康冰冰

（新疆師范大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830053）

我國行政問責(zé)中公民參與存在的問題及對(duì)策分析

康冰冰

（新疆師范大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830053）

公民作為異體問責(zé)的主體，在行政問責(zé)制中是不可或缺的一部分，對(duì)發(fā)展完善行政問責(zé)制有重要意義。然而，現(xiàn)階段我國行政問責(zé)中的公民參與不論在制度上還是實(shí)踐中都存在很多問題，這些問題都阻礙著公民在行政問責(zé)中發(fā)揮積極作用。因此，本文在分析目前我國行政問責(zé)中公民參與的問題基礎(chǔ)上，針對(duì)性地提出了幾點(diǎn)對(duì)策。

行政問責(zé)；公民參與；對(duì)策

所謂行政問責(zé)制度是指針對(duì)特定的問責(zé)主體，追究政府及其公務(wù)人員在出現(xiàn)失職行為后承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任的一種監(jiān)督制度。自2003年“非典”事件，全國從中央到地方紛紛開始了對(duì)行政問責(zé)制度的探索實(shí)踐，至今，十余年已經(jīng)過去，我國的行政問責(zé)制的發(fā)展逐漸走上了制度化和體系化的道路。但是，從中央和地方所出臺(tái)的各類相關(guān)規(guī)章制度可以看出，我國的行政問責(zé)是以同體問責(zé)為主，即組織系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其成員的問責(zé)。然而完善的問責(zé)制度應(yīng)當(dāng)是同體問責(zé)與異體問責(zé)的結(jié)合，可是作為異體問責(zé)重要組成部分的公民參與卻呈現(xiàn)出缺失的狀態(tài)。公民作為異體問責(zé)的主體，其在行政問責(zé)中的參與程度是衡量行政問責(zé)有效和無效的重要指標(biāo)。

1 我國行政問責(zé)中公民參與存在的問題

1.1公民參與問責(zé)的地位不明確，不具備問責(zé)主體資格

當(dāng)前在我國的行政問責(zé)中，主要實(shí)行的是以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)為主的同體問責(zé)制度，而異體問責(zé)實(shí)行的較少。我國異體問責(zé)中可概括為三個(gè)方面的主體，即人大，媒體，以及公民，其中公民是最本源的異體問責(zé)主體。1982年五屆人大五次會(huì)議通過的《憲法》第41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。2001年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、2004年公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、2005年通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律法規(guī)中雖然對(duì)異體問責(zé)都有所提及，可更多是以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體的，對(duì)于公民的參與，只做了原則上的要求，并沒有具體的制度保障，更沒有對(duì)其主體地位予以明確規(guī)定。因此，公民在行政問責(zé)中不具備主體資格。

1.2公民參與問責(zé)的途徑匱乏，問責(zé)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)

公民的廣泛參與是實(shí)行行政問責(zé)制，構(gòu)建服務(wù)型政府的重要條件。廣泛的參與需要暢通的途徑，然而，我國現(xiàn)行的行政問責(zé)中，公民參與問責(zé)的途徑較少，主要方式是信訪、行政訴訟、聽證會(huì)等，這些途徑都有其缺陷。信訪制度是指由各級(jí)國家機(jī)關(guān)設(shè)置專門的信訪工作機(jī)構(gòu)并配備專職信訪干部，按照分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理的原則，處理人民群眾的來信、來訪、來電活動(dòng)的一項(xiàng)基本制度，它是被我國公民普遍采納的問責(zé)方式。信訪本身是一種比較被動(dòng)的問責(zé)途徑，它是公民迫不得已的選擇，也是公民權(quán)益受到損害和遭遇不公待遇等情況下，尋求維權(quán)和補(bǔ)救的手段。但是公民在信訪過程中時(shí)常會(huì)遭受到問責(zé)客體的打擊報(bào)復(fù)，使其人生安全得不到保障。并且，隨著社會(huì)的發(fā)展，各種社會(huì)矛盾也日益凸顯，原本的信訪制度已不能適應(yīng)目前的社會(huì)環(huán)境，出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，尤其是群體性的信訪很容易激發(fā)社會(huì)矛盾，嚴(yán)重影響社會(huì)健康穩(wěn)定的發(fā)展。我國的行政訴訟仍處于起步階段，行政過程形式化嚴(yán)重，使得行政訴訟很難形成常態(tài)化的問責(zé)機(jī)制。聽證會(huì)已然成為我國政府行政過程中的必經(jīng)程序，但聽證會(huì)多流于形式，實(shí)際意義不大，且參與聽證會(huì)的代表比例存在很大問題，不具備真正的代表性。公民參與途徑匱乏的現(xiàn)狀與參與意識(shí)的不斷增強(qiáng)之間是相矛盾的，如果不能及時(shí)地?cái)U(kuò)寬公民參與問責(zé)的渠道，將會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定造成威脅。

1.3政府信息公開程度低，公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障

政務(wù)信息的透明公開是公民參與行政問責(zé)的前提條件，公民只有熟知了政府工作信息之后，才能對(duì)行政工作進(jìn)行有效的監(jiān)督。我國當(dāng)前行政信息的公開程度并不高，特別在被行政問責(zé)官員的復(fù)出過程中，從問責(zé)的啟動(dòng)到作出問責(zé)決定，整個(gè)的信息基本上是不公開的，公民對(duì)此也毫不知情，在這種知情權(quán)都得不到保障的情況下，公民的監(jiān)督權(quán)就更無法實(shí)現(xiàn)。此外，我國目前的法律法規(guī)都不能夠嚴(yán)格地就政府信息公開的范圍、方式、時(shí)限做出明確的規(guī)范，這就使得公民不能及時(shí)準(zhǔn)確地獲得行政信息，從而導(dǎo)致公民參與行政問責(zé)的難度加大。

1.4公民參與問責(zé)過程中的回應(yīng)機(jī)制的缺失

回應(yīng)性是責(zé)任政府的重要特征，其本質(zhì)上就是公共行政責(zé)任性的延伸，是對(duì)公民“呼聲”的一種反饋，要求政府必須對(duì)公民提出的問題、意見以及公民的需求給予及時(shí)的回應(yīng)，同時(shí)也是政府接受公民監(jiān)督的一種機(jī)制與手段[1]。然而在我國現(xiàn)行的行政問責(zé)中政府的回應(yīng)是被動(dòng)的，工具性的，對(duì)于如何回應(yīng)公民的問責(zé)沒有明確的制度規(guī)定，并且在實(shí)際工作中也存在很多的問題，例如不將公民的參與結(jié)果反饋給公民，不對(duì)問責(zé)的過程和結(jié)果予以解釋和說明?；貞?yīng)機(jī)制的缺失，勢(shì)必影響公民對(duì)政府失去信任，挫傷公民參與問責(zé)的積極性。

1.5公民參與問責(zé)的保護(hù)機(jī)制不完善

在行政問責(zé)中，公民所扮演的角色是問責(zé)的主體，問責(zé)客體則是政府工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部，在掌握了公權(quán)力的政府官員面前，公民顯得很弱小，處于弱勢(shì)地位。在我國的行政問責(zé)過程中，對(duì)公民的保護(hù)機(jī)制存在很大的缺陷，相關(guān)的權(quán)利沒有得到充分的保障。在實(shí)際生活中，存在著政府官員對(duì)實(shí)施問責(zé)的公民進(jìn)行威脅恐嚇，甚至傷害公民人生安全、損害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象，因此，有些公民迫于各種壓力會(huì)選擇放棄行使自己的問責(zé)權(quán)，對(duì)一些損害自己權(quán)利的行為忍氣吞聲，以保全自己的生命安全平安度日。這就使得公民參與行政問責(zé)的途徑受阻，更會(huì)讓公民對(duì)政府失去信心。

1.6問責(zé)文化滯后，公民主動(dòng)參與問責(zé)的程度低

行政問責(zé)需要公民的主動(dòng)參與，而我國問責(zé)文化卻長期處于相對(duì)滯后的狀態(tài)，致使公民參與問責(zé)的主動(dòng)性較低。導(dǎo)致我國行政文責(zé)文化的滯后的原因是多方面。一方面，受我國傳統(tǒng)社會(huì)價(jià)值文化的影響，“官本位”、“等級(jí)特權(quán)”的思想，以及重人治輕法治的治理理念深入人心，使公民表現(xiàn)出很大程度上的政治冷漠和民主參與意識(shí)淡薄，雖然隨著現(xiàn)代社會(huì)和國家治理理念的發(fā)展，“服務(wù)型政府”、“責(zé)任政府”、“法治政府”的建設(shè)不斷推進(jìn)完善，傳統(tǒng)的價(jià)值文化有所改變，公民有了一定的政治參與熱情，但這種改變是不徹底的，還是會(huì)很容易潛意識(shí)地受到固有文化的影響。另一方面，政治精英主義在我國的政治生活中占有很大地位，大部分公民認(rèn)為只有政治精英才能夠參與政治，進(jìn)行國家管理活動(dòng)，自己不具備參與政治的資格和能力，形成了一種服眾心理[2]。此外，在發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，出現(xiàn)了崇尚金錢、缺乏信仰的現(xiàn)象，公民對(duì)國家政治活動(dòng)很冷淡，只關(guān)心涉及到自己切身利益的政策制度，認(rèn)為政府應(yīng)該對(duì)所有事情負(fù)全部責(zé)任。正是這種種的消極表現(xiàn)，導(dǎo)致了問責(zé)文化的滯后，使公民不能積極主動(dòng)地參與到行政問責(zé)。

2 完善公民參與行政問責(zé)的對(duì)策分析

2.1明確公民在行政問責(zé)中的主體地位

在我國現(xiàn)階段的法律制度中，雖然對(duì)公民參與行政問責(zé)做了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定只是原則性的，不具備實(shí)際操作性?！霸谝粋€(gè)社會(huì)的治理體系中，必須真正確立公民的主體地位，政府的正當(dāng)性和合法性要有公民的同意。在一個(gè)公民不具有主體性的政府里，公民參與必然是形式主義的”[3]。為了避免這種“形式主義”的公民參與，首先，確立問責(zé)制度，明確規(guī)定公民在行政問責(zé)中的主體地位，使公民的地位以制度化的方式予以保障。其次，加強(qiáng)各項(xiàng)法律法規(guī)的建設(shè)，一方面從法律的層面上明確規(guī)定公民參與問責(zé)的內(nèi)容、途徑、時(shí)限、方法，另一方面加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人、檢舉人和信訪人的保護(hù)，保證他們的人身安全，只有這樣才能使公民的問責(zé)權(quán)利能夠更好的發(fā)揮作用。

2.2拓寬公民參與行政問責(zé)的渠道，保障公民的問責(zé)權(quán)利

雖然我國現(xiàn)有的公民參與行政問責(zé)的途徑在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮了一定的作用，但這是不夠的，為了能使公民更有效地參與到行政問責(zé)中來，需要不斷的完善現(xiàn)有的途徑同時(shí)拓寬參與渠道，改革信訪制度，明確信訪的功能，加強(qiáng)接訪工作人員的隊(duì)伍建設(shè)，健全責(zé)任追究制度；加強(qiáng)行政訴訟，對(duì)公民的個(gè)人權(quán)利提供更多的制度保障，使行政機(jī)關(guān)作出的裁決更具有法律效力；規(guī)范聽證會(huì)制度，明確規(guī)范聽證會(huì)代表的遴選程序、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)，確保聽證過程中聽證代表與舉辦方信息對(duì)稱；充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)傳媒的作用，促進(jìn)公民積極的參與行政問責(zé)[4]。此外，可以借鑒西方國家的民意調(diào)查機(jī)制，建立健全我國的民意調(diào)查機(jī)制在公民參與行政問責(zé)中的作用，完善社會(huì)輿論監(jiān)督，推動(dòng)社會(huì)組織，新聞媒體等非制度化途徑的作用。

2.3完善政務(wù)信息公開機(jī)制，提高行政問責(zé)的透明度

在行政過程中政務(wù)信息公開是公民參與行政問責(zé)的基本前提，公民只有了解相關(guān)的信息，才能維護(hù)自身利益、參與行政問責(zé)，如果沒有信息，公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)都無從談起，公民參與行政問責(zé)也無從談起。2008年5月1日，國務(wù)院頒布實(shí)施《政府信息公開條例》，目的保障公民依法獲取政府信息的權(quán)利，但在實(shí)際操作中卻存在很多問題，例如政務(wù)信息公開的內(nèi)容和時(shí)限不明確，相關(guān)部門對(duì)所公開的信息不予以解釋，公民不能及時(shí)準(zhǔn)確的掌握信息等。因此，為了使《政府信息公開條例》更有效地發(fā)揮作用，同時(shí)也為了使政務(wù)信息達(dá)到真正意義上的公開，我們必須進(jìn)一步完善細(xì)化《政府信息公開條例》，對(duì)政務(wù)信息公開的內(nèi)容、時(shí)間、方式都做出明確的規(guī)定，轉(zhuǎn)變政府官員一貫的保密政務(wù)信息的錯(cuò)誤理念，建立陽光行政的新理念，從而提高行政問責(zé)的透明度。

2.4建立健全公民參與行政問責(zé)的回應(yīng)機(jī)制

公民之所以參與行政問責(zé)其最終目的是要求政府解決他們的“呼聲”，并給以及時(shí)準(zhǔn)確的回復(fù)。因此，需要在我國建立行之有效的回應(yīng)機(jī)制，完善公民行政問責(zé)的程序，包括問責(zé)的啟動(dòng)階段、調(diào)查階段、復(fù)議階段、執(zhí)行階段，是何人通過何種方式于何時(shí)向何人問責(zé)，問責(zé)的結(jié)果如何等問題，都作出明確的規(guī)定[5]。同時(shí)，政府還可以利用發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，及時(shí)準(zhǔn)確的回復(fù)公民的要求。

2.5培養(yǎng)積極地問責(zé)文化

與制度不同，文化的作用是持久有韌性的，但文化的培養(yǎng)過程是緩慢的，它要求政府和公民破除老舊的理念，形成新的現(xiàn)代化的理念，這一過程難免會(huì)受到一些人的抵觸，因此培養(yǎng)問責(zé)文化，首先需要政府建立相關(guān)的制度，強(qiáng)化行問責(zé)文化，其次，樹立依法治國理念，使公民認(rèn)識(shí)到可以通過法律手段維護(hù)自身的合法權(quán)益，最后，通過教育將問責(zé)文化深入到官員和公民心中。通過文化的作用，來影響公民的政治行為，鼓勵(lì)公民積極參與問責(zé)。

[1]汪偉全.公民參與:推進(jìn)行政問責(zé)制的重要途徑[J].時(shí)事觀察,2007,（7）:36-38.

[2]周宇，朱鳳霞.試論我國行政問責(zé)中的公民參與[J].中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào),2010,(1):42-44.

[3]黨秀云.論公共管理中的公民參與[J].中國行政管理, 2003,(10):17.

[4]李偉.我國行政問責(zé)中的公民參與研究[D].開封：河南大學(xué)，2011.

[5]牛曉艷.行政問責(zé)中公民參與問題初探[D].吉林：吉林大學(xué)，2012.

Problems and Countermeasures of Citizen Participation in Chinese Administrative Accountability System

KANG Bingbing
(Xinjiang Normal University, Urumqi Xinjiang 830053)

As the main subject of variant accountability system, citizen is an indispensable part in administrative accountability system and is of great significance in the development of administrative accountability system. However, there are many problems in both the system and the practice in citizen participation in Chinese Administrative Accountability System. These problems retard the active affect of citizen in the administrative accountability. Thus, the paper analyzes these problems and puts forward some countermeasures.

Administrative Accountability System; Citizen Participation; Countermeasure

D630

A

1672-2094(2014)06-0003-03

責(zé)任編輯：鄧榮華

2014-10-25

康冰冰（1989-），女，河南杞縣人，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2013級(jí)政治學(xué)理論碩士研究生。研究方向：西北邊疆政治展研究。