韋新宇，王 偉

1．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)思想政治教育系，安徽合肥，230036；2．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系，安徽合肥，230036

隨著依法治國基本方略的深入發(fā)展和我國高校管理體制改革工作的不斷推進(jìn)，高校行政管理自主化的裁量范圍不斷擴(kuò)大。由于我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)只對(duì)高校行政管理作了一些原則性的指導(dǎo)，并沒有較多的具體細(xì)則，導(dǎo)致部分高校的校內(nèi)規(guī)章制度不夠完善、不夠健全，缺乏相應(yīng)有效的監(jiān)督機(jī)制，甚至出現(xiàn)了與法律法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象，從而侵犯學(xué)生合法權(quán)利的事件屢屢發(fā)生。針對(duì)這一現(xiàn)狀，筆者進(jìn)行了大量的調(diào)研，認(rèn)為上述問題的出現(xiàn)是因?yàn)楦咝Ｔ谛姓芾砩洗嬖谥T多問題，并為此提出了相應(yīng)的可能性措施，以期能夠取得成效。

1 高校行政管理工作中存在的問題

1．1 相關(guān)規(guī)章制度不健全

目前，我國高校自主制定的規(guī)章制度基本都是圍繞著1995年出臺(tái)的《教育法》規(guī)定的原則制定的，而隨后出臺(tái)的《學(xué)位條例》也僅僅是規(guī)定了中央和地方教育部門的管理權(quán)限，并未規(guī)定具體的規(guī)范條例，而且我國現(xiàn)行教育法律法規(guī)對(duì)于高校和學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)規(guī)定也未作詳細(xì)說明，導(dǎo)致部分高校制定的相關(guān)規(guī)章制度不夠切合實(shí)際，操作彈性太大，甚至?xí)霈F(xiàn)無法可依；尤其是少數(shù)高校出現(xiàn)了與法律相抵觸的制度，缺少了合法規(guī)章制度的指導(dǎo)，必然會(huì)導(dǎo)致高校行政管理行為的失范，而這些失范行為在高校學(xué)生學(xué)籍的管理中體現(xiàn)尤為突出。近年來沸沸揚(yáng)揚(yáng)的學(xué)生訴高校案件中，絕大部分集中在高校在對(duì)學(xué)生作出學(xué)籍處分決定這一焦點(diǎn)問題上。

據(jù)調(diào)查，“學(xué)生手冊(cè)”是大部分高校學(xué)生管理制度的主要呈現(xiàn)形式。而制定這些規(guī)則、辦法的主體、內(nèi)容、程序，目前沒有明確的法律規(guī)定，這些規(guī)定、辦法時(shí)時(shí)刻刻都在影響著相對(duì)方（教師、學(xué)生）的切身利益［1］，但這些規(guī)則、辦法大都是一些空泛的條文，缺乏相應(yīng)實(shí)施的細(xì)則，并且過于嚴(yán)厲、籠統(tǒng)，只從管理方面的需要出發(fā)，追求實(shí)效性，基本上只是規(guī)定了學(xué)生積極和消極義務(wù)，而對(duì)學(xué)生的合法權(quán)利方面卻鮮有提及。由于對(duì)當(dāng)代大學(xué)生的性格特征不夠了解，制定規(guī)則、辦法沒有能夠做到從實(shí)際出發(fā)，同時(shí)，也違反了權(quán)利義務(wù)辯證統(tǒng)一的精神，很可能引發(fā)學(xué)生的逆反心理，從而給教育工作帶來阻力。

1．2 行政管理行為忽視學(xué)生合法權(quán)利

近年來，頻繁傳來學(xué)生狀告學(xué)校侵犯其合法權(quán)利的報(bào)道，如“劉燕文案”、“田永案”等，均引起了社會(huì)各界對(duì)高校行政管理行為合法性的高度關(guān)注［2］。部分高校在行使行政管理職能時(shí)，管理規(guī)章制度的不健全，管理者缺乏相應(yīng)的法律意識(shí)，再加上中國“尊師重道”傳統(tǒng)的影響，忽視了學(xué)生的合法權(quán)利，出現(xiàn)了高校侵犯學(xué)生權(quán)利事件。這些事件在侵犯受教育權(quán)、侵犯人格權(quán)、侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)和侵犯隱私權(quán)等方面都有所體現(xiàn)。如“田永案”中，大學(xué)生田永訴所在高校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書，后勝訴，該案表明了高校的內(nèi)部管理行為也被納入了司法審查的范圍之內(nèi)。

在高校自主權(quán)不斷擴(kuò)大的今天，高校在行政管理的過程中出現(xiàn)行為不當(dāng)甚至違法的現(xiàn)象也隨之增多，在不同程度上侵犯了學(xué)生的合法權(quán)利。因而，社會(huì)上要求對(duì)高校行政行為進(jìn)行必要規(guī)制的呼聲開始出現(xiàn)［3］。自從1999年“劉燕文訴北京大學(xué)案”打破“高校無訟”的局面以來，諸如此類的訴案在社會(huì)上引起了多方面對(duì)高校行政管理限度的思考［4］。

高校對(duì)于違紀(jì)學(xué)生作出的處分，是一種懲戒的手段，最終的目的還是教育為主，在缺乏相對(duì)健全的規(guī)章制度情況下，管理者濫用權(quán)力，造成侵權(quán)事件的發(fā)生，這將使得高校在實(shí)行自主管理事務(wù)的過程中處于不健康的狀態(tài)，不僅沒有貫徹履行法治理念，同時(shí)也和教育的最終目的——實(shí)現(xiàn)人全面自由的發(fā)展這一宗旨相違背。

1．3 權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善

目前，各高校現(xiàn)行的對(duì)權(quán)利制約的有關(guān)制度建設(shè)普遍不完善，標(biāo)準(zhǔn)滯后［5］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多高校在行使行政管理權(quán)力時(shí)，監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，甚至處于無監(jiān)督狀態(tài)。在行政管理這一層面長期缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，也是高校容易發(fā)生侵害學(xué)生合法權(quán)利行為的客觀原因之一。高校監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建由于缺乏法律條文的明文規(guī)定而在設(shè)立方面及執(zhí)行方面不夠理想，或既有的監(jiān)督機(jī)制未能完全納入規(guī)范化、法治化的軌道，事實(shí)上并沒有形成客觀、高效、權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制。正是由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，加上高校自主管理權(quán)的日益擴(kuò)大，有可能出現(xiàn)不按規(guī)章制度辦事，從而對(duì)學(xué)生作出不夠公平公正的評(píng)價(jià)以及處分。

在我國高校改革不斷深入的形勢下，高校自主權(quán)也在逐漸地增強(qiáng)，高校領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)管理部門的權(quán)力越來越大，在這種情況下，相關(guān)的權(quán)利監(jiān)督和制約機(jī)制并沒有及時(shí)跟進(jìn)。高校的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善，有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)不理想，對(duì)高校重點(diǎn)問題和重要部門的監(jiān)督工作缺乏專業(yè)水平和力度，以及對(duì)于高校某些重大決策的過程缺乏應(yīng)有的監(jiān)督程序，導(dǎo)致決策出臺(tái)過程草率，甚至出現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)相抵觸的情況。

2 高校行政管理工作法治化的措施

2．1 健全相關(guān)規(guī)章制度

（1）健全高校學(xué)籍管理制度。高校要嚴(yán)格依照法律法規(guī)保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)、人格權(quán)以及其他人身權(quán)利。對(duì)于學(xué)生的處分，不但要做到事實(shí)清楚，更應(yīng)符合程序正當(dāng)原則，履行相應(yīng)送達(dá)及告知義務(wù)，在法律規(guī)定的權(quán)限之內(nèi)行使管理職責(zé)。部分高校在對(duì)學(xué)生作出處分決定的時(shí)候，草率簡單、程序簡便，忽視了學(xué)生的合法權(quán)利，這固然與缺少一套行之有效的管理規(guī)章制度息息相關(guān)。在對(duì)學(xué)生作出有關(guān)退學(xué)，開除學(xué)籍，不頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書等重大處分時(shí)，要在證據(jù)充分的基礎(chǔ)上做到“有法可依”，結(jié)合學(xué)校和學(xué)生實(shí)際，作出處分決定。同時(shí)要嚴(yán)格按照權(quán)利救濟(jì)制度啟動(dòng)救濟(jì)程序，確保學(xué)生的救濟(jì)權(quán)利。

（2）合理運(yùn)用聽證制度。目前，高校與大學(xué)生之間的關(guān)系已由單純的管理與被管理的關(guān)系演變?yōu)樾姓c民事法律關(guān)系同時(shí)存在的新型關(guān)系［6］，所以引入聽證制度是監(jiān)督權(quán)力是否在權(quán)限范圍內(nèi)運(yùn)用的有效途徑。首先，引入聽證制度對(duì)于高校是行政管理行為民主化、科學(xué)化的體現(xiàn)，有利于營造良好的行政管理環(huán)境；其次，聽證制度對(duì)于學(xué)生是對(duì)自己合法權(quán)利的維護(hù)。聽證制度是法治精神的要求，也是高校行政管理行為公開、公正的重要體現(xiàn)。

（3）建立健全申訴制度。高校學(xué)生救濟(jì)渠道主要有申訴制度、教育行政復(fù)議、教育仲裁［7］。一般情況下表現(xiàn)為申訴制度。教育部2005年9月頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)于該制度有著詳盡的規(guī)定，包括主體和適用范圍、運(yùn)行機(jī)構(gòu)以及處理申訴的程序。學(xué)生申訴制度有著司法介入審查所沒有的優(yōu)點(diǎn)，方便、低成本、效率高，不僅可以節(jié)約司法資源，而且也對(duì)穩(wěn)定高校教育環(huán)境起到一定的積極作用。

2．2 依法行政，合理行政

依法治國、依法行政是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，依法治學(xué)、治教是21世紀(jì)我國深化教育改革的必然要求［8］。法治要以人為本，各級(jí)管理部門在實(shí)行行政管理的過程中，在不與法律法規(guī)相違背的前提下，切實(shí)轉(zhuǎn)變固有的傳統(tǒng)管理方式，依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定的職責(zé)和權(quán)限對(duì)學(xué)校事務(wù)進(jìn)行管理，既要做到依法守法，也要充分考慮到當(dāng)代大學(xué)生心理特征的普遍性和特殊性，做到行政管理行為合情合理合法。

做到“有法可依”，還要“有法必依”。高校應(yīng)結(jié)合本?，F(xiàn)狀，在作出重大影響的決策時(shí)，不能僅為了方便管理而出現(xiàn)簡化程序甚至違法的情況，要充分保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)利，這也是以人為本精神的要求。而且學(xué)校在一定范圍內(nèi)要像政府那樣履行公共管理職能［9］，即要求高校在作出重要決策時(shí)，應(yīng)及時(shí)履行送達(dá)、告知等義務(wù)，并說明決策理由，給學(xué)生提出異議、申訴的時(shí)間，確保學(xué)生知情權(quán)不受侵犯，而且能使學(xué)生獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也是健全監(jiān)督制度的具體表現(xiàn)。這不僅僅是依法治校的宗旨體現(xiàn)，也是高校依法行政的重要實(shí)踐。從法治的角度樹立以人為本的思想，充分保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)利不受侵害，行使正當(dāng)?shù)男姓芾硇袨椤?/p>

2．3 完善長期有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

高校行政管理行為如果要做到公平公正，那么首要的條件就是必須公開，只有全面接受廣大師生的監(jiān)督，才可能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。高校權(quán)力監(jiān)督具有以下幾個(gè)特征：合法性、獨(dú)立性、透 明性、責(zé)任性、有效性［10］。這是我國行政法精神對(duì)權(quán)力制約的必然要求，也是高校行政事務(wù)健康運(yùn)行的具體體現(xiàn)。高校要完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，就要注重監(jiān)督渠道的廣度和深度。首先擴(kuò)大監(jiān)督渠道的廣度。要完善層級(jí)負(fù)責(zé)制度，做到層層相扣，有序運(yùn)行；要重視紀(jì)檢監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)，豐富監(jiān)督隊(duì)伍的組成，激發(fā)監(jiān)督隊(duì)伍的責(zé)任心和積極性，真正使監(jiān)督隊(duì)伍發(fā)揮作用。其次強(qiáng)化監(jiān)督渠道的深度。權(quán)力監(jiān)督工作不能只是隔靴搔癢，要針對(duì)廣大師生關(guān)注的重點(diǎn)問題進(jìn)行全面監(jiān)督、深度監(jiān)督，同時(shí)要提升監(jiān)督工作者的專業(yè)水平和素養(yǎng)，使其務(wù)必在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)高校行政管理行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

高校行政管理部門要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。要使監(jiān)督機(jī)制高效運(yùn)行，需要建立健全高校政務(wù)公開化制度，堅(jiān)持重要事務(wù)、重點(diǎn)工作公開透明；建立高校校務(wù)問答系統(tǒng)，在切實(shí)保證監(jiān)督工作落到實(shí)處的同時(shí)，也為解決學(xué)生實(shí)際困難、充分考慮學(xué)生合理要求開辟了新的渠道。

3 結(jié)束語

高校是國家培養(yǎng)人才的重要基地，高校行政管理行為的科學(xué)化、民主化、法治化關(guān)系到大學(xué)生全面而自由的發(fā)展。依法維護(hù)大學(xué)生合法權(quán)利、依法建立健全相關(guān)管理規(guī)章、依法完善權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)與法治的“法律至上”和權(quán)力制約思想相吻合。高校行政管理法治化不單要求高校的行政管理行為要以法律法規(guī)為依據(jù)，同時(shí)也提倡民主、科學(xué)、人性化的管理氛圍，體現(xiàn)了法治觀念和以人為本的有機(jī)結(jié)合。因此，在法治化觀念深入人心的今天，把高校行政管理行為納入法治化軌道勢在必行，這不僅是依法治國基本方略的體現(xiàn)，也是我國精神文明建設(shè)的要求。

［1］劉藝．高校被訴引起的行政法思考［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2001，23（2）：93-97

［2］張林．大學(xué)生權(quán)利保護(hù)與高校自主管理權(quán)的相關(guān)法律問題思考［J］．龍巖學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，23（S1）：12-14

［3］付玉萍．高校自主權(quán)的規(guī)制［J］．經(jīng)濟(jì)師，2006（5）：105-106

［4］張進(jìn)香，龔怡祖．高校自主權(quán)的法律性質(zhì)研究評(píng)述［J］．中國農(nóng)業(yè)教育，2006（6）：4-6

［5］陳陽．現(xiàn)代大學(xué)制度下高校權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建研究［J］．中國成人教育，2013（4）：54-56

［6］唐玲，陳東．高校聽證制度的引入與學(xué)生管理［J］．閩江學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2006，27（6）：126-129

［7］茆仲義，高校學(xué)生管理中的行政法問題思考［J］．黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2007（6）：35-37

［8］曹新軍．從“尹建庭案”談高校依法行政問題［J］．中國電子教育，2003（3）：34-36

［9］沈巋．?dāng)U張中的行政法適用空間及其界限問題［J］．行政法叢論，2000（3）：418-421

［10］沈水根．增強(qiáng)高校權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效性研究［J］．福建工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，6（5）：622-625