覃李君

（中南大學(xué)法學(xué)院湖南·長沙410083）

論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的理論基礎(chǔ)

覃李君

（中南大學(xué)法學(xué)院湖南·長沙410083）

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題是我國農(nóng)村土地制度改革中重要組成部分。探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)是解決這一問題的關(guān)鍵。從法律文本的規(guī)范體系出發(fā)，運(yùn)用歷史解釋學(xué)方法，可以推理出：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有法律、經(jīng)濟(jì)以及社會理論基礎(chǔ)。

宅基地使用權(quán) 理論基礎(chǔ) 公平正義

當(dāng)前,我國已進(jìn)入深化農(nóng)村改革,著力突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期,現(xiàn)行禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度已經(jīng)嚴(yán)重束縛農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不利于稀缺性土地資源的優(yōu)化配置,更不符合權(quán)利設(shè)定的公平正義原則。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史變遷

（一）土地改革階段：農(nóng)民享有所有權(quán)

新中國成立初期,在農(nóng)村開展了廢除封建土地所有制土地改革運(yùn)動(dòng),沒收大地主土地分給無地的農(nóng)民,以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》明確提出“有步驟地將封建半封建土地所有制改為農(nóng)民的土地所有制?！?950年《中華人民共和國土地改革法》的頒布標(biāo)志著實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”為目標(biāo)的農(nóng)村土地制度改革在全國范圍內(nèi)展開。1954年通過《中華人民共和國憲法》明確農(nóng)民對土地所有制的規(guī)定。①土地改革確立的農(nóng)民宅基地權(quán)利具有如下特點(diǎn)：第一,農(nóng)民享有宅基地所有權(quán),并以戶為單位發(fā)放土地房產(chǎn)所有證；第二、宅基地可以買賣及出租②；第三,宅基地?zé)o償取得。

1952年土地改革基本完成后,社會主義改造運(yùn)動(dòng)在全國開展。但即使在高級合作社時(shí)期,并沒有改變農(nóng)民對宅基地及房屋享有所有權(quán),宅基地仍然實(shí)行農(nóng)民所有權(quán)制度。

（二）人民公社階段：農(nóng)民享有使用權(quán)

自1958年實(shí)行農(nóng)村人民公社化后直至今日,農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸各種形式的“集體”所有,農(nóng)民僅享有宅基地的使用權(quán)。

1962年中共八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》將生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等全部無償歸收公社所有。同時(shí)規(guī)定土地包括自留山、自留地、宅基地一律不準(zhǔn)買賣或出租,僅有有買賣或租賃房屋的權(quán)利。該草案的出臺標(biāo)志宅基地私有權(quán)退出歷史舞臺,完整的農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度最終確立,形成宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離的格局。1963年《關(guān)于對各地社員宅基地問題做一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》正式確定了“宅基地使用權(quán)”的概念,并對宅基地相關(guān)問題做了詳細(xì)的規(guī)定,奠定了現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的基本框架。

（三）改革開放以后：宅基地使用權(quán)制度不斷發(fā)展

改革開放后,農(nóng)民紛紛擴(kuò)建、新建住房改善居住環(huán)境,導(dǎo)致宅基地面積無序擴(kuò)張,給耕地保護(hù)帶來較大壓力,土地資源保護(hù)異常迫切。在這一社會背景下,這一時(shí)期的宅基地立法更注重保護(hù)土地資源。首先是加強(qiáng)土地管理,規(guī)范宅基地建設(shè)。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》首次對宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)和面積做了原則性規(guī)定,細(xì)化規(guī)定了宅基地使用權(quán)的取得和頒證。1986年制定的《土地管理法》出于對土地尤其是耕地資源的保護(hù)規(guī)定“農(nóng)村村民建住宅使用土地不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”；對于非法占用建設(shè)住宅規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任條款。其次,為遏制在城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)的炒賣集體土地、宅基地隱形流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的土地資源頻遭破壞現(xiàn)象,對宅基地使用權(quán)的主體做了特別規(guī)定。新中國成立后曾一度承認(rèn)城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的合法性。③1988年修訂的《土地管理法》刪除了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民在農(nóng)村取得宅基地的規(guī)定,至此,只有農(nóng)民才能原始取得宅基地使用權(quán)。2007年《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)制度的規(guī)定并未做任何實(shí)質(zhì)性的突破,但第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、形式和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”為各地宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)留下空間。

縱觀宅基地使用權(quán)法律制度的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)宅基地的變遷與政治、經(jīng)濟(jì)、社會和歷史密切相關(guān),有特定時(shí)代的合理性。誕生于20世紀(jì)60年代的宅基地使用權(quán)制度是在特殊的經(jīng)濟(jì)社會背景下,結(jié)合城鄉(xiāng)二元戶籍制度,詣在實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的一種制度安排。時(shí)至今日,宅基地使用權(quán)的非流轉(zhuǎn)性,已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)城市化進(jìn)程的阻礙。而農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,戶籍制度的改革,農(nóng)村社會保障體系的日益完善和法治社會權(quán)利義務(wù)規(guī)則體系的構(gòu)成,為宅基地流轉(zhuǎn)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。使宅基地流轉(zhuǎn)不僅成為必要,更具有現(xiàn)實(shí)可能性。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)

（一）法律基礎(chǔ)

1、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合現(xiàn)代法律價(jià)值理念

現(xiàn)代法律以權(quán)利為本位,權(quán)利與義務(wù)的配置要求符合公平正義。權(quán)利本位意味法律面前人人平等,在法律沒有明確禁止或者強(qiáng)制的情況下可以做出權(quán)利推定,法律限制的目的在于創(chuàng)造一個(gè)自由、公平且安全的環(huán)境保證其他主體的權(quán)利同樣可以實(shí)現(xiàn),即法律的限制在于實(shí)現(xiàn)權(quán)利,不在于禁止權(quán)利。因此法律的限制要在正當(dāng)合理的范圍內(nèi)。就宅基地使用權(quán)而言,法律對其權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利客體都進(jìn)行了限制。固然為保護(hù)耕地和農(nóng)民的生存保障,應(yīng)對其權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)限制,但事實(shí)上法律對其設(shè)置了過多限制,使本來就處于弱勢地位的農(nóng)民無法充分實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)利益,這種限制使農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)無法保障,不符合現(xiàn)代法治理念。同時(shí),就權(quán)利屬性而言,宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán),屬于私權(quán)。在私權(quán)的保護(hù)中注重主體的平等保護(hù),從平等保護(hù)原則出發(fā)應(yīng)該表現(xiàn)為同種類型的用益物權(quán)權(quán)利內(nèi)容應(yīng)大致相同,不能因?yàn)樯矸莸牟煌霈F(xiàn)根本差異,因此,應(yīng)允許宅基地使用權(quán)同建設(shè)用地使用權(quán)一樣享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利。禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)屬性,無疑是權(quán)利內(nèi)容的重大缺失。

2、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合憲法要求

我國憲法把尊重和保障人權(quán)作為一項(xiàng)重要原則,“公民在法律面前一律平等”,一切市場主體應(yīng)享有平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利,而現(xiàn)行法律允許建設(shè)用地使用權(quán)人享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利,卻嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)人享有此權(quán)利,有違憲法基本原則。同時(shí),人權(quán)最主要的內(nèi)容之一是保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”根據(jù)《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”,毫無疑問,公民對于其建于宅基地上的房屋享有合法的財(cái)產(chǎn)所有權(quán),而現(xiàn)行法律制度片面強(qiáng)調(diào)社會保障功能卻間接限制房產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,也有違憲之嫌。最后,根據(jù)《憲法》第十條第三款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,可以得出憲法并沒有禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

3、禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突

根據(jù)《憲法》、《民法通則》的相關(guān)規(guī)定,公民依法對自己的合法財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利,處分包括轉(zhuǎn)讓、出租、贈(zèng)與、抵押等方式。因此農(nóng)民對其建于宅基地上的房屋享有轉(zhuǎn)讓、出租、贈(zèng)與、抵押等處分權(quán)利,根據(jù)“房地一體主義”原則,農(nóng)民處分其房屋,勢必引起土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。但根據(jù)我國土地管理法等有關(guān)法律及政策規(guī)定,宅基地使用權(quán)不能由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人獲得,宅基地使用權(quán)也是不能抵押的,這就造成了法律之間的沖突。這種制度安排使農(nóng)民房屋所有權(quán)人的權(quán)利保障淪為空談,也損害法律的權(quán)威。

（二）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于資源的優(yōu)化配置

土地是一種具有稀缺性資源的資產(chǎn),能作為生產(chǎn)要素給特定主體帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)亞當(dāng)·斯密的《國富論》勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素必須要通過市場這只“看不見的手”來實(shí)現(xiàn)財(cái)富。土地資源必須要能在市場產(chǎn)權(quán)中流轉(zhuǎn),方能實(shí)現(xiàn)其最大限度內(nèi)的最優(yōu)配置,凸顯其最優(yōu)的生產(chǎn)要素功能。

2、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,破除城鄉(xiāng)二元體制的新形勢下,禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不利于解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力,不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,大量外來資金和人口涌入城市,驅(qū)動(dòng)城市向城郊農(nóng)村不斷擴(kuò)張,使城鄉(xiāng)集體土地價(jià)值迅速上升,宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不斷彰顯。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,必須逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的資源要素市場,使集體土地和國有土地享有平等地位,解除對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,使其流入市場實(shí)現(xiàn)土地資源的價(jià)值,緩解建設(shè)用地緊張,優(yōu)化土地資源配置,保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,為農(nóng)民原始資本積累創(chuàng)造條件,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（三）社會基礎(chǔ)

1、農(nóng)村土地保障功能不斷弱化

在主張禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)者看來,宅基地使用權(quán)承載著使農(nóng)“居者有其屋”的生存保障功能,禁止流轉(zhuǎn)能避免失地農(nóng)民成為“流民”,從而危害社會穩(wěn)定。宅基地的社會保障功能是歷史原因形成的,正式以貨幣支付為主要方式的現(xiàn)代社會保障不足加重了土地在農(nóng)村承擔(dān)社會保障的分量。工業(yè)化和城市化的發(fā)展拉動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移,開始突破傳統(tǒng)對土地嚴(yán)重依賴的習(xí)慣,開始進(jìn)城務(wù)工,其中大部分農(nóng)民已經(jīng)具備了一定的經(jīng)濟(jì)能力,非農(nóng)收入成為農(nóng)民收入的重要組成部分。同時(shí),隨著新農(nóng)村合作醫(yī)療等農(nóng)民社會保障體系的建立,進(jìn)一步弱化了農(nóng)村土地的保障功能。因擔(dān)心農(nóng)民變“流民”而禁止宅基地流轉(zhuǎn),保護(hù)其生存權(quán),更是一種非理性做法,以基本生存權(quán)禁止農(nóng)民處置自己的不動(dòng)產(chǎn),實(shí)際上損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),更不利于保障農(nóng)民的生存權(quán)。

2、農(nóng)村土地保障功能的制度基礎(chǔ)在不斷削減

除了農(nóng)耕社會的歷史原因,使土地在社會保障中擔(dān)任著特殊角色,政治因素也起著決定作用。誕生于20世紀(jì)60年代的宅基地使用權(quán)制度是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎(chǔ),為實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)而做出的一種制度安排。為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè),國家實(shí)行嚴(yán)密的戶籍管理制度,阻斷了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)領(lǐng)域和城市遷移,為了將農(nóng)民牢牢束縛在土地上,國家推行宅基地?zé)o償、無期限、嚴(yán)格限制的流轉(zhuǎn)制度,消滅其商品屬性,其造成的結(jié)果是農(nóng)民對土地的嚴(yán)重依賴,將土地作為其唯一的謀生手段。而如今,是破除城鄉(xiāng)二元制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,其存在的基礎(chǔ)已逐漸弱化,這種始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人為的區(qū)分農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的時(shí)代已經(jīng)遠(yuǎn)去,隨著市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,戶籍制度的改革,城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張,是時(shí)候創(chuàng)新宅基地使用權(quán)制度,探索宅基地流轉(zhuǎn)新制度。

注釋：

①1954年《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定：“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！?/p>

②1950年《中華人民共和國土地改革法》第30條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營，買賣及出租其土地的權(quán)利……”

③1986年通過和1988年修訂的《土地管理法》第41條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)?！?/p>

[1]劉承韙.產(chǎn)權(quán)與政治（第1版）[M].法律出版社，2012.

[2]曹泮天.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究（第1版）[M].法律出版社，2012.

[3]李昌麒.中國農(nóng)村法治發(fā)展研究（第1版）[M].人民出版社，2006.

F301

A

1009-8534（2014）04-0033-03

2014-05-06

覃李君（1990-）,女,湖北巴東人,中南大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)碩士研究生。研究方向：民商法。