權(quán)?；鶎狱h政組織要擔(dān)起提供基礎(chǔ)教育和服務(wù)的職責(zé)，力求推進(jìn)基層的教育公平，縮小城鄉(xiāng)地區(qū)的教育發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均等化。

注釋：

①衛(wèi)敏麗.我國目前共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃34170個[EB/OL].新華網(wǎng)，2010-2-3.

②習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社，2013-11.

③湖南省人民政府.湖南省政府服務(wù)規(guī)定[EB/OL].湖南省人民政府門戶網(wǎng)站，2011-5-19.